SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0785/2023-S4

Eulogio Núñez Aramayo, Director a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), en audiencia a través de sus abogados, manifestó que: a) Se ejecutó el proceso de saneamiento de la propiedad agraria “Oraciviquia” y como resultado del mismo se emitió la Resolución Final de Saneamiento RA RA-SS 0152/2020, habiendo sido la misma notificada al Viceministerio de Tierra el 10 de agosto de 2020, y a la parte ahora peticionaria de tutela, el 3 de noviembre del citado año, en cumplimiento de la Disposición Transitoria Primera del DS 4494 de 21 de abril de 2021; en tales circunstancias, el Viceministerio antes mencionado, al considerar la existencia de irregularidades dentro del proceso de saneamiento, impugnó dicha Resolución en la vía contenciosa administrativa ante el Tribunal Agroambiental, instancia que ejerce el control de legalidad sobre los procesos agrarios que son de su competencia; b) Por el principio de responsabilidad, previsto en el art. 76 de la Ley 1715 y por el principio de verdad material y del debido proceso, la Resolución Final de Saneamiento del predio “Oraciviquia; inobservó el límite máximo de la propiedad agraria que no debe de sobrepasar las 5 000 ha, conforme establece el art. 398 de la CPE, en ese sentido, el Tribunal Agroambiental Plurinacional emitió la Sentencia 47//2022, indicando en el punto “II.4.3” de la misma, que la entidad ejecutora de saneamiento reconoció a favor del hoy accionante, beneficiario del predio “Oraciviquia”, la superficie de 6032.3378 ha, de las cuales 2468.9947 ha, fueron reconocidas vía modificación, con base al trámite agrario de Dotación 57560 y 3536.3431 ha, vía adjudicación, vale decir que se hubiese reconocido una superficie mayor al límite constitucionalmente establecido de 5 000 ha, y que por tal razón el saneamiento del predio se apartó de los lineamientos señalados en la SCP 0872/2018-S3 de 13 de diciembre, la cual estable que de ningún modo la propiedad agraria o rural sobrepasará el límite previsto constitucionalmente, en derecho propietario o de posesión o en la conjunción de ambos; y, c) Respecto a la lesión al debido proceso que denuncia el ahora peticionario de tutela, a través de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 47/2022, se analizó e interpretó el art. 398 de la Ley Fundamental, respecto a que “La superficie máxima en ningún caso podrá exceder de cinco mil hectáreas”; por lo que, impetró se dicte resolución observando los principios de verdad material, integralidad, responsabilidad y servicio a la sociedad, conforme en derecho corresponda, resguardando los derechos fundamentales y garantías constitucionales.

