SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0825/2023-S2

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante la Resolución 64 de 5 de julio de 2022, cursante de fs. 198 vta. a 200 vta., denegó la tutela solicitada; con los siguientes fundamentos: 1) Analizada la RM RJH 137/2021, se verificó que la estructura de la misma presentó: Antecedentes del proceso por los que, la ANH inició el proceso sancionador por la explosión de tanque “Jet Fuel”; luego, expuso los agravios señalados por YPFB Refinación S.A. y realizó una relación de todos los hechos y las normas que deben ser aplicadas en el marco del proceso regulador de la actividad hidrocarburífera; finalmente, en la parte considerativa analítica, concretamente en el razonamiento del caso en concreto, respecto al debido proceso en su elemento de motivación y fundamentación, legalidad, tipicidad y taxatividad, citó el entendimiento desarrollado en la SCP 1662/2012 de 1 de octubre, que refirió a su vez la SC 2798/2010-R del 10 de diciembre; 2) Por otra parte, en el acápite razonativo de la Resolución Ministerial precitada, manifestó que: "…revisados los antecedentes del caso que ahora nos ocupa, respecto al debido proceso en sus elementos de la motivación y fundamentación así como los principios de legalidad, tipicidad y taxatividad, esta instancia jerárquica no advierte la vulneración de dichos principios, toda vez, que el Ente Regulador ha emitido el acto ahora impugnado motivando su decisión, realizando una exposición fáctica de los hechos y la norma aplicable al caso en particular, adecuando además la conducta contraventora a la norma específica y estableciendo la correspondiente sanción de acuerdo a la normas, bajo los principios de tipicidad y taxatividad cuestionados por YPFB REFINACIÓN"; 3) Con relación a que el instituto de la prescripción no fue considerado al pronunciar la Resolución Ministerial indicada, se tiene que dicho fallo citó el art. 79 de la LPA, que dispone: “Las infracciones prescribirán en el término de dos (2) años. Las sanciones impuestas se extinguirán en el término de un (1) año”; continuó señalando: “...considerando los antecedentes del caso que nos ocupa es necesario determinar cuál es el momento inicial en el que empieza a correr el plazo para que pueda prescribir la infracción, y cuál es el momento en que se consuma dicha prescripción, por lo que, de acuerdo a la doctrina podemos distinguir que en materia de prescripción en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador, tiene que este instituto puede aplicarse en el caso de iniciación tardía del procedimiento sancionador. En este sentido, el plazo para que opere la prescripción en este caso corre desde que se ha cometido la presunta infracción, hasta que el procedimiento investigativo o sancionatorio se ha iniciado y dirigido contra el presunto responsable, de acuerdo al plazo que fija la ley, que de acuerdo al Artículo 79 de la LPA es de dos (2) años que se computan como años calendario de conformidad al Artículo 20 de la LPA. Para que el cómputo de la prescripción se interrumpa es necesario que se inicie un procedimiento administrativo y que el mismo se dirija contra el regulado presuntamente responsable, y que además sea de su conocimiento; es decir, que en el caso que ahora nos ocupa, se ha interrumpido la prescripción con la formulación de cargos realizado a través del Auto de Formulación de Cargos C- 36/2017 de 17 de octubre de 2017 emitido por la ANH, el cual fue notificado el 31 de octubre de 2017; emitido antes del vencimiento del término señalado en el Artículo 79 de la LPA, por lo tanto, no procede la prescripción invocada."; y, 4) Por lo citado supra, se tuvo que la Resolución que resolvió la acción de amparo constitucional es un fallo que contempló los dos elementos básicos del debido proceso que son la motivación y fundamentación; y, que también definió como elemento la legalidad estableciendo qué norma fue aplicada y estableció  que fue tipificado conforme lo describe el Reglamento interno para ese tipo de eventualidad y fue expreso en ese sentido; por lo tanto, no se evidenció la vulneración del derecho al debido proceso en la RM RJH 137/2021, ya que se encuentra explicada, fundamentada y motivada su decisión al explicar por qué no opera la prescripción y de qué forma se aplicaron las normas internas que regulan los procedimientos administrativos sancionadores; consiguientemente, por todo lo expuesto, denegó la tutela solicitada.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.    Mediante memorial presentado el 26 de julio de 2021, YPFB Refinación S.A., interpuso recurso jerárquico contra la RA RARR-ANH-DJ-UPSR 0049/2021 de 25 de junio, emitida por el Director Ejecutivo a.i. de la ANH (fs. 34 a 41).

II.2.    Cursa RM RJH 137/2021 de 30 de noviembre, pronunciada por Franklin Molina Ortiz, Ministro de Hidrocarburos y Energías, mediante la que, se resolvió el recurso jerárquico citado en la Conclusión precedente; asimismo, se advierte que, en la primera hoja de dicho fallo, consta la notificación a YPFB Refinación S.A., mediante cedulón realizada el 7 de diciembre del mismo año (fs. 42 a 54).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La empresa accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en su vertiente de fundamentación y motivación, así como de los principios de legalidad, tipificación y taxatividad; puesto que el Ministro de Hidrocarburos y Energías demandado, al pronunciar la RM RJH 137/2021 de 30 de noviembre, rechazó el recurso jerárquico interpuesto por Julio César Gandarillas Mendoza en representación legal de YPFB Refinación S.A.; y, consecuentemente, confirmó la RA RARR-ANH-DJ-UPSR 0049/2021 de 25 de junio y en su mérito la RA RAPS-ANH-DJ-UPAR 0029/2020  de 4 de noviembre, ambas emitidas por la ANH.

