SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0825/2023-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 3 y 23 de junio de 2022, cursantes de fs. 67 a 78; y, 85 a 90 vta., respectivamente, la empresa accionante a través de sus apoderados, señaló lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Se inició un proceso sancionatorio contra YPFB Refinación S.A. con la notificación del Auto de Formulación de Cargo C-036/2017 de 17 de octubre, que por informe de 5 de mayo de 2017, se conoció que hubo una explosión del tanque TK-2926 de “Jet Fuel”; y, que dicho aspecto incumplió lo dispuesto por el art. 54.I inc. a) del Reglamento para la Construcción y Operación de Refinerías, Plantas, Petroquímicas y Unidades del Proceso, aprobado por Decreto Supremo (DS) 25502 de 3 de septiembre de 1999, con términos muy genéricos sin precisar con exactitud la conducta contraventora y la adecuación exacta a un tipo sancionatorio.

Más adelante, se emitió la Resolución Administrativa (RA) RAPS-ANH-DJ-UPAR 0029/2020 de 4 de noviembre; empero, dicho fallo no evaluó los descargos correspondientes y declaró probado el Auto de Cargo C-036/2017, imponiendo una multa de Bs1 544 089,88.- (un millón quinientos cuarenta y cuatro mil ochenta y nueve 88/100 bolivianos); consecuentemente, al considerar que fue una sanción injusta y poco objetiva, se interpuso recurso de revocatoria ante la propia Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), toda vez que el acto administrativo careció de fundamentación y motivación, así como aplicación objetiva de una sanción siendo esta discrecional, lesionando el principio del debido proceso. De igual forma, se adujo que la facultad sancionadora de la ANH ya se habría extinguido por el transcurso del tiempo de inacción formal del ente regulador, argumentos que no fueron tomados en cuenta a momento de resolver el recurso de revocatoria planteado; fue así, que la RA RARR-ANH-DJ-UPSR 0049/2021 de 25 de junio, al referirse sobre la falta de fundamentación y motivación, la relacionó a que YPFB Refinación S.A., como administrado, previamente debía desvirtuar la contravención y que no señaló cuál fue el derecho vulnerado; además, que resultó impertinente la observación sin esgrimir los motivos por los cuales el ente regulador consideró que se cumplieron las condiciones subjetivas y objetivas para la aplicación de la sanción y demuestre que su decisión se encuentra plenamente respaldada, fundamentada y motivada.

Por otra parte, la Resolución precitada, en cuanto a la transgresión de los principios de legalidad, tipicidad y taxatividad debido a la discrecionalidad y el carácter general de la conducta atribuida y de la imposición de la sanción, de manera muy superficial y vaga señaló que, las afirmaciones vertidas por el administrado, se encontrarían alejadas de la realidad, puesto que como se indicó anteriormente, la RA RAPS-ANH-DJ-UPAR 0029/2020, determinó de manera precisa cuál sería la conducta efectuada por la recurrente que constituiría una infracción, así como la normativa aplicable a objeto de establecer la sanción correspondiente. Asimismo, concluyó que, no correspondía ingresar a mayores consideraciones, respecto a los principios enunciados precedentemente, toda vez que la Empresa únicamente realizó transcripciones parciales de Sentencias Constitucionales, desconociendo la finalidad de dichas transcripciones ni cómo las mismas podrían desvirtuar la comisión de la infracción.

Sobre la reclamación de la extinción de la obligación por transcurso del tiempo para la facultad de la ANH a objeto de la imposición de sanciones, habiéndose cumplido los dos años que la norma prevé, el ente regulador alegó que, el plazo de dos años computables a partir de la comisión de la infracción, es para hacer conocer al administrado el inicio de un proceso administrativo sancionador en su contra, no así para emitir la resolución de instancia; por lo cual, verificándose que en el presente caso la infracción fue cometida el 28 de septiembre de 2016 y la notificación con el Auto de Cargo a la Empresa se realizó el 31 de octubre de 2017; es decir, que no existiría la prescripción invocada por la recurrente; por otro lado, respecto a la prescripción de la sanción, no podría generarse en el presente proceso, en atención a que el acto administrativo impugnado es el que estaría imponiendo la sanción, no concerniendo, en consecuencia, entrar en mayores consideraciones. Por último y de manera demasiado genérica, previo a ingresar a la parte resolutiva donde rechazó la solicitud de anulación y revocatoria concluyó que, del análisis de los argumentos expuestos por la Empresa, se tuvo que la misma no desvirtuó la comisión de la infracción; por lo que, la sanción impuesta mediante RA RAPS-ANH-DJ-UPAR 0029/2020, fue correcta.  