Omar Quiroga Antelo, Director Nacional de la ABT; a través del informe escrito presentando el 24 de junio de 2022, cursante de fs. 397 vta. a 400 vta., indicó que: 1) Se ratificó inextenso en el informe  de la Unidad Técnica CID-DGMBT-842/2022 de 30 de marzo, correspondiente al predio “Oraciviquia”, ubicado en el municipio de San José de Chiquitos del departamento de Santa Cruz, dentro de la demanda contenciosa administrativa formulada por el Viceministerio de Tierras; y, 2) Adjuntó el reporte de procesos sancionadores iniciados por dicha institución con relación al predio “Oraciviquia”, procesos por ejecutar, cuyos desmontes son ilegales y no autorizados.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante Resolución 142/22 de 15 de diciembre de 2022, cursante de fs. 414 vta. a 420, concedió la tutela solicitada, dejando sin efecto la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 47/2022, debiendo las autoridades demandadas emitir una nueva sentencia; decisión asumida con base a los siguientes fundamentos: i) En cuanto a la demanda principal contenciosa administrativa interpuesta por el Viceministerio de Tierras, así como, la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 47/2022, no corresponde verificar si existió o no una correcta o incorrecta valoración de la extensión territorial, sino, si esa situación se demandó en la demanda principal y de ser así, si fue considerada en la Resolución Final de Saneamiento; ii) Respecto a la extensión territorial, el art. 398 de la CPE, está compuesto por más de un elemento constitutivo; es decir que, consideró más de un parámetro para definir el latifundio, entre ellos obviamente la extensión territorial; en tal sentido, el Tribunal Agroambiental, a través de la citada Sentencia, abordó todos los agravios fundados por la parte ahora impetrante de tutela; es así que, en el punto cuarto “II.4.1” del señalado fallo agroambiental, las autoridades demandas concluyeron que hubo una incorrecta valoración de la FES; sin embargo, dicho argumento no cuenta con sustento normativo ni jurisprudencial, es decir, no tiene asidero jurídico; no obstante, en el punto cuatro “II.4.3” de la Sentencia ahora confutada, se consideró la superficie máxima de propiedad agraria, que no podrá exceder la superficie de 5 000 ha, concluyendo en mérito a dicha consideración que, efectivamente el INRA reconoció una superficie mayor al límite constitucionalmente establecido de 5 000 ha, situación que no correspondía analizar de ninguna manera; iii) En el presente caso, es evidente que la parte accionante mencionó literalmente el art. 398 in fine de la CPE; empero, en cuanto a las razones de su incumplimiento no estableció que se hubiera excedido el máximo de la propiedad agraria establecido en el citado artículo; iv) Las autoridades ahora demandadas tienen la facultad de fundamentar las razones por las cuales un agravio no debe de ser absuelto o porque debe extenderse el canon de su verificación e ingresar a otros institutos constitucionales no reclamados; esto, en virtud a que por imperio de la supremacía constitucional tienen la facultad de hacerlo; sin embargo ello, no les exime de justificar los motivos por los que se permiten omitir o ir más allá de lo pedido; en ese sentido, se tiene que la congruencia radica no solo en el pronunciamiento o en el sobre pronunciamiento y la motivación radica en los demás elementos, por ello, se debió fundar las razones por las que aun así ingresaron a analizar art. 398 in fine de la Norma Suprema, cuando dicho aspecto no fue reclamado por la parte demandante, máxime, cuando exceder los cánones de la demanda implica una vulneración del principio, derecho y garantía de la igualdad, dado que al no haber sido demandado el citado extremo, la contraparte no cuenta con la oportunidad para pronunciarse al respecto; v) El instituto de la legalidad no deviene solo en otorgar o hacer uso del derecho, correr traslado o simplemente advertir mecanismos de contestación, absolución o contravención, sino que, radica en que el cúmulo cognitivo racional que le es corrido en traslado, tenga conocimiento a cabalidad para que sea contestado y en el caso de autos la demanda no contempla la extensión territorial, limitando así a la parte ahora impetrante de tutela contestar sobre dicho extremo; y, vi) Las autoridades hoy demandadas señalaron dos aspectos en la Sentencia Agroambiental Plurinacional 47/2022: el primero, en el punto “II.4.1”, en cuanto a la incorrecta valoración del cumplimiento de la función económica social, y en el punto “II.4.3”, respecto a la superficie máxima de la propiedad agraria que no podrá exceder de 5 000 ha, argumentando que la “Sentencia N° 02/2018 del Tribunal Agroambiental, 48/2019 de 29 de mayo y N° 98/2019” (sic), establecieron que respecto al derecho de propiedad sí era posible establecerse más de 5 000 ha, cuando tuviesen respaldo en antecedentes tramitados antes del Consejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA) y el Instituto Nacional de Colonización (INC), interpretación y argumentación que resultan acertadas; no obstante, lo cierto es que, en cuanto a la extensión del territorio como prohibición de latifundio establecido en el art. 398 in fine de la CPE, las autoridades demandadas no fundaron las razones para que, pese a apartarse de la demanda se expresen sobre dicha extensión como agravio en relación con la FES; por ello, la Resolución Final de Saneamiento, considerada en tal virtud, evidentemente lesionó el debido proceso en su vertiente de motivación, vinculada al principio, derecho y garantía de la igualdad.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  Dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM), respecto al polígono 146, correspondiente al predio denominado “Oraciviquia”, ubicado en el municipio de San José de Chiquitos del departamento de Santa Cruz, cuyo expediente agrario se encuentra signado como 57560, se dictó              RA RA-SS 0152/2020 de 23 de septiembre, que determinó: a) Modificar la Sentencia de 27 de junio de 1991, correspondiente al trámite agrario de dotación 57560, denominada “LA ESPERANZA”, quedando subsanados los vicios de nulidad relativa y vía adjudicación, otorgar el Título Ejecutorial Individual a favor del actual subadquirente sobre la parcela ubicada en el municipio San José de Chiquitos del citado departamento, conforme a especificaciones, colindancias y demás antecedentes técnicos del plano adjunto, que forma parte indivisible de la presente Resolución, todo ello, de conformidad a los arts. 393 y 397 de la CPE; 64, 66 y 67.II.2 de la Ley 1715, modificada por la Ley 3545; Disposición Transitoria Octava de la ley 3545; 274, 336.II inc. b), 338, 341.II. 1 inc. b), 343 y 396.III inc. c) del DS 29215, debiendo tomarse en cuenta los datos y especificaciones expuestas en el cuadro adjunto sobre la denominación del predio “Oraciviquia”, del beneficiario Francisco Sandoval Alderete, el subadquirente Juan Arnez Montenegro, con una superficie total a reconocer de 6032.3378 ha, la clasificación y actividad como empresarial-ganadera; b) La adjudicación y titulación está sujeta a la cancelación del precio de adjudicación al valor del mercado, el mismo que una vez notificado, deberá hacerse efectivo en los plazos y condiciones dispuestas en el art. 318 del DS 29215, monto que deberá ser depositado en el Banco Unión S.A., a la cuenta 1-1177357, la falta de suscripción del convenio y de pago en las condiciones señaladas, dejará sin efecto la adjudicación y habilitará al INRA a distribuir la tierra bajo la modalidad que se determine; c) Se instruye a la unidad de titulación del INRA, no proceder a la emisión del Título Ejecutorial del predio “Oraciviquia”, hasta que se haya efectivizado el pago total de la tierra, conforme a lo dispuesto en la presente Resolución; d) Procédase a la entrega del Título Ejecutorial previo pago total de la tasa de saneamiento en la suma equivalente de $us6 532.34 (seis mil quinientos treinta y dos con treinta y cuatro centavos de dólares estadunidenses) del predio “Oraciviquia”, en el plazo de sesenta días con el beneficio del 20% de descuento y de doce meses en el caso de pagos a plazos, computables desde el día siguiente de la notificación con la presente Resolución, conforme al DS 29215, en caso de incumplimiento se aplicará lo dispuesto por el art. 441 del Decreto Supremo antes citado; e) Ejecutada la Resolución y emitido el Titulo Ejecutorial, procédase al registro de la propiedad, respecto al predio consignado en la parte resolutiva primera de la presente Resolución, en un mapa para la formación de catastro rural, subsiguiente registro en la oficina de registro público de Derechos Reales (DD.RR) y traspaso de la información al Gobierno Autónomo Municipal correspondiente; f) Encontrándose el predio sobrepuesto a Tierras de Producción Forestal Permanente, deberá sujetarse a las normas de uso y conservación del área de acuerdo a la Ley 1700;          g) Poner en conocimiento de la ABT, la presente Resolución; h) Se dispone que el ejercicio del derecho propietario se adecué y se sujete al cumplimiento y observancia de la aptitud de uso mayor de la tierra; i) De conformidad a lo previsto por el art. 68 de la Ley 1715, la presente Resolución puede ser impugnada en proceso contencioso administrativo ante el Tribunal Agroambiental, en el plazo perentorio de treinta días computables a partir de su legal notificación; y, j) Quedan encargadas de su ejecución y cumplimiento, la Dirección General de Saneamiento en coordinación con la Unidad de Titulación y Certificaciones de la Dirección Nacional en coordinación con la Dirección Departamental de Santa Cruz del INRA           (fs. 3 a 6). Notificada al Viceministro de Tierras del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, Juan José García Cruz, en forma personal, el 10 de agosto de 2021 a horas 9:05 (fs. 8).