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Sobre la motivación y fundamentación de las resoluciones y el principio de congruencia como elementos de la garantía del debido proceso

La contextualización de línea jurisprudencial realizada en la SCP 0014/2018-S2 de 28 de febrero, se refirió tanto a la motivación y fundamentación de las resoluciones y el principio de congruencia como elementos de la garantía del debido proceso, como a la valoración de la prueba en sede constitucional; ante el primer elemento expresó que: “El derecho a una resolución fundamentada y motivada, como uno de los elementos del debido proceso, reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), fue desarrollado en la amplia jurisprudencia constitucional, siendo uno de los antecedentes, el entendimiento contenido en la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre^[1], la cual establece como exigencia del debido proceso, que toda resolución debe exponer los hechos y el fundamento legal de la decisión, de manera que en caso de omisión, se estaría vulnerando dicho derecho. Posteriormente, en la SC 0946/2004-R de 15 de junio^[2], se aclara que esta garantía es aplicable también en procesos administrativos y disciplinarios.

En la SC 0871/2010-R de 10 de agosto, se determinan los requisitos que deben contener toda resolución jurisdiccional o administrativa con la finalidad de garantizar el derecho a la fundamentación y motivación como elemento configurativo del debido proceso, así en su Fundamento Jurídico III.3, señala:

…a) Debe determinar con claridad los hechos atribuidos a las partes procesales, b) Debe contener una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes, c) Debe describir de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto, d) Debe describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las partes procesales, e) Debe valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada, f) Debe determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado.

En cuanto a los requisitos que debe contener una resolución administrativa en segunda instancia, la SCP 0275/2012 de 4 de junio^[3], precisa que dicho fallo debe exponer los hechos y citar las normas que sustentan la decisión, además de pronunciarse sobre todos y cada uno de los aspectos impugnados en el recurso.

Por su parte, la SC 0802/2007-R de 2 de octubre^[4] se refiere a los supuestos de motivación arbitraria; empero, es la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre^[5] la que desarrolla el contenido esencial del derecho a una resolución fundada, señalando que el mismo está dado por sus finalidades implícitas, como son: a) El sometimiento a la Constitución Política del Estado y al bloque de constitucionalidad; b) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución no es arbitraria; es decir, que observa el valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; c) Garantizar la posibilidad del control de la resolución a través de los medios de impugnación; d) Permitir el control social de la resolución en mérito al principio de publicidad y, e) La observancia del principio dispositivo que implica la otorgación de respuestas a las pretensiones de las partes                 -quinta finalidad complementada por la SCP 0100/2013 de 17 de enero^[6]-.

Respecto a la segunda finalidad, tanto la SCP 2221/2012 como la SCP 0100/2013, señalan que la arbitrariedad puede estar expresada en una decisión sin motivación, con motivación arbitraria, insuficiente y por la falta de coherencia del fallo. Ejemplificando refiere, que la decisión sin motivación se presenta cuando la resolución no da razones que la sustenten; en tanto que la motivación arbitraria es la que sustenta la decisión con fundamentos y consideraciones meramente retóricas o cuando deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba, o en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso; la motivación insuficiente, cuando no se da razones de la omisión de pronunciamiento sobre los planteamientos de las partes; finalmente, la falta de coherencia del fallo se da, en su dimensión interna, cuando no existe relación entre las premisas -normativa y fáctica- y la conclusión -por tanto-; en su dimensión externa, implica que la resolución debe guardar correspondencia con lo pedido o impugnado por las partes. Ambos entendimientos, sobre la coherencia interna y externa, tienen su antecedente en la SC 0863/2003-R de 25 de junio^[7], así como en la SC 0358/2010 de 22 de junio^[8], estableciendo que en el ámbito procesal, el principio de congruencia se entiende no solo como la correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, sino que además implica la concordancia del fallo, es decir su coherencia interna, entendimiento que fue reiterado en la SCP 1915/2012 de 12 de octubre^[9], entre otras. Por su parte, respecto a la congruencia de las resoluciones de segunda instancia, la SC 0682/2004-R de 6 de mayo^[10], señala que el pronunciamiento debe guardar correspondencia con los agravios de la apelación y la contestación de alzada.

En resumen, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional glosada, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o ésta sea arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa.

Ahora bien, la jurisprudencia precedentemente citada debe ser complementada a partir de la relevancia constitucional que tenga la alegada arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación de las resoluciones, es decir, que deberá analizarse la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; pues, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; consiguientemente, a partir de una interpretación previsora, si bien la arbitraria o insuficiente fundamentación, aún carezca de relevancia, deberá ser analizada por el Tribunal Constitucional Plurinacional; empero, corresponderá denegar la tutela por carecer de relevancia constitucional, con la aclaración que este entendimiento es únicamente aplicable a la justicia constitucional que no exigirá para efectuar el análisis, que la o el accionante cumpla con carga argumentativa alguna” (las negrillas son nuestras).