Habiéndose reiterado la vulneración de derechos por parte del ente regulador, YPFB Refinación S.A., presentó recurso de “Revocatoria” comprendiendo que la ANH no rebatió con solvencia los argumentos planteados por el recurrente ni cimentó su decisión que lleve a la razón de la decisión, se solicitó la nulidad o la revocatoria tanto de la Resolución que resolvió el recuro de revocatoria como la que impuso la multa, debido a las flagrantes y repetidas lesiones; ampliando los mismos argumentos expuestos en la revocatoria se presentó el recurso jerárquico ante el Ministerio de Hidrocarburos y Energías, solicitando se declare la nulidad del acto administrativo o en su defecto se ingrese a fondo y declare la revocatoria por prescripción.

Bajo los argumentos expuestos la instancia jerárquica de manera muy superflua refirió los motivos y circunstancias por los que dio por bien hecho, las actuaciones de la ANH, una vez más transgrediendo el derecho al debido proceso en sus vertientes enunciadas anteriormente, siendo estos:

En el caso de los agravios reclamados en el recurso de revocatoria y jerárquico que hacen a la falta de motivación, fundamentación, legalidad, tipicidad y taxatividad la Resolución Ministerial (RM) RJH 137/2021 de 30 de noviembre, manifestó que: Revisados los antecedentes del caso, respecto al debido proceso en sus elementos de la motivación y fundamentación así como los principios de legalidad, tipicidad y taxatividad, esta instancia jerárquica no advertiría la vulneración de dichos principios, toda vez, el ente regulador habría emitido el acto ahora impugnado motivando su decisión, realizando una exposición fáctica de los hechos y la norma aplicable al caso en particular, adecuando además la conducta contraventora a la norma específica,  estableciendo la correspondiente sanción de acuerdo a la norma, bajo los principios de tipicidad y taxatividad cuestionados por YPFB Refinación S.A.

Es necesario precisar que, la abundante jurisprudencia respecto al debido proceso en sus elementos de la motivación y fundamentación refiere que dichos elementos no implican realizar una extensiva e innecesaria relación de hechos y citas normativas, debiendo la autoridad administrativa responder a cada uno de los aspectos planteados por el recurrente y la normativa aplicable al respecto, lo cual se puede advertir en el presente caso, donde el ente regulador, respondió a cada uno de los argumentos planteados por YPFB Refinación S.A., quien se limitó a señalar una abundante cita de jurisprudencia respecto al debido proceso y sus elementos de la fundamentación y motivación, así como los principios de legalidad, tipicidad y taxatividad, señalando que el ente regulador no se habría pronunciado de manera motivada y fundamentada a los argumentos planteados, sin precisar los agravios sufridos, invocando únicamente que la respuesta fue insuficiente, sobre este aspecto, se debe tener presente que ante las pretensiones señaladas por el recurrente no implican que per se, éstas sean aceptadas.

De lo señalado, respecto a este punto no sería evidente la vulneración al debido proceso en sus elementos de la motivación y fundamentación, así como respecto a los principios de legalidad, tipicidad y taxatividad, ni tampoco los presuntos agravios planteados por YPFB Refinación S.A.