II.2.  Mediante memorial presentado el 8 de septiembre de 2021, ante el Tribunal Agroambiental, Ramiro José Guerrero Peñaranda, Viceministro de Tierras, interpuso demanda contenciosa administrativa contra el ex Director Nacional a.i. del INRA, Manuel Alejandro Machicao Orsi, impugnando la RA RA-SS 0152/2020; demanda que fue admitida por decreto de 20 de septiembre de 2021 (fs. 23 a 38 vta.).

II.3.  Consta memorial de 25 de enero de 2022, por el que, Juan Arnez Montenegro –ahora impetrante de tutela– se apersonó al proceso y ofreció contestación a la demanda contenciosa administrativa señalada en al acápite que antecede (fs. 160 a 162 vta.).

II.4.  Por Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 47/2022 de 8 de septiembre, la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, falló declarando probada la demanda contenciosa administrativa interpuesta por el Viceministerio de Tierras, representada por Ramiro José Guerrero Peñaranda contra el Director Nacional a.i. del INRA; y en consecuencia, nula la RA RA-SS 0152/2020 emitida dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM), respecto al polígono 146 del predio denominado “Oraciviquia”, ubicado en el municipio de San José de Chiquitos del departamento de Santa Cruz, disponiendo anular obrados hasta fs. 302 de la carpeta de saneamiento, es decir hasta el Informe en Conclusiones de 31 de diciembre de 2019, respecto al predio “Oraciviquia”, debiendo el INRA realizar una nueva valoración, efectuar un nuevo informe en conclusiones, conforme a lo señalado en los fundamentos jurídicos del presente fallo, dando continuidad a las demás tareas, actividades y etapas del saneamiento, conforme a derecho y a las normas que rigen el debido proceso consagrado en la Norma Suprema; decisión que fue notificada a las partes el 13 de septiembre de 2022 (fs. 305 a 330 vta.).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia e la igualdad; habida cuenta que, durante la tramitación del proceso contencioso administrativo, presentado por el Viceministerio de Tierras contra el entonces Director Nacional a.i. del INRA, las autoridades ahora demandadas emitieron la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 47/2022: 1) Incorporando arbitrariamente como punto de análisis la superficie máxima de la propiedad agraria, que no podría exceder las 5 000 ha, sin que dicho extremo hubiera sido planteado en la demanda de referencia; 2) Realizaron una incorrecta valoración del cumplimiento de la FES; y, 3) Efectuaron una errónea interpretación del art. 398 de la CPE, causando de aquel razonamiento, la nulidad del proceso de Saneamiento Simple de Oficio que duró aproximadamente diez largos años.