III.2.  Análisis del caso concreto

           La empresa accionante denuncia la vulneración de su derecho al debido proceso en sus vertientes de fundamentación y motivación, así como de los principios de legalidad, tipificación y taxatividad; puesto que el Ministro de Hidrocarburos y Energías, al pronunciar la RM RJH 137/2021 de 30 de noviembre, rechazó el recurso jerárquico interpuesto por Julio César Gandarillas Mendoza en representación legal de YPFB Refinación S.A.; y, consecuentemente, confirmó la RA RARR-ANH-DJ-UPSR 0049/2021 de 25 de junio y en su mérito la RA RAPS-ANH-DJ-UPAR 0029/2020  de 4 de noviembre, ambas emitidas por la ANH.

           A efectos de resolver la problemática formulada, se analizará la Resolución jerárquica cuestionada a partir de los agravios planteados en el memorial de interposición de recurso jerárquico y la respuesta brindada por el Ministro de Hidrocarburos y Energías -autoridad demandada-, verificando la motivación y fundamentación desplegada por la referida autoridad.

           Conforme los antecedentes que ilustran el expediente se colige que el 26 de julio de 2021, Julio César Gandarillas Mendoza, Gerente General de YPFB Refinación S.A., interpuso recurso jerárquico contra la RA RARR-ANH-DJ-UPSR 0049/2021, emitida por el Director Ejecutivo ai. de la ANH (Conclusión II.1).

           Por otra parte, se constató que Franklin Molina Ortiz, Ministro de Hidrocarburos y Energías del Estado Plurinacional de Bolivia, el 30 de noviembre de 2021, pronunció la RM RJH 137/2021, mediante la que, resolvió el recurso jerárquico formulado por YPFB Refinación S.A., rechazando el mismo; y, consiguientemente, confirmó la RA RARR-ANH-DJ-UPSR 0049/2021 y en su mérito la RA RAPS-ANH- DJ-UPAR 0029/2020, ambas pronunciadas por la ANH; por otra parte, en la primera hoja del mismo fallo se constató la notificación mediante a YPFB Refinación S.A.; diligencia efectuada el 7 de diciembre de ese año (Conclusión II.2).

Ahora bien, en el caso concreto, se analizará si evidentemente el Ministro de Hidrocarburos y Energías al emitir la Resolución Ministerial precitada, resolvió todos los agravios expuestos por la empresa impetrante de tutela y si su actuar fue conforme a la normativa vigente; en consecuencia, se precisarán los aspectos cuestionados en el memorial presentado el 26 de julio de 2021 y a continuación las respuestas brindadas por la autoridad ahora demandada, mediante la Resolución precitada, los mismos son:

El primer agravio refirió, que los argumentos expuestos por la empresa recurrente en su recurso jerárquico fueron resumidos de la siguiente manera:

Fundamentos de hecho.

Citó los numerales 3.1, 3.2 y 3.3 del Informe INF-DRI 0102/2017 de 5 de mayo, indicando que la norma ISO 3170, no se encontraría considerada en el Reglamento para la Construcción y Operación de Refinerías, Plantas, Petroquímicas y Unidades del Proceso; agregó además que, dicha norma ISO no estaría considerada en el Capítulo XII - de Control y Certificaciones y tampoco en los Anexos del Reglamento indicado; por lo que, según señaló no sería de cumplimiento obligatorio, para la toma de muestras en tanques de almacenaje.

Refirió que, en el Informe INF-DRI 0102/2017, el Auto y la Resolución, mencionaron la norma ISO 3170, sin establecer la norma vulnerada y la conducta contraventora, ya que según manifestó se trataría de una norma recomendable, de la cual no habrían tenido conocimiento, y que no fue sugerida por la ANH para su uso.

Señaló que, la norma ISO 3170, establece criterios de seguridad y aspectos básicos para el procedimiento de muestreo, que deberán ser observados por YPFB Refinación S.A., para prever que no sucedan acontecimientos como el sucedido en el presente caso.

Indicó que, la Resolución Administrativa que resolvió el recurso de revocatoria, no habría resuelto todos los puntos reclamados.

Por su parte, la Resolución Ministerial ahora confutada, resolvió de la siguiente manera: Al respecto, se debe considerar que, el presente caso tiene su origen en el suceso acaecido el 28 de septiembre de 2016, por la explosión en el tanque TK-2926, para lo cual, la empresa recurrente remitió información al ente regulador mediante nota de YPFBR-GGL-2807-CE/2016 de 9 de noviembre, que en su numeral 1 señaló que la información respecto al suceso se encuentra en el árbol de fallos, revisando el mismo, se determina que respecto al hecho sucedido señaló: “Operador utiliza una cuerda de perlón y no una wincha con aterramiento”.

El procedimiento interno aprobado por YPFB Refinación S.A., para la Refinería "Gualberto Villarroel" con código PP-3-CAR-0047-J, en su numeral 7.3. (Muestreo de productos terminados para lote de tanques de almacenaje), establece que el tanquista debe utilizar una wincha con aterramiento, lo cual de acuerdo a lo señalado precedentemente no se cumplió ya que se utilizó una cuerda de perlón no considerada en el procedimiento referido.

Por otro lado, la norma ISO 3170, citada por el ente regulador y cuestionada por la empresa recurrente, establece una serie de precauciones que se deben tener en la toma de muestras; no obstante, la entidad impugnante señaló que dicha norma no sería de carácter obligatorio y no se encontraría prevista en la norma específica.