En relación a la solicitud de prescripción en el recurso jerárquico se realizó el cómputo de la prescripción bajo su interpretación -del accionante- para su procedencia y bajo los propios criterios de la ANH, en ambos casos se cumple con el plazo previsto por la norma, inclusive tomando en cuenta al Auto de Formulación de Cargo como acto interruptivo, debiéndose contar nuevamente el plazo de la prescripción; sin embargo, sin entrar a mayores consideraciones y realizar un análisis fáctico y el cómputo objetivo del tiempo transcurrido y basándose únicamente en el cómputo inicial, de forma errónea el Ministro de Hidrocarburos y Energías, en la Resolución Ministerial indicada señaló que, se habría interrumpido la prescripción con la formulación de cargos realizada a través del Auto de Formulación de Cargos C-036/2017, emitido por la ANH, el que fue notificado el 31 de octubre de ese año, pronunciado antes del vencimiento del término señalado en el art. 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA); por lo tanto, no procedería la prescripción invocada.

Los argumentos expuestos no desvirtuaron su pretensión ni sus  observaciones fueron base de la decisión emitida por el Ministro de Hidrocarburos y Energías para resolver el recurso jerárquico interpuesto por YPFB Refinación S.A.; en ese sentido, sin tener una fundamentación objetiva determinó rechazarlo, confirmando, consecuentemente, la RA RARR-ANH-DJ-UPSR 0049/2021 y en su mérito la RA RAPS-ANH-DJ-UPAR 0029/2020, ambas emitidas por la ANH. Por lo que, el acto lesivo objeto de la interposición de la presente acción de amparo constitucional es la RM RJH 137/2021, emitida por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía que confirmó las Resoluciones Administrativas antes citadas.