En consecuencia, en revisión, corresponde analizar si los hechos denunciados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  El debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones

Al respecto, la SCP 0461/2019-S4 de 12 de julio, indicó que: “…el derecho a una debida fundamentación y motivación de las resoluciones, se constituye en la garantía del sujeto procesal de que el juzgador al momento de emitir una decisión, explicará de manera clara y sustentada en derecho, los motivos que lo llevaron a tomar una decisión; argumentación que deberá seguir un orden coherente respecto a los hechos demandados y exponer con puntualidad los elementos jurídico-legales que determinaron su posición.

Dicho de otra forma, toda autoridad que dicte una resolución, debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma, por cuanto la estructura de un fallo tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no solo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que orientan al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió (SSCC 0863/2007-R, 752/2002-R y 1369/01-R, entre otras).

En cuanto a la motivación, la SC 1365/2005-R de 31 de octubre, determinó lo siguiente: ‘…la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el Juez sus convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas. En sentido contrario, cuando la resolución aún siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas’, coligiéndose que toda resolución emitida dentro de un proceso judicial o administrativo, debe inexcusablemente contener una adecuada motivación respecto a los hechos en los que se base, a las pruebas que se aportaron y a las disposiciones legales en las que se sustente la decisión, puesto que el relacionamiento de estas con los hechos que le dieron origen, constituye la fundamentación y motivación a la que el debido proceso se refiere’”(las negrillas son nuestras).

Asimismo, respecto a la congruencia, la SCP 0177/2013 de 22 de febrero, señaló que, ésta se entiende como: “…la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la coherencia que debe tener toda resolución, ya sea judicial o administrativa, y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva: sino que además, debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos contenidos en la resolución. La concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esas consideraciones, es que quien administra justicia, emitirá fallos motivados, congruentes y pertinentes.

(…)

El principio de congruencia, responde a la pretensión jurídica o la expresión de agravios formulada por las partes; la falta de relación entre lo solicitado y lo resuelto, contradice el principio procesal de congruencia, la resolución de primera y/o segunda instancia, debe responder a la petición de las partes y de la expresión de agravios, constituyendo la pretensión jurídica de primera y/o segunda instancia” (el resaltado nos corresponde).

III.2.  Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación, congruencia e igualdad; habida cuenta que, durante la tramitación del proceso contencioso administrativo, presentado por el Viceministerio de Tierras contra el entonces Director Nacional a.i. del INRA, en el que, las autoridades ahora demandadas emitieron la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 47/2022: i) Incorporando arbitrariamente como punto de análisis la superficie máxima de la propiedad agraria que no podría exceder las 5 000 ha, sin que dicho extremo hubiera sido planteado en la demanda de referencia; ii) Realizaron una incorrecta valoración del cumplimiento de la FES; y, iii) Efectuaron una errónea interpretación del art. 398 de la CPE, causando de aquel razonamiento, la nulidad del proceso de Saneamiento Simple de Oficio que duró aproximadamente diez largos años.

Bajo ese contexto, considerando que la parte impetrante de tutela cuestiona la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 47/2022, emitida por las autoridades demandadas, señalando que la misma conculcaría su derecho al debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación, al principio de igualdad, invocados en la presente acción tutelar, corresponde realizar la contrastación entre los agravios expuestos en la demanda contenciosa administrativa, interpuesta por el Viceministerio de Tierras; el memorial de contestación de 25 de enero de 2022, presentado por Juan Arnez Montenegro –ahora impetrante de tutela– de apersonamiento y la decisión asumida por las autoridades ahora demandadas.