Invocó también que en la actividad hidrocarburífera por sus características deben utilizarse prácticas prudentes de la industria que, entre otras, se encuentran reguladas a través de normas internacionalmente aceptadas las cuales deben ser cumplidas por las empresas que realizan dichas actividades; sobre el particular, el art. 8 inc. d) del Reglamento para la Construcción y Operación de Refinerías, Plantas Petroquímicas y Unidades de Proceso, alude a las normas internacionales señalando que la empresa operadora debe asegurar y proporcionar condiciones de seguridad según normas nacionales e internacionales determinadas a sus trabajadores y a la comunidad en general; asimismo, en su art. 9, respecto a las definiciones considera un detalle de abreviaciones respecto a códigos y normas dentro de las cuales se encuentra la "INTERNATIONAL STANDARIZATION ORGANIZATION-ISO"; es decir, la norma previó la aplicación de normas internacionalmente reconocidas en la industria de la refinación; sin embargo, la empresa ahora recurrente no consideró en sus actividades (toma de muestra en el tanque TK-2926), las precauciones necesarias instituidas en normas nacionales y normas internacionalmente aceptadas; lo cual, derivó en una explosión, poniendo en riesgo inclusive, otros bienes tutelados.

En tal sentido, realizada la compulsa entre los agravios enunciados por la empresa ahora accionante y lo resuelto por la autoridad hoy demandada, se advierte que la Resolución Ministerial de examen, respondió de manera clara y concisa los aspectos cuestionados, dejando claramente visible su criterio respecto a la vigencia y exigencia referente a las medidas de seguridad a momento de realizar las pruebas en los tanques de combustible, tal cual lo recomienda lo estipulado en las normas ISO 3170, motivo por el cual no se avizora vulneración de derechos invocados por la parte impetrante de tutela.

El segundo agravio, adujo los aspectos que hacen a la nulidad del acto administrativo.

En primera instancia se refirió sobre la falta de competencia, para el efecto citó la RA RA-ANH-DJ-UGJ 0082/2020 de 27 de octubre, (delegación de competencia), señalando que dicha Resolución Administrativa no establecería como una de las competencias delegadas al Director Jurídico, establecer una sanción pecuniaria (multa); por lo que, a su criterio el acto administrativo carecería de uno de los elementos esenciales.

Al respecto, la autoridad demandada en la presente acción de amparo constitucional refirió que, revisada la RA RAPS-ANH-DJ-UPAR 0029/2020, en sus consideraciones relativas a la competencia de la autoridad administrativa estableció que en el marco del inc. a) de la RA  RA-ANH-DJ- UGJ 0082/2020, se delegó al Director Jurídico de la ANH, en el ámbito de sus competencias a conocer y sustanciar los procesos administrativos sancionadores desde su inicio hasta su conclusión, que tengan como sanción revocatoria, suspensión y/o caducidad; asimismo, los que se encuentran dentro de las actividades de refinación.

Señaló también, que desde la visión del Derecho Administrativo el principio de legalidad ha tenido dos posturas o doctrinas muy marcadas, la de la vinculación negativa y positiva, cabe referirnos a esta segunda, por cuanto la primera y por la cual la administración podía realizar cualquier accionar no prohibido por la ley fue superada; y, en la actualidad impera la concepción en virtud de la que, las actuaciones de la Administración se sujetan al principio de la vinculación positiva; es decir, donde el Derecho es la cobertura que legitima toda su actuación, y que a decir de Eduardo García de Enterría, “sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar, (...)”; principio que se encuentra recogido en nuestro ordenamiento jurídico conforme se infiere del art. 5.I y II de la LPA, que señala: "I. Los órganos administrativos tendrán competencia para conocer y resolver un asunto administrativo cuando éste emane, derive o resulte expresamente de la Constitución Política del Estado, las leyes y las disposiciones reglamentarias. II. La competencia atribuida a un órgano administrativo es irrenunciable, inexcusable y de ejercicio obligatorio y sólo puede ser  delegada, sustituida o avocada conforme a lo previsto en la presente Ley".

Continuó señalando que acorde a la competencia delegada por el Director Ejecutivo de la ANH al Director Jurídico de dicha entidad a través de la RA RA-ANH-DJ-UGJ 0082/2020, estableció que el mismo cuenta con la competencia para sustanciar procesos administrativos sancionadores, desde su inicio hasta su conclusión, que tengan como sanción revocatoria, suspensión y/o caducidad; asimismo, los que se encuentran dentro de las actividades de transporte, refinación, almacenaje y los concernientes a las distribuidoras de gas natural por redes, debiendo emitir y suscribir todos los actos necesarios para la tramitación del proceso.

En consecuencia, el Director Jurídico de la ANH tenía la competencia para sustanciar procesos administrativos sancionadores y su consiguiente sanción que, es con lo cual, concluye el proceso en dicha instancia, cuya finalidad es que se cumpla la ley y disposiciones normativas específicas. Además, la Resolución de delegación estableció expresamente que aparte de los procesos señalados se le delegó competencia para atender procesos concernientes a la actividad de refinación incluyendo la firma de los actos necesarios para su tramitación sin límite alguno. Por lo que, la autoridad administrativa al emitir la RA RAPS-ANH-DJ-UPAR 0029/2020, tenía la competencia para emitir dicho acto, considerando que el mismo deviene de un proceso administrativo que según corresponda tiene como lógica consecuencia la sanción respectiva, considerando la capacidad sancionadora de la autoridad administrativa cuya finalidad es correctiva y disciplinaria; adicionalmente, el recurso jerárquico con todo el expediente y previo conocimiento fue remitido por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la ANH ante el Ministerio de Hidrocarburos y Energías; en ese sentido, no advirtió la falta de competencia que pudiese implicar la nulidad del acto impugnado.