Finaliza, resaltando que, los mencionados actos administrativos no esgrimen los fundamentos en los que se basa su decisión, limitándose a exponer las causales por las cuales correspondería la imposición de una sanción desmedida y llena de subjetividades, inclusive fuera del plazo que se tiene como competencia del ente regulador; aspectos que no fueron tomados en cuenta por la instancia recursiva, para una sana aplicación de la norma, afectando a los intereses de YPFB Refinación S.A., como operador y administrado.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señaló como lesionados su derecho al debido proceso en sus vertientes de fundamentación y motivación, así como los principios de legalidad, tipificación y taxatividad, citando al efecto los arts. 115.II, 117.I y II; y, 180, en relación al 13, todos de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se disponga la nulidad de la RM RJH 137/2021, a fin que la misma pueda rectificar las vulneraciones de derechos debidamente denunciadas que provocaron las Resoluciones Administrativas (RRAA) RARR-ANH-DJ-UPSR 0049/2021 y RAPS-ANH-DJ-UPAR 0029/2020, ambas emitidas por la ANH.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 5 de julio de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 195 a 198, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La empresa accionante a través de sus representantes legales, ratificó los argumentos contenidos en la demanda tutelar formulada y ampliándolos señaló que: a) Siendo que la Resolución de primera instancia, lesionó sus derechos, se interpuso contra ella el respectivo recurso de revocatoria, habida cuenta que carecía de fundamentación y motivación en posición de la multa respecto al porcentaje del cual se habría utilizado para tener una seguridad y certeza como administrado y cuál es la tasa con la cual se asumió como base imponible considerando que el margen que da la norma es de 50% peor aún, se recomienda se efectúe un análisis jurídico por la ANH y que se manifieste la Dirección Jurídica. Por otra parte, se observó que el término de la prescripción ya habría operado, toda vez que el hecho ocurrió en 2016 y el proceso fue llevado a cabo en 2020; es decir, que transcurrieron cuatro años, sin perjuicio que la ANH hubiese referido que hubo un acto interruptivo; sin embargo, ninguna de las Resoluciones de revocatoria ni la jerárquica fundamentaron un nuevo cómputo de la prescripción ni justificaron los argumentos que YPFB Refinación S.A., refirió en sus impugnaciones con relación a hechos y actos que vulneraron el debido proceso; asimismo, reiteró que agotó la vía recursiva en el ámbito administrativo; se entiende que el procedimiento contencioso administrativo no es otra vía de revisión de actos administrativos emitidos por el órgano ejecutivo; b) Aclaró que no está reclamando que el Tribunal se pronuncie en cuestiones de fondo, lo que solicita no es la anulación de la Resolución Administrativa de la ANH, tampoco la anulación de la Resolución Administrativa que resolvió el recurso de revocatoria mucho menos el Auto de Cargo que se pronunció sobre la legalidad de la imposición de la sanción ni del cómputo de la prescripción; la tutela reclamada está orientada a la vulneración de derechos por las cuales ejerce la RM 137/2021, al no estar fundamentada y motivada debidamente y no desvirtuar todas las reclamaciones efectuadas por YPFB Refinación S.A., concernientes a aspectos “de cómo y no” pronunciarse y desvirtuar estos incurren en transgresiones de derecho exponiendo que, el debido proceso es un proceso consagrado no solamente como derecho sino también como garantía y principio; c) La Resolución antes referida, citó las normas por las cuales aparentemente la ANH habría dado cumplimiento a la Resolución, a las normas y que la sanción interpuesta pese a esa escasa objetividad que tuvo la ANH de no tener establecido un porcentaje; por el que, se está imponiendo la multa también no ser especifico sin determinar cuál es la sanción o la conducta contradictoria, que constituyen en un acto lesivo a intereses de YPFB Refinación S.A.; en ese entendido, es que se lesionó el derecho al debido proceso en sus vertientes fundamentación y motivación, así como legalidad, taxatividad y equidad, considerando indispensable que la norma punitiva penal o administrativa identifique totalmente la calificación de un hecho “comunista” y en aplicación de sus efectos ordene ser persistente en la conducta del sujeto a quien se considere infractor de lo contrario los particulares no podrían orientar su comportamiento conforme a un orden jurídico vigente en el que se expresan en reproche social las consecuencias de estas; d) Las Resoluciones emitidas en el presente caso; vale decir, en primera instancia la Resolución Administrativa, luego, la que resolvió el recurso de revocatoria; y, finalmente la Resolución Ministerial, que resolvió el recurso jerárquico, previo a emitir su decisión debieron fundamentar su fallo; sin embargo, no lo hicieron, no desvirtuaron los argumentos que como administrado y operador del sector de hidrocarburos planteó en su momento; y, e) Probablemente en la presente audiencia tanto el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, como la ANH, fundamenten los motivos que les llevó a tomar esa decisión, tal vez expliquen cuál fue el porcentaje que abocaron, cuál fue el daño causado y cuál fue la conducta controvertida; sin embargo, la fundamentación y motivación debió ser expresada en las Resoluciones precitadas, motivo por el cual, consideró que su derecho al debido proceso fue transgredido; consecuentemente, impetró la nulidad de la RM RJH 37/2021 y se disponga que el Ministerio antes nombrado, emita un nuevo acto administrativo considerando los fundamentos debidamente expuestos y aplique el principio de taxatividad, exhortando a la ANH seguir la normativa evitando la discrecionalidad en la “oposición” de sanciones.   