Bajo ese contexto, se tiene que Ramiro José Guerrero Peñaranda, Viceministro de Tierras, interpuso proceso contencioso administrativo ante el Tribunal Agroambiental contra el INRA y denunció como agravios lo siguiente: a) Se realizó una inadecuada valoración de los documentos del derecho propietario y de la posesión legal, manifestando que el INRA, incurrió en valoración arbitraria, vulnerando el debido proceso al reconocer un derecho propietario con base al documento de compra y venta presentado en copia simple, predio “La Esperanza” que fue vendido por Francisco Sandoval Alderete, al ahora accionante con una superficie de “2420.5830” ha, propiedad con antecedente en la sentencia de 27 de junio de 1991, del expediente agrario 57560; dicha propiedad se encontraba sobrepuesta en un 100% al predio “Oraciviquia”; por otro lado, la propiedad “La Esperanza” no se encontraba debidamente registrada en DD.RR.; por ello, se consideró esa valoración como arbitraria  y contraria al debido proceso; por otra parte, la declaración jurada de posesión del ahora impetrante de tutela, en la que manifestó que tiene la posesión del predio desde el 26 de junio de 1991, situación que es incongruente con el análisis multitemporal realizado entre el 2010, 2015 y 2017 del predio “La Esperanza” y con las imágenes satelitales de las gestiones 1996, 2000, 2005 y 2010, considerando que no existió actividad antrópica en el predio “Oraciviquia”, demostrándose que en el 2015 y 2019 recién hubo actividad antrópica; por ello, no se tenía que considerar dicha declaración jurada de posesión en favor del ahora solicitante de tutela; b) Se efectuó una incorrecta valoración del cumplimiento de la FES, advirtiendo que el INRA no realizó una correcta valoración de la información de campo, no se consideró que el ganado vacuno no contaba con registro del municipio respectivo, asimismo, indicaron que no existían certificados de vacunación, que dicho predio no contaba con sistemas agrosilvopastoriles, que el INRA no analizó la infraestructura adecuada a la actividad del predio, no existiendo instrumentos que demuestren que su producción era destinada al mercado, en su calidad de empresarial-ganadera, no contaba el predio con los documentos privados de contratos de trabajo, se cuestionó también la autorización de aprovechamiento forestal de la ABT sobre un PGMF en parte de tierras fiscales; por lo tanto, el INRA no debió haber consolidado el predio “Oraciviquia”; por lo que, el reconocimiento de la tierra que no cumple la FES estaría considerada como latifundio; y que así lo prevé el art. 398 de la CPE, que en la parte final del precitado artículo establece que “la superficie máxima en ningún caso podrá exceder de cinco mil hectáreas”; c) De igual forma se habría realizado una incorrecta aplicación del control de calidad establecido en el art. 266 del DS 29215, toda vez que, el INRA realizó una inadecuada valoración del control de calidad, omitió el procedimiento identificando errores de fondo; empero, no cumplieron con el procedimiento establecido para subsanar esos errores; es decir, debieron disponer la nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo, a través de una resolución administrativa debidamente motivada y fundamentada; y, d) Hubo falta de congruencia, motivación y Fundamentación en la Resolución Administrativa de Saneamiento Final RA RA-SS 0152/2020, al advertirse que no hubo una correcta valoración de la prueba y que el INRA no consideró cada uno de los puntos referidos anteriormente, lo que evidencia que no hubo un razonamiento integral y armonizado en la Resolución de Saneamiento.

Por su parte, el ahora accionante respondió a la demanda contenciosa administrativa, presentada por el Viceministerio de Tierras, exponiendo los siguientes fundamentos: 1) El Viceministerio de Tierras, denunció en la demanda contenciosa administrativa una inadecuada valoración de los documentos de compra y venta, por presentar una copia simple del mismo; empero, nadie observó ni desconoció dicho documento oportunamente, quedando plenamente consolidado aquel como auténtico, considerando además de que el documento de transferencia aludido cuenta con respaldo legal; puesto que, el mismo fue elevado a documento público mediante reconocimiento de firmas presentado en original; por lo tanto, no existió ningún argumento jurídico legal para su desconocimiento; 2) En cuanto a la falta de acreditación de la posesión legal, señaló que: i) El predio tiene un antecedente agrario en el expediente 57560, a nombre de su anterior propietario Francisco Sandoval Alderete, quien tenía una actividad ganadera, conforme consta en el registro de marca de 1992, dicha propiedad fue transferida a su persona a través del documento privado de 10 de enero de 2001, situación que fue demostrada durante el relevamiento de información de campo, ii) El formulario de la FES demostró la existencia de quinientas ochenta y cuatro cabezas de ganado bovino y siete equinos, contando con el registro de marca correspondiente; por ello, los informes multitemporales resultan intranscendentes cuando se trata de actividad ganadera y forestal, por lo que, el demandante pretende confundir o inducir en error al señalar que no  existió en el predio actividad antrópica; y,          iii) En cuanto al resto de la superficie reconocida como actividad forestal, la ABT es la única institución que aprueba planes de manejo forestal, en ese sentido, se  aprobó su plan operativo anual de manejo forestal a través de la RA RU-ABT-SJC-PGMF-672/2014, para ejecución de dichas actividades, contando con certificados de origen para la extracción, transporte y comercialización de productos forestales, se cuenta también con el Plan General de Manejo forestal de 2411.71 ha; 3) En relación a que se hubiese efectuado una incorrecta valoración del cumplimiento de la FES; al respecto, el INRA es quien tiene que comprobar de forma directa el cumplimiento de la misma, siendo la entidad que verifica las actividades ganaderas, la existencia de ganado, etc.; por ello, para dar cumplimiento con dichos requisitos presentó todos los documentos requeridos al INRA; 4) De igual forma, se denunció que el ente administrativo habría realizado una incorrecta aplicación del control de calidad, por esa razón, el Viceministerio de Tierras solicitó que se modifique el informe en conclusiones; sin embargo, si bien fue modificada la superficie adjudicada, se mantuvo la superficie total a ser reconocida, lo que significa que no hubo una modificación sustancial; sino, una modificación de forma que no afectó en el fondo al proceso, es decir, la parte demandante no evidenció de qué forma esa situación perjudicó al proceso; toda vez que, el Tribunal Agroambiental tenía la función de verificar y realizar el control de legalidad, lo que no ocurrió en el presente caso; y, 5) Respecto a la falta de congruencia, motivación y fundamentación en la Resolución Administrativa de Saneamiento Final RA RA-SS 0152/2020, estas resoluciones deben de estar basadas en informes legales y técnicos, así como, de los antecedentes del proceso de saneamiento del predio, correspondiendo a las autoridades analizar, valorar y considerar las actuaciones del proceso de saneamiento, los que fueron de conocimiento de su jurisdicción, por ello, impetró se declare improbada la demanda y se mantenga subsistente la Resolución Administrativa de Saneamiento Final RARA-SS 0152/2020.