Ahora bien, realizado el contraste entre lo alegado por la empresa accionante y lo resuelto por la autoridad hoy recurrida, se observa que la respuesta brindada por esta última fue amplia y clara, en cuanto a la competencia delegada al Director Jurídico de la ANH, para que pueda conocer, sustanciar y resolver este tipo de proceso; consecuentemente, no se advierte vulneración de derecho alguno.

Otro aspecto que el hoy peticionante de tutela denunció como agravio que hace a la nulidad del debido proceso, estuvo referido a que el debido proceso en sus elementos de motivación, fundamentación, congruencia y pertinencia, así como los elementos de legalidad, tipicidad y taxatividad, deben ser observados por las y los juzgadores al momento de dictar las resoluciones; sin embargo, no habrían sido cumplidos por el ente regulador.

Adujo también que en el Derecho Administrativo sancionador, nadie podría ser sancionado administrativamente sino conforme a normas preexistentes que tipifiquen adecuada y claramente la infracción o contravención administrativa y señalen la sanción correspondiente.

Que la conducta atribuida fue genérica y carecería de aspectos valorativos, toda vez que conforme alude la RA RAPS-ANH-DJ-UPAR 0029/2020, no se establecería cual fue la conducta atribuida y su sanción debidamente tasada, existiendo a su criterio discrecionalidad, vulnerando el principio de legalidad.

Al respecto, la autoridad demandada a momento de referirse sobre el debido proceso en sus elementos de motivación, fundamentación, legalidad, tipicidad y taxatividad, citó el entendimiento referido al debido proceso en la SCP 1662/2012 de 1 de octubre, que a su vez puntualizó la SC 2798/2010-R de 10 de diciembre, señalando que: "...el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos".

Continuó señalando, que del análisis de los antecedentes del caso, dicha instancia jerárquica no advirtió la vulneración aducida por la empresa hoy accionante, por cuanto, la ANH pronunció la Resolución Ministerial recurrida mediante el recurso jerárquico motivando su decisión, realizando una exposición fáctica de los hechos y la norma aplicable al caso en particular, adecuando además la conducta contraventora a la norma específica, estableciendo la correspondiente sanción de acuerdo a la norma, bajo los principios de tipicidad y taxatividad cuestionados por la empresa impetrante de tutela.

Adujo también, que la jurisprudencia constitucional refirió que la motivación y fundamentación de resoluciones no implica realizar una extensa e innecesaria relación de hechos y citas normativas, debiendo la autoridad responder a cada uno de los aspectos planteados por el recurrente y la normativa aplicable al respecto, lo cual se pudo advertir en el caso de autos, ya que el ente regulador, respondió a cada uno de los argumentos planteados por YPFB Refinación S.A., quien se limitó a señalar una abundante cita de jurisprudencia respecto al debido proceso en sus elementos de la fundamentación y motivación, así como los principios de legalidad, tipicidad y taxatividad, manifestando que el ente regulador no se habría pronunciado de manera motivada y fundamentada a los argumentos planteados, sin precisar los agravios sufridos, señalando únicamente que la respuesta fue insuficiente; sobre ese aspecto, se debe considerar que ante las pretensiones indicadas por el recurrente no implican que per se, éstas sean aceptadas.

En cuanto a los principios de tipicidad y taxatividad refirió que el ente regulador citó el procedimiento interno aprobado por YPFB Refinación S.A., para la Refinería "Gualberto Villarroel" con código PP-3-CAR-0047-J, que en su numeral 7.3. (Muestreo de productos terminados para lote de tanques de almacenaje) establece que el tanquista debe utilizar una wincha con aterramiento, citando, además, la Norma ISO 3170, con respecto a las precauciones generales para considerarse en la toma de muestras, entre las cuales, se tiene a las siguientes:

a) Cualquier actividad laboral que exponga a los trabajadores a un riesgo de caída desde cierta altura en relación con la superficie estable se considera trabajar en altura. Deberá proporcionarse formación y un equipo de protección adecuado.

b) Las escaleras, escalones, plataformas y asideros deben mantenerse en buen estado estructural y ser revisados regularmente por personal competente.

c) No deben tomarse muestras en momentos de tormenta con descargas eléctricas o granizo.

d) Antes de tomar la muestra, el operario debe establecer una conexión a tierra para cualquier carga estática acumulada en él, tocando alguna parte de la estructura de la cisterna al menos 1 metro de distancia del lugar del muestreo.

e) Todo el equipo necesario para el muestreo debe transportarse de manera adecuada.

f) Debe utilizarse una bolsa o recipiente adecuado para transportar las muestras de forma que quede una mano libre.

g) No llene demasiado el contendor de muestras y deje al menos 10% de espacio vacío para permitir la expansión térmica del producto. Es algo que hay que hacer inmediatamente después de tomar la muestra.

No obstante, de lo señalado, el recurrente adujo en el documento “GRA-ARBOL DE FALLOS” cursante a “fs. 13”, lo siguiente: “Operador utiliza una cuerda de perlón y no una wincha con aterramiento”, lo cual evidencia el incumplimiento de YPFB Refinación, respecto a las normas técnicas, operativas y de seguridad para realizar el muestreo de calidad, encuadrando de esta forma su conducta al art. 54.I inc. a) del Reglamento para la Construcción y Operación de Refinerías, Plantas, Petroquímicas y Unidades del Proceso, siendo pasible a sanción, conforme a dicha normativa.