I.2.2. Informe del demandado

Carla Alejandra Quispe, apoderada legal de la autoridad demandada, en representación del Ministerio de Hidrocarburos y Energía, en audiencia de consideración de acción de amparo constitucional, impetró se deniegue la tutela, bajo los siguientes argumentos: 1) Ante la explosión de un tanque de combustible en la refinería de propiedad de YPFB Refinación S.A., hecho suscitado el 28 de septiembre de 2016; la ANH como ente regulador formuló cargos por no haber seguido los procedimientos técnicos y operativos de seguridad para realizar el muestreo de calidad, conducta que se adecuaría a lo previsto en el art. 54.I inc. a) del Reglamento para la Construcción y Operación de Refinerías, Plantas Petroquímicas y Unidades de Proceso; norma cuestionada en su aplicación por la empresa accionante, que se constituye en una norma sectorial; 2) El proceso sancionador fue sustanciado en el marco de la Ley de Procedimiento Administrativo y lo dispuesto en su Reglamento específico para el Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE), aprobado por DS 27172 de 15 de septiembre de 2003; en ese marco, uno de los argumentos principales de la empresa impetrante de tutela para la presente acción de defensa, fue cuestionar la aplicación de esa norma que tipifica la conducta sancionable y que aplica la sanción correspondiente; por lo expuesto, deberán considerar que el petitorio formulado está orientado al fondo de la causa; empero, la Sala Constitucional no puede considerar el fondo de ese tipo de asuntos, que debieron ser planteados en la vía contenciosa administrativa como una vía de control de legalidad de los actos de la administración pública, habida cuenta que la Resolución de primera instancia fue objeto de control de legalidad en las diferentes instancias recursivas, concluyendo con la emisión de la RM RHJ 137/2021, por la que, se confirmó toda la actuación del ente regulador; en ese ámbito se tiene la vasta jurisprudencia emitida por el Tribunal Constitucional Plurinacional que determina que la acción tutelar de amparo constitucional no es un recurso casacional que forme parte de las vías legales ordinarias lo que significa que se activa solo en aquellos casos que se supriman o restrinjan derechos o garantías fundamentales; por lo mismo, no para reparar supuestos actos que infringen normas procesales o sustantivas, debido a una incorrecta interpretación o indebida aplicación de las mismas como YPFB Refinación S.A., pretende que suceda al cuestionar el Reglamento antes nombrado, que establece tipos de sancionador y además la sanción aplicada en el presente caso; también se debe considerar que, a través de una acción de amparo constitucional no es posible ingresar a efectuar la revisión de la legalidad ordinaria de la Resolución Ministerial “131”/2021, ya que los requisitos establecidos por el Tribunal Constitucional Plurinacional, para su procedencia, tampoco fueron cumplidos en la presente acción, toda vez que el memorial de la presente acción tutelar resultó insuficiente ya que cuestionó la tipificación de la infracción, la aplicación de la sanción, la prescripción, si bien son temas de carácter substancial que tienen que ver con la norma administrativa; empero, no señaló el nexo causal con los derechos o garantías supuestamente vulnerados o lesionados; 3) La parte demandante de tutela manifestó que ésta sería la única vía para reparar sus derechos, sin considerar que no pasó por la vía contenciosa administrativa ante el Tribunal Supremo de Justicia, toda vez que el plazo para dicha impugnación ya se le hubiere vencido y erróneamente acude a la vía constitucional a efectos de solicitar el resguardo de derechos que no son de carácter constitucional; y, 4) La Resolución Ministerial -hoy confutada- cursante en el expediente administrativo, cuenta con la debida fundamentación y motivación.

Eber Chambi Chambi, también en representación del Ministerio de Hidrocarburos y Energía, en audiencia de consideración de acción de amparo constitucional, solicitó la denegatoria de tutela, alegando que: i) Resaltó el argumento expresado por YPFB Refinación S.A., referido al debido proceso en sus elementos de motivación, fundamentación, legalidad, tipicidad y taxatividad, habida cuenta que se habría realizado una aplicación de la conducta sancionable demasiado genérica; la sanción impuesta no tendría un nexo de causalidad entre las circunstancias “carecidas” ni la conducta atribuida; ii) Los informes anexados al Auto de Formulación de Cargo, establecieron claramente, la sanción que correspondería; a fs. 23 del expediente se advierte el informe emitido por la ANH en el que establece la sanción contra YPFB Refinación S.A.; iii) Por otra parte, la empresa demandante de tutela adujo que no se fundamentó respecto al porcentaje que se estaría aplicando en la sanción ni los datos que en su gestión se estaría realizando dicho análisis; al respecto, aclaró que en el expediente cursa a fs. 83 el informe de la ANH, en el que, consigna que la base para la aplicación de esa sanción fue el informe 082, que cursa a fs. 47, que establece de manera amplia y clara las razones y análisis realizado para la aplicación del porcentaje instituido en la sanción; así como, define la gestión de la cual se extrajeron los datos para efectuar el análisis; consecuentemente, se hizo un análisis amplio, se respondió y fundamentó en cada una de las resoluciones y fueron respondidos los argumentos expuestos por YPFB Refinación S.A.; y, iv) La empresa impetrante de tutela pretende hacer incurrir en error a la Sala Constitucional, para que se manifiesten respecto a aspectos de fondo.      

I.2.3. Intervención del tercero interesado