Como efecto de esta demanda contenciosa administrativa, las autoridades hoy demandadas, emitieron la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 47/2022,  exponiendo los siguientes argumentos: i) Respecto al fundamento expuesto por el Viceministerio de Tierras, en relación a que se realizó una incorrecta valoración del cumplimiento de la FES, indicaron las autoridades demandadas que es evidente dicho agravio; puesto que, no existió coincidencia entre la documentación presentada en campo con el análisis de imágenes satelitales multitemporales, lo que demostró que existió actividad antrópica recién en el 2015 y no antes, de acuerdo a los certificados de vacunación y a las fotografías en el predio, por otra parte, se observó que únicamente existían en el predio trescientas cabezas de ganado, careciendo dicho predio de las características de una propiedad empresarial-ganadera, es decir, no contaba con la infraestructura para dicho fin, también se pudo evidenciar la falta de registro de las planillas de sueldos de los trabajadores como empresa dedicada a la actividad ganadera ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, el INRA tampoco consideró que la ABT, aprobó el PGMF en áreas de tierras fiscales; toda vez que, el predio “Oraciviquia”; al momento de solicitar dicha aprobación no contaba con el derecho propietario, por otra parte, dentro del proceso de saneamiento se debe dar cumplimiento con el desarrollo de actividades productivas agropecuarias; así como, con actividades forestales para el cumplimiento de la FES, situación que no fue así en el presente caso, en este punto finalizaron señalando que, la información de campo demostró que no existe coincidencia con la documentación presentada por el ahora  peticionario de tutela; ii) En cuanto a la supuesta contrariedad de la antigüedad de la posesión entre la declaración jurada de posesión y el análisis de imágenes satelitales multitemporales, existe limitación para establecer la antigüedad de la posesión en propiedades con actividades productivas ganaderas, es decir que, la antigüedad de la posesión debe obtenerse únicamente a través de información directa generada en campo durante el relevamiento; iii) Respecto a la superficie máxima de la propiedad agraria que no podrá exceder las 5 000 ha, establecido en el art. 398 de la CPE, se tuvo que, i) Corresponderá reconocer la superficie de hasta 5 000 ha, ya sea en derecho de propiedad (con antecedentes agrarios ante el CNRA o el ex INC) en derecho de posesión o en la conjunción de ambos, siempre que cumplan la FES y en caso de posesión para ser reconocida como legal, además deberá ser anterior a la promulgación de la Ley 1715, entendiendo que de ningún modo la propiedad agraria o rural deberá exceder el límite establecido de 5 000 ha; y, iv) En la RA RA-SS 0152/2020, se resolvió reconocer a favor del ahora accionante la superficie total de 6032.3378 ha, en el predio “Oraciviquia”; de las cuales 2468.9947 ha, fueron reconocidas vía modificación con base al trámite agrario de dotación 57560 y 3563.3461 ha, vía adjudicación, es decir que, el INRA recoció una superficie mayor al límite constitucionalmente establecido de 5 000 ha, cosa que no correspondía de ninguna manera; y, 4) Referente a la incorrecta aplicación del control de calidad, la falta de congruencia, motivación y fundamentación de la resolución impugnada y la inadecuada valoración de los documentos de derecho propietario, manifestaron que si bien una Resolución Final de Saneamiento cumple previo con los requisitos de forma, no es suficiente; puesto que, cuando los informes que sustentan la resolución final de saneamiento contienen elementos ajenos o distorsionados a lo determinado previamente por la autoridad administrativa o jurisdiccional, esa situación hace que carezca de validez material, es decir, se convierte en una resolución inefectiva; sin embargo, en el presente caso el INRA reconoció en favor del impetrante de tutela una superficie de 6032.3378 ha, del predio “Oraciviquia”; vale decir que, reconoció una superficie mayora al límite permitido por la Ley Fundamental, la                 SCP 0872/2018-S3, establece que de ningún modo la propiedad agraria o rural sobrepasará las 5 000 ha,; también se evidenció que, en el Informe de Conclusiones de 31 de diciembre de 2019, la autoridad administrativa no motivó ni fundamentó debidamente el hecho de haber considerado el precitado documento, tampoco indicó si el documento en copia simple fue corroborado con el original en algún momento del proceso.