Concluyó señalando, que respecto a ese punto no es evidente la vulneración al debido proceso en sus elementos de motivación y fundamentación, así como respecto a los principios de legalidad, tipicidad y taxatividad; no siendo ciertos los presuntos agravios planteados por YPFB Refinación S.A.

Al respecto, corresponde señalar que el fallo administrativo jerárquico emitido por la autoridad demandada cumplió con la debida motivación, fundamentación y congruencia, así como los principios de legalidad y taxatividad fueron considerados a momento de pronunciar dicha Resolución, motivo por el cual no se advierte lesión alguna de derechos, como adujo la empresa ahora accionante.

En cuanto a la prescripción de la facultad de imponer sanciones del ente regulador, la empresa accionante puntualizó que la contravención fue detectada en 2017, al igual que el inicio del proceso sancionador, habiendo a la fecha -3 de junio de 2022- transcurrido más de dos años establecidos en la norma, transcurriendo inclusive más de tres años entre la última actuación que correspondería a la presentación de descargos de YPFB Refinación S.A. y notificación de la Resolución ahora impugnada; adujo también, que habiendo enunciado agravios que implicarían la nulidad del acto, el ente regulador, con carácter previo debió pronunciarse sobre esos aspectos, para posteriormente ingresar a otros que harían al fondo del caso como la prescripción y la procedencia de la sanción; sin embargo, no fue así.

En cuanto a la prescripción, la autoridad demandada se remitió en primera instancia a lo estatuido en el art. 79 de la LPA, que refiere, que, las infracciones prescribirán en el término de dos años. Las sanciones impuestas se extinguirán en el término de un año. Continuó señalando que de los antecedentes del caso, es necesario determinar cuál fue el momento inicial en el que empieza a correr el plazo para que pueda prescribir la infracción, y cuál fue el momento en el que se consumó dicha prescripción; por lo que, de acuerdo a la doctrina se pudo distinguir que en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador, se tiene que la prescripción puede aplicarse en el caso de iniciación tardía del procedimiento sancionador.

En este sentido, el plazo para que opere la prescripción en este caso corre desde que se ha cometido la presunta infracción, hasta que el procedimiento investigativo o sancionatorio se ha iniciado y dirigido contra el presunto responsable, de acuerdo al plazo que fija la ley, que de acuerdo al art. 79 de la LPA, es de dos años que se computan como años calendario de conformidad al art. 20 de la Ley precitada. Para que el cómputo de la prescripción se interrumpa es necesario que se inicie un procedimiento administrativo y que éste se dirija contra el regulado presuntamente responsable, y que además sea de su conocimiento; es decir, que en el caso que ahora nos ocupa, se interrumpió la prescripción con la formulación de cargos realizado a través del Auto de Formulación de Cargos C-036/2017 de 17 de octubre, emitido por la ANH, que fue notificado el 31 del mismo mes y año, antes del vencimiento del término señalado en el art. 79 de la LPA; por lo tanto, no procede la prescripción invocada.

Por todo lo expuesto en la presente Resolución, se evidenció que no existe la nulidad alegada, tampoco se vulneró el derecho al debido proceso en sus elementos de la motivación y fundamentación, así como los principios de legalidad, tipicidad y taxatividad de la empresa recurrente, como tampoco concurrió el instituto de la prescripción, tal cual se arguye en el recurso jerárquico.

Ahora bien, realizado el análisis de lo enunciado por la empresa accionante y la respuesta brindada por la autoridad demandada, se tiene que esta última, explicó los motivos por los que no operaría la prescripción como sostuvo la empresa peticionante de tutela; consecuentemente, se deben considerar los aspectos que limitan la efectivización del instituto de la prescripción, en el caso de autos, se tiene el Auto de Cargo, documento que interrumpió el término de la prescripción, motivo por el cual no se advierte vulneración de los derechos invocados por la empresa accionante.

Finalmente, como tercer agravio adujo que la entidad demandada no habría considerado los siguientes argumentos al momento de resolver el recurso de revocatoria y reiteró la falta de competencia del Director Jurídico, aspecto que no habría sido desvirtuado por el ente regulador, advirtiendo que el error estaría en la propia Resolución de Delegación de la ANH; asimismo, en cuanto al debido proceso en sus elementos de motivación y fundamentación, señalando además que, con solo indicar que se cumplió con lo legalmente requerido no se desvirtuaría la reclamación de YPFB Refinación S.A., más allá que la contravención haya existido o no; insistió que la RA 0049/2021 RARR-ANH-DJ-UPSR, no explicó de forma detallada, fundada ni motivada su decisión para rechazar el recurso planteado.

Señaló que, las presuntas contravenciones devienen del año 2016 y que fueron detectadas en 2017 a través de inspecciones realizadas por el ente regulador, al igual que el inicio del proceso sancionatorio, habiendo a la fecha transcurrido más de dos años establecidos en la norma.

