SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0785/2023-S4

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 5 de diciembre de 2022, cursantes de fs. 340 a 348, y de ampliación de 7 de igual mes y año (fs. 351), el impetrante de tutela expuso los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro del trámite de saneamiento en el marco de las Leyes 1715 de 18 de octubre de 1996 –Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria– y 3545 de 26 de noviembre de 2006, –Ley de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria– y del Reglamento aprobado por Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007, el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), entre el 2010 al 2020, ejecutó el proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM), del predio denominado “Oraciviquia” ubicado dentro del polígono 146 del municipio de San José de Chiquitos del departamento de Santa Cruz; procedimiento que concluyó con la emisión de la Resolución Administrativa (RA) RA-SS 0152/2020 de 23 de septiembre, que consolidó 6032.3378 ha, de las cuales 2468.9947 ha,  fueron reconocidas como propiedad en virtud del trámite agrario de dotación 57560 y 3563.3431 ha, como posesión legal.

En tales circunstancias, el 8 de septiembre de 2021, el Viceministerio de Tierras presentó una demanda contenciosa administrativa ante el Tribunal Agroambiental contra el Director del INRA, pidiendo la nulidad de la RA RA-SS 0152/2020, misma que radicó en la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, signado con el número de expediente 4349, dicha Sala posteriormente, emitió la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 47/2022 de 8 de septiembre, declarando probada la demanda y en consecuencia nula la resolución objetada.

En la referida demanda, el Viceministerio de Tierras planteó los siguientes puntos a ser resueltos por la justicia agroambiental: a) El INRA realizó una incorrecta valoración de la prueba, debido a que en la carpeta de saneamiento cursaba fotocopia simple del documento de compra y venta de 10 de enero de 2001, el cual sería insuficiente para acreditar el derecho de propiedad, siendo que respecto al derecho de posesión, la declaración jurada de posesión de 1996, fue incongruente con las imágenes satelitales que se adjuntó a la demanda; b) Sobre el cumplimiento de la Función Económica Social (FES), señaló que: 1) El INRA no realizó una correcta valoración de la información levantada en campo; toda vez que, no se acreditó la titularidad de la cantidad de ganado identificado en campo que no contaba con el registro de marca inscrito en el municipio de San José del departamento de Santa Cruz; 2) El INRA no advirtió la incoherencia entre la cantidad de cabezas de ganado bovino, identificado en campo, con la cantidad de cabezas registradas en los ciclos de vacunación en las gestiones 2012 a 2016, siendo que de acuerdo a las fotografías tomadas por el INRA se reflejaba una cantidad no mayor a trescientas cabezas; 3) La falta de certificados de vacunación de los ciclos 2017, 2018 y 2019, acreditaba la no continuidad de la posesión ganadera; 4) Se cuestionó la carga animal, considerando la cantidad de 50 ha, de pasto sembrado y el número de cabezas de ganado verificado en campo, acusando dicho dato de contradictorio y extrañando la inexistencia de superficie agrosilvopastoril, tomando en cuenta que las tierras de “Oraciviquia” son calificadas como Tierras de Producción Forestal Permanente (TPFP) y el uso forestal establecido en el Plan de Uso de Suelo (PLUS) del departamento de Santa Cruz;   5) El INRA no analizó la inexistencia de infraestructura adecuada a la actividad del predio, así como, la inexistencia de instrumentos que acrediten que la producción del predio se halla destinada al mercado ganadero; 6) Los contratos de trabajo no estarían registrados en el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, por lo que, no existiría en el predio dependientes laborales al no contar con registro de empleador ante la citada Cartera de Estado, incumpliéndose de esta forma las características de propiedad empresarial ganadera, previstas el ordenamiento jurídico agrario; 7) La autorización de aprovechamiento forestal, fue otorgada por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT), cuando no se contaba con derecho de propiedad en la superficie aprobada para manejo forestal, acto administrativo que sería contrario a la Ley Forestal –Ley 1700 de 12 de julio de 1996–, poniendo en duda la aprobación de dichas autorizaciones; y,     8) El predio en cuestión, no cumplió con la FES, ganadera ni forestal, constituyendo en sí un latifundio, conforme lo establecido por el art. 398 de la Constitución Política del Estado (CPE); c) El INRA realizó un incorrecto control de calidad al trámite de saneamiento del predio; puesto que, no se identificaron errores de fondo, incumpliéndose en consecuencia el art. 266 del DS 29215; d) La Resolución Final de Saneamiento careció de congruencia, motivación y fundamentación, el INRA incurrió en incumplimiento de su deber de motivar y fundamentar conforme a derecho la conclusión del saneamiento del predio realizada a través de la RA RA-SS 0152/2020.