Con base en todos los fundamentos expuestos, las autoridades demandadas resolvieron declarar probada la demanda contenciosa administrativa interpuesta por el Viceministerio de Tierras contra el INRA, en consecuencia declarar nula la RA RA-SS 0152/2020, emitida dentro del proceso de saneamiento simple de oficio respecto al polígono 146 del predio denominado “Oraciviquia” y anuló obrados hasta “fs. 302” de la carpeta de saneamiento, es decir, hasta el informe de conclusiones.

Ahora bien, de todo lo anotado y contrastado, se tiene que las autoridades demandadas a tiempo de fundamentar su Resolución y motivarla, efectuaron una contextualización de los agravios realizados durante la tramitación del proceso de saneamiento hasta la emisión de RA RA-SS 0152/2020, realizando un análisis sobre la superficie máxima de la propiedad agraria que no podrá exceder las 5 000 ha, establecido en el art. 398 de la CPE, entendiendo que de ningún modo la propiedad agraria o rural deberá exceder el límite contemplado de 5 000 ha, en este sentido, añadieron que la                RA RA-SS 0152/2020, resolvió reconocer a favor del ahora accionante la superficie total de 6032.3378 ha, en el predio “Oraciviquia”; de las cuales 2468.9947 ha, fueron reconocidas vía modificación con base al trámite agrario de dotación 57560 y 3563.3461 ha, vía adjudicación, es decir que, el INRA reconoció una superficie mayor al límite constitucionalmente establecido de      5 000 ha, cosa que no correspondía de ninguna manera.

Es así que, resulta evidente que la Resolución únicamente fue enriquecida con la descripción del art. 398 de la CPE, “Se prohíbe el latifundio y la doble titulación por ser contrarios al interés colectivo y al desarrollo del país. Se entiende por latifundio la tenencia improductiva de la tierra; la tierra que no cumpla la función económica social; la explotación de la tierra que aplica un sistema de servidumbre, semiesclavitud o esclavitud en la relación laboral o la propiedad que sobrepasa la superficie máxima zonificada establecida en la ley. La superficie máxima en ningún caso podrá exceder de cinco mil hectáreas”, hicieron una análisis sobre “la superficie máxima de la propiedad agraria, que no podrá exceder las 5 000 ha”, se centraron en analizar y fundamentar en cuanto a la extensión del territorio como prohibición de latifundio, establecido en el art. 398 de la CPE; sin embargo, las autoridades demandadas no fundaron las razones en las que basaron su decisión; pese a no reclamarse en la demanda contenciosa administrativa dicho extremo, es decir que, efectuaron una valoración oficiosa del citado artículo, cuando por el contrario, las autoridades demandadas, en el marco del principio de congruencia, debieron limitar su análisis a la verificación del cumplimiento de la FES, dentro del proceso Final de Saneamiento o de lo contrario, fundar las razones por las que consideran de que, aun cuando dicho extremo no fue demandado, debía analizarse el art. 398 in fine de la Norma Suprema, lo que no ocurrió; razón por la cual se advierte que evidentemente hubo lesión al derecho al debido proceso en su vertiente fundamentación, motivación y congruencia.