Al respecto, la autoridad demandada respondió señalando que, por todo lo anteriormente expuesto, revisión de antecedentes y el análisis de los argumentos de la empresa recurrente, se determina que la ANH, no transgredió el ordenamiento jurídico nacional en la emisión de la RA RARR-ANH-DJ-UPSR 0049/2021, toda vez que, tal cual se analizó en el considerando pertinente, los argumentos expuestos por la empresa recurrente no ameritaban la revocatoria ni nulidad; por lo que, correspondía rechazar el recurso jerárquico interpuesto, al amparo de lo previsto por el art. 91.II inc. c) del DS 27172, de acuerdo al análisis y recomendación del Informe Legal MHE/DGCF/RJH/INF 114/2021 de 29 de noviembre.

En ese sentido, la RM RJH 137/2021, concluyó en su parte dispositiva, lo siguiente: “POR TANTO: El Ministro de Hidrocarburos y Energías, designado por Decreto Presidencial 4397 de 19 de noviembre de 2020, en uso de sus atribuciones conferidas por el DS 29894 de 7 de febrero de 2009, de Organización del Órgano Ejecutivo, modificado por los Decretos Supremos números 3058 de 22 de enero de 2017, 3070 de 1 de febrero de 2017 y 4393 de 13 de noviembre de 2020; y el Decreto Supremo 0071 de 9 de abril de 2009, y demás disposiciones legales y normativa en vigencia, RESUELVE: ARTÍCULO ÚNICO: RECHAZAR el Recurso Jerárquico interpuesto por Julio Cesar Gandarillas Mendoza en representación legal de YPFB Refinación S.A., y consecuentemente, confirmar la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-UPSR 0049/2021 de 25 de junio, y en su mérito la Resolución Administrativa RAPS-ANH- DJ-UPAR 0029/2020 de 4 de noviembre, ambas emitidas por la Agencia Nacional de Hidrocarburos” (sic).

Ahora bien, por lo citado precedentemente, se advierte que la autoridad demandada respondió de manera clara y precisa a los agravios específicamente enunciados por la empresa ahora accionante, toda vez que habiendo enunciado tres agravios, los mismos fueron respondidos de manera clara y puntual.

Como se evidencia, la autoridad demandada respondió todos los agravios enunciados en el memorial de interposición de recurso jerárquico presentado el 26 de julio de 2021, por Julio César Gandarillas Mendoza, Gerente General de YPFB Refinación S.A.; en tal sentido, la labor del Ministro de Hidrocarburos y Energías debió centrarse en revisar si la actuación del Director Ejecutivo a.i. de la ANH, a momento de emitir la Resolución de recurso de revocatoria lo hizo en el marco de la normativa vigente, verificando si se cumplió la valoración de todos los elementos colectados en el proceso administrativo y si fueron valorados correctamente para llegar a la determinación de rechazar el recurso de revocatoria, que en el caso de autos se dio.

En consecuencia, se establece que el Ministro de Hidrocarburos y Energías al rechazar el recurso jerárquico y confirmar la RA RARR-ANH-DJ-UPSR 0049/2021 y en su mérito la RA RAPS-ANH-DJ-UPAR 0029/2020, ambas emitidas por la ANH, actuó conforme a derecho, correspondiendo en el caso denegar la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela impetrada, actuó de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 64 de 5 de julio de 2022, cursante de fs. 198 vta. a 200 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, conforme a los Fundamentos Jurídicos expuestos en el presente fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO

Fdo. MSc.  Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA

[1]El Cuarto Considerando, señala: “…el derecho al debido proceso, que entre su ámbito de presupuestos exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una Resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos y al margen de ello, la fundamentación legal que sustenta la parte dispositiva de la misma.

(…) consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión arbitraria y dictatorial que vulnera de manera flagrante el citado derecho que otorga a las partes saber el porqué de la parte dispositiva de un fallo o Resolución”.

[2]El FJ III.3 indica que: “…la garantía del debido proceso no es únicamente aplicable en el ámbito judicial, sino también en el administrativo y disciplinario, cuanto tenga que determinarse una responsabilidad disciplinaria o administrativa e imponerse una sanción como ha ocurrido en el presente caso”.

[3]El FJ III.2.3, refiere que: “Toda autoridad administrativa que emita una resolución en segunda instancia, debe mínimamente exponer en la resolución: 1) Los hechos, citando las normas que sustentan la parte dispositiva de la resolución, efectuando la relación de causalidad entre los hechos y la norma aplicable; 2) Pronunciamiento sobre todos y cada uno de los aspectos impugnados en el recurso de alzada, actuando en mínima petita, considerando cada aspecto de manera puntual y expresa, desarrollando una valoración lógica de los puntos impugnados, efectuar lo contrario, elimina la parte fundamental de la resolución, lesionando efectivamente el debido proceso, derivando en el extremo inaceptable que los procesados no puedan conocer cuáles son las razones del fallo y cuál es la posición del tribunal de alzada en relación con los puntos impugnados.

En tanto y en cuanto, las resoluciones administrativas de segunda instancia conlleven insertas en su texto de manera expresa, las respuestas a todos los aspectos cuestionados en el recurso de impugnación, el sujeto sometido al proceso disciplinario, tendrá la plena convicción respecto a que la decisión asumida por la autoridad administrativa es a todas luces justa. Esta afirmación nos lleva a concluir que no le está permitido a la autoridad administrativa, reemplazar una adecuada y sustanciosa fundamentación por una elemental relación de antecedentes”.