Agrega el accionante que, la decisión contenida en la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 47/2022, incurrió en incongruencia, respecto a los puntos de la demanda contenciosa administrativa y lo resuelto; toda vez que: i) En relación al punto 1 de la demanda, el mismo no fue respondido de forma puntual, sino que fue agrupado dentro del último punto de la Sentencia, sin una razón objetiva y válida que lo conecte con los otros razonamientos contenidos en ese punto; ii) De los cuatro puntos que contenía la demanda contenciosa administrativa, el segundo está compuesto por varios sub argumentos que cuestionaban el cumplimiento de la FES ganadera y forestal, identificado por el INRA durante el trabajo de campo; sin embargo, las autoridades demandadas no respondieron de forma puntual y completa a éste argumento y se refirieron al mismo de forma parcial en el punto tres y cuatro del análisis del caso concreto; y, iii) El punto tres de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 47/2022, fue incorporado de oficio por las autoridades demandadas, sin que el mismo hubiera sido planteado como argumento dentro de la demanda contenciosa administrativa; esto en virtud a que si bien el Viceministerio de Tierras en su demanda contenciosa administrativa citó el art. 398 de la CPE, solo fue para indicar que no se cumplió la FES; no obstante, la Sentencia antes señalada calificó a su predio como un latifundio, siendo que la superficie del mismo, el límite constitucional, la irretroactividad de su aplicación y las modulaciones al respecto por la jurisdicción constitucional, nunca fueron parte de la demanda contenciosa administrativa; sino que fueron añadidos de oficio por los Magistrados ahora demandados.

Añadió que en casos similares que fueron de conocimiento del Tribunal Agroambiental, se procedió de diferente manera, siendo en tal sentido que, la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 47/2022, objeto de la acción de amparo constitucional, resulta contrapuesta a la jurisprudencia emitida por dicho Tribunal y contenida en las Sentencias Agroambientales Plurinacionales S1a 40/2022 de 25 de julio y S2a 067/2020 de 21 de noviembre, en cuyo contenido, las autoridades ahora demandadas determinaron que no era evidente que se hubiera incumplimiento de la FES, pese a tratarse de predios con una superficie mayor a 5 000 ha; empero, en ninguno de los casos se incorporó de oficio el límite constitucional establecido en el art. 398 de la CPE.

Indica asimismo, que las autoridades ahora demandadas, en el punto 4 de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 47/2022, incorporaron arbitrariamente como un punto específico de dicha fallo el acápite intitulado “En cuanto a la superficie máxima de la propiedad agraria que no podrá exceder las cinco mil hectáreas” (sic); sin que éste haya sido planteado como tal en la demanda. Adicionalmente a lo antes mencionado, la ratio decidendi de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 47/2022, basó su entendimiento en la SCP 0872/2018-S3 de 13 de diciembre, aspecto sobre el que es preciso efectuar las siguientes aclaraciones: a) El INRA elaboró el informe en conclusiones de su predio el 31 de diciembre de 2019, cuyo contenido se encuentra regulado en el art. 304 del DS 29215, etapa en la cual fueron valorados por el INRA los datos técnicos y jurídicos obtenidos en campo y de parte del administrado; b) El INRA emitió la RA RA-SS 0152/2020, dando por concluido un trámite administrativo de oficio que duró diez años; y, c) Tanto a diciembre de 2019 y septiembre de 2020, la               SCP 0872/2018-S3 de 13 de diciembre, no era aplicable por modulación de línea establecida por el propio Tribunal Constitucional Plurinacional, mediante la            SCP 0930/2019-S4 de 22 de octubre; aspecto que, no fue considerado por las autoridades demandadas, lo que derivó en un acto arbitrario.

Por todo lo manifestado, el peticionario de tutela, señaló que la declaratoria de probada la demanda contenciosa administrativa incoada por el Viceministerio de Tierras, se sustenta exclusivamente en argumentos no reclamados por el demandante; por lo que, las autoridades agroambientales, ahora demandadas, nunca debieron incorporarlos al debate judicial para determinar que su propiedad fue reconocida por el INRA con una superficie mayor a las 5 000 ha, que según el errado razonamiento asumido en la decisión agroambiental, acarrea por sí sola la nulidad del proceso de saneamiento.

1.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El accionante denunció la lesión de sus derechos al debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación, congruencia e igualdad, sin citar la norma constitucional que los contiene.