Añadido a ello, las autoridades demandadas manifestaron que solo se podría otorgar derecho de propiedad o de posesión o en la conjunción de ambos, siempre y cuando se cumpla con la FES y en caso de posesión, para ser reconocida como legal, ésta deberá ser anterior a la promulgación de la Ley 1715; sin embargo, a decir de las autoridades demandadas, en el fallo agroambiental objeto de análisis, la RA RA-SS 0152/2020, reconoció en favor del ahora peticionario de tutela la superficie total de 6032.3378 ha, en el predio “Oraciviquia”; de las cuales 2468.9947 ha, fueron reconocidas vía modificación con base al trámite agrario de dotación 57560 y 3563.3461 ha, vía adjudicación; es decir, una superficie mayor al límite constitucionalmente establecido de 5 000 ha, extremo que no resulta admisible, pues éste fue valorado en el proceso de Saneamiento Simple de Oficio, conforme determinó la RA RA-SS 0152/2020, del polígono 146, correspondiente al predio “Oraciviquia”, cuyo expediente agrario de dotación se encontraba signado con el 57560, trámite llevado a cabo conforme a normativa vigente, actuaciones que debieron ser verificadas por las autoridades demandadas en revisión del proceso de saneamiento, ya que, éste se encuentra destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de la propiedad agraria.

Sin embargo, los Magistrados demandados, quienes como ya se dijo precedentemente, basaron su fallo sobre la descripción del art. 398 de la CPE, cuando únicamente debieron abocarse a resolver los agravios expuestos respecto a la inadecuada valoración de los documentos de acreditación del derecho propietario y de la posesión legal; la incorrecta valoración del cumplimiento de la FES del predio “Oraciviquia”, el control de calidad establecido en el art. 266 del DS 29215, así como, la denunciada falta de congruencia, motivación y fundamentación de la Resolución Administrativa de Saneamiento Final RA RA-SS 0152/2020, y no analizar arbitraria y oficiosamente el art. 398 de la CPE y menos aún pronunciarse respecto a la superficie del predio sometido a saneamiento, pues se reitera, dicho extremo fue tasado en su momento dentro del proceso de saneamiento simple de oficio RA-SS 0152/2020 y no formó parte de los reclamos expuestos en la demanda contenciosa administrativa.

Entonces, es innegable que la resolución del Tribunal Agroambiental, al pronunciarse sobre asuntos que no formaron parte del contradictorio, incurrió en incongruencia aditiva, sin explicar de manera fundada en derecho, las razones por las cuales, apartándose de los extremos reclamados en la demanda que constituyen per sé el ámbito de su análisis, se abría a las autoridades ahora demandadas, la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto que no fue reclamado y sobre el que tampoco el hoy accionante pudo pronunciarse oportunamente a efectos de expresar sus propios argumentos y desvirtuar, en su defecto, los de contrario; situación que hace evidente que el fallo agroambiental, objeto de la acción de amparo constitucional, no se sujetó a los antecedentes que hacen al proceso de saneamiento simple de oficio RA RA-SS 0152/2020, pues si bien, resulta cierto que las autoridades demandadas dieron respuesta a los agravios puestos a conocimiento de su jurisdicción; sin embargo, resolvieron más allá de lo solicitado en la demanda contenciosa administrativa, efectuando de manera arbitraria un análisis sobre la superficie máxima de la propiedad agraria establecida en el art. 398 de la CPE, sin emitir un criterio que justifique las razones que les permitieron ingresar a dicha compulsa y en el que finalmente basaron su decisión; es decir, sustentaron el fallo agroambiental en un aspecto no reclamado en la demanda contenciosa administrativa.

De todo lo expuesto y conforme al Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la exigencia de fundamentación, motivación y congruencia no fue cumplida por las autoridades demandadas; toda vez que, no explicaron de manera clara y precisa las razones que sustentan su decisión, respecto a ingresar a analizar el art. 398 de la CPE, cuando la parte demandante no lo hubiera fundado así en la demanda principal de manera expresa, excediendo en tal sentido los alcances del ámbito trazado en la demanda, lo que implica una vulneración del debido proceso en los elementos señalados.

Consiguientemente, los razonamientos expuestos en la Sentencia ahora impugnada, resultan ser insuficientes, en virtud a que no se dio una concreta y cabal respuesta que garantice la comprensión de las partes del por qué se tomó aquella decisión, bajo el contexto de que todo fallo debe exponer de forma clara las razones que justifican su determinación, precisando los hechos y su fundamentación jurídica, aplicando no solo sus preceptos, sino observando los principios y valores supremos orientadores de la administración de justicia, alcanzando el convencimiento necesario de que se obró de forma correcta; toda vez que, actuar de manera contraria, constituye vulneración del debido proceso en su elemento de fundamentación, motivación y congruencia a la adecuada valoración de la prueba y a una debida interpretación de la normativa aplicable al caso concreto; correspondiendo conceder la tutela impetrada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicitada, obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 142/22 de 15 de diciembre de 2022, cursante de  fs. 414 vta. a 420, pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz; y en consecuencia, CONCEDER la tutela impetrada, disponiendo dejar sin efecto la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 47/2022 de 8 de septiembre, debiendo emitirse una nueva resolución, conforme a los lineamientos expuestos en el presente fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

René Yván Espada Navía

MAGISTRADO