[4]El FJ III.4, expresa: “Consiguientemente, aplicando los principios informadores del derecho sancionador, las resoluciones pronunciadas por el sumariante y demás autoridades competentes deberán estar fundamentadas en debida forma, expresando lo motivos de hecho y de derecho en que basan sus decisiones y el valor otorgado a los medios de prueba. Fundamentación que no podrá ser reemplazada por la simple relación de los documentos y presentación de pruebas o los criterios expuestos por las partes, y en los casos en los que existan coprocesados, resulta primordial la individualización de los hechos, las pruebas, la calificación legal de la conducta y la sanción correspondiente a cada uno de ellos en concordancia con su grado de participación o actuación en el hecho acusado”.

[5]El FJ III.1, manifiesta: “En ese marco, se tiene que el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y motivada (judicial, administrativa, o cualesquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, etc.) que resuelva un conflicto o una pretensión está dado por sus finalidades implícitas, las que contrastadas con la resolución en cuestión, dará lugar a la verificación de su respeto y eficacia. Estas son: (1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) La Constitución formal; es decir, el texto escrito; y, 1.b) Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; (2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: El valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; (3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; y, (4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad. Estos elementos se desarrollarán a continuación: (…)

(2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: El valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia. (…)

b) En correspondencia con lo anterior, la arbitrariedad puede estar expresada en: b.1) Una `decisión sin motivación´, o extiendo esta es b.2) Una `motivación arbitraria´; o en su caso, b.3) Una `motivación insuficiente´.  

c) La arbitrariedad también se expresa en la falta de coherencia, o incongruencia de la decisión (principio de congruencia), cuando el conjunto de las premisas, -formadas por las normas jurídicas utilizadas para resolver el caso, más los enunciados fácticos que describen los hechos relevantes- no son correctas, fundadas y si, además, su estructura también no lo es. Esto, más allá si la resolución que finalmente resuelva el conflicto es estimatoria o desestimatoria a las pretensiones de las partes. Es decir, como señala Robert Alexy, se trata de ver si la decisión se sigue lógicamente de las premisas que se aducen como fundamentación”.

[6]El FJ III.2, señala: “A las cuatro finalidades implícitas que determinan el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada (judicial, administrativa, o cualesquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, etc.) que resuelva un conflicto o una pretensión cuáles son: 1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) la Constitución formal, es decir, el texto escrito; y, 1.b) los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; 2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: el valor justicia, el principio de interdicción de la arbitrariedad, el principio de razonabilidad y el principio de congruencia; 3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; 4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad (SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, se suma un quinto elemento de relevancia constitucional; y, 5) La exigencia de la observancia del principio dispositivo.

5) La observancia del principio dispositivo, implica la exigencia que tiene el juzgador de otorgar respuestas a las pretensiones planteadas por las partes para defender sus derechos”.

[7]El FJ III.3, establece: “Que, al margen de ello, también cabe reiterar que el art. 236 CPC, marca el ámbito de contenido de la resolución a dictarse en apelación, pues estipula que la misma, deberá circunscribirse precisamente a los puntos resueltos por el inferior y que además hubieran sido objeto de apelación y fundamentación, de manera que el Juez o tribunal ad-quem, no puede ir más allá de lo pedido, salvo en los casos en que los vicios de nulidad constituyan lesiones a derechos y garantías constitucionales como cuando la nulidad esté expresamente prevista por ley”.

[8]El FJ III.3.1, indica: “De esa esencia deriva a su vez la congruencia como principio característico del debido proceso, entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, en materia penal la congruencia se refiere estrictamente a que el imputado no podrá ser condenado por un hecho distinto al atribuido en la acusación o su ampliación; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la congruencia que debe tener toda resolución ya sea judicial o administrativa y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, pero además esa concordancia debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esos criterios se considera que quien administra justicia debe emitir fallos motivados, congruentes y pertinentes”.

[9]El FJ III.2, refiere: “La abundante jurisprudencia del extinto Tribunal Constitucional, ha señalado con relación al principio de congruencia -que es determinante en cualquier proceso judicial o administrativo- como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, que implica la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, que debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y juicios de valor emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan la razón que llevó a la determinación que se asume (SC 1619/2010-R de 15 de octubre). Bajo ese razonamiento, el principio de congruencia forma parte de derecho-garantía-principio del debido proceso, contemplado en el art. 115.I de la CPE”.

[10]El FJ III.1, manifiesta: “Además de ello, toda resolución dictada en apelación, no sólo por disposición legal sino también por principio general, debe sujetarse a los puntos de apelación expuestos por la parte apelante, que se entiende deben estar relacionados con lo discutido ante el juez a quo. Para el mismo objetivo -resolver la apelación-, también el juez ad quem, si se trataran de varias apelaciones y deba resolverlas en una sola resolución deberá individualizar a las partes, lo que supone también, la individualización de sus pretensiones y resolverlas de la misma forma; pues en el único caso que podrá dirigirse en su fundamentación a dos o más apelantes, será cuando éstos hubieran coincidido en sus argumentos al presentar su apelación, o varios hubieran presentado apelación en forma conjunta. Ahora bien, la misma obligación que tiene el juez ad quem frente a los apelantes, también debe cumplirla frente a la parte adversa, para el caso de que el procedimiento aplicable admita que la misma pueda responder al recurso, pues omitir las consideraciones a la respuesta igual que no responder a los puntos de apelación, resulta arbitrario y por lo mismo, daría lugar a una omisión indebida plasmada en la resolución que resuelve la apelación”.