I.1.3. Petitorio

El impetrante de tutela solicitó se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se deje sin efecto la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 47/2022, disponiendo que las autoridades demandadas emitan nuevo pronunciamiento conforme a derecho. Sea con la condenación de costas, daños y perjuicios.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 15 de diciembre de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 408 a 414 vta., presentes la parte accionante, las autoridades demandadas, así como los terceros interesados, asistidos de sus representantes legales, se produjeron los siguientes actuados:

1.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El solicitante de tutela a través de su abogado, ratificó los argumentos esgrimidos en su acción de amparo constitucional, y en audiencia precisó que el trámite de saneamiento de su predio “Oraciviquia” duró diez años, de diciembre de 2010 a septiembre de 2020, concluyendo con la RA RA-SS 0152/2020 , que fue impugnada por el Viceministerio de Tierras, mediante demanda contenciosa administrativa, que radicó en la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, emitiéndose la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 47/2022, que contiene actos arbitrarios y lesivos de sus derechos fundamentales; toda vez que, el fallo antes citado, se aparta de los fundamentos de la demanda e incorpora aspectos nuevos que no fueron reclamados por el demandante.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Ángela Sánchez Panozo, Magistrada de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, a través del informe escrito de 14 de diciembre de 2022, cursante de fs. 388 vta. a 392, manifestó que; 1) A través de la Sentencia Agroambiental Plurinacional         S2^a 47/2022, se declaró probada la demanda contenciosa administrativa, dejando sin efecto la RA RA-SS 0152/2020, pronunciada dentro del proceso de saneamiento simple de oficio  (SAN-SIM) respecto al polígono 146 del predio denominado “Oraciviquia”, ubicado en el municipio de San José de Chiquitos del departamento de Santa Cruz, y consecuentemente, se anularon obrados hasta el Informe de Conclusiones de 31 de diciembre de 2019, debiendo el INRA realizar un nueva valoración, es decir, efectuar un nuevo informe en conclusiones, dando continuidad a las demás tareas, actividades y saneamiento hasta la emisión de una nueva resolución final de saneamiento, conforme a derecho; 2) La acción de amparo constitucional no es un recurso alternativo o instancia adicional; sin embargo, el ahora impetrante de tutela cuestionó la Sentencia Agroambiental Plurinacional      S2^a 47/2022, refiriendo la supuesta vulneración de su derecho al debido proceso en sus componentes fundamentación, motivación y congruencia e igualdad de las partes, denotándose que lo que pretende el prenombrado, es que la jurisdicción constitucional haga de Tribunal de apelación o de impugnación, con el objeto de que se deje sin efecto legal la Sentencia Agroambiental recurrida; 3) Sobre la supuesta lesión del debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia, que denunció el ahora peticionario de tutela, al indicar que se valoraron argumentos no reclamados en la demanda contenciosa administrativa, respecto al límite de la superficie de la propiedad agraria, se realizó una incorrecta valoración del cumplimiento de la FES, existiendo contradicción respecto a la antigüedad de la posesión y la declaración jurada, siendo además que la superficie máxima de la propiedad agraria, no puede exceder las 5 000 ha; 4) En ese contexto, de todos los asuntos sometidos a su conocimiento, realizando un análisis integral de lo expuesto durante el proceso contencioso administrativo y otorgando igualdad a las partes intervinientes, habiendo cumplido con la obligación de controlar los actos efectuados en sede administrativa en el marco de sus atribuciones, de tal manera que, sus actos estén exentos de vicios que afecten su validez y eficacia jurídica, por ello concluyeron que, el INRA en el saneamiento incurrió en falta de congruencia, motivación y fundamentación en la RA RA-SS 0152/2020 pronunciada dentro del proceso de saneamiento simple de oficio, también determinaron que el INRA no efectuó un control de calidad, seguimiento y supervisión, al procedimiento administrativo de saneamiento; y, 5) En la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 47/2022, ajustaron su accionar a los marcos de objetividad y razonabilidad, dictando un fallo dotado de suficiente fundamentación y motivación, en observancia  a la congruencia, es decir que, expusieron de manera clara cuáles las razones que dieron lugar a la determinación de declarar probada la demanda contenciosa administrativa, no siendo evidente la lesión al debido proceso en sus vertientes fundamentación, motivación y congruencia denunciados por el ahora accionante; por lo que, impetraron se deniegue la tutela solicitada. 

Gregorio Aro Rasguido y Elva Terceros Cuellar, Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, no asistieron a la audiencia de esta acción de defensa ni presentaron informe escrito alguno, pese a su legal citación cursante de fs. 375 a 376.

1.2.3. Intervención de los terceros interesados