SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0837/2023-S2

La parte accionante denuncia la lesión a sus derechos al debido proceso en sus vertientes de motivación y “aplicación indebida de la norma”; y a la defensa; toda vez que, en vigencia del Contrato UCP-/PROAAC 25 de 15 de mayo de 2019, suscrito con la UCP-PAAP del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, para la construcción de la Red Primaria Planta Pampahasi - Alto Obrajes, el demandado decidió terminar el vínculo contractual de forma unilateral y arbitraria a través de la notificación con la Nota CAR/UCPPAAP/CG/LEG 0870/2022 de 21 de abril, sin justificativo alguno, inobservando los procedimientos establecidos en el indicado Contrato e interpretando erróneamente las clausulas suscritas.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Subsidiariedad de la acción de amparo constitucional, reglas y subreglas de improcedencia

Al respecto, la SCP 1337/2003-R de 15 de septiembre, precisó que: “…el carácter subsidiario del recurso de amparo, ha sido desarrollado por abundante jurisprudencia de este Tribunal (…) que señalan que no podrá ser interpuesta esta acción extraordinaria, mientras no se haya hecho uso de los recursos ordinarios o administrativos y, en caso de haber utilizado los mismos deberán ser agotados dentro de ese proceso o vía legal, sea judicial o administrativa, salvo que la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales ocasione perjuicio irremediable e irreparable.

Que, de ese entendimiento jurisprudencial, se extraen las siguientes reglas y sub reglas de improcedencia de amparo por subsidiariedad cuando: 1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución”  (el resaltado es nuestro).

III.2.  Sobre la regulación del proceso contencioso

El art. 179.I de la Norma Suprema, establece que: “La función judicial es única. La jurisdicción ordinaria se ejerce por el Tribunal Supremo de Justicia, los tribunales departamentales de justicia, los tribunales de sentencia y los jueces; la jurisdicción agroambiental por el Tribunal y jueces agroambientales; la jurisdicción indígena originaria campesina se ejerce por sus propias autoridades; existirán jurisdicciones especializadas reguladas por la ley”, precepto constitucional que en su parte final reconoce las jurisdicciones especializadas; dentro de estas se encuentra la jurisdicción contencioso administrativo, que tuvo un marco legal y especifico a partir de la promulgación de la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo -Ley 620 de 29 de diciembre de 2014-; por la que, se creó y estructuró la jurisdicción especializada contencioso administrativa, que actualmente está regulada por la mencionada Ley; que en sus arts. 2 y 3 reconoce la competencia a las salas especializadas de los Tribunales Departamentales de Justicia y del Tribunal Supremo de Justicia para conocer los procesos contenciosos; y, contenciosos administrativos.

Sobre el tema, la SCP 0135/2017-S1 de 9 de marzo, señaló que: “La Ley 620, que regula la tramitación transitoria de los procesos contencioso y contencioso administrativos, tiene por objeto crear en la estructura del Tribunal Supremo de Justicia y en los Tribunales Departamentales de Justicia, Salas Especializadas en Materia Contenciosa y Contenciosa Administrativa, puntualizando en su art. 3.1, que la competencia para conocer y resolver las causas contenciosas que devengan de los contratos de los Gobiernos Autónomos Departamentales, Municipales, de la jurisdicción indígena originaria campesina, entre otras, corresponde a dichas Salas Especializadas de los Tribunales Departamentales de Justicia.

La citada Ley en su art. 4, establece que el procedimiento a seguir en ese tipo de procesos será el previsto en los arts. 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil hoy abrogado (CPCabrg), como jurisdicción especializada, según dispone la Disposición Final Tercera del Código Procesal Civil (CPC); en ese antecedente, y a efectos de tener una comprensión clara respecto a esa norma, corresponde citar de manera textual su contenido: ‘De conformidad a lo previsto por la Disposición Transitoria Décima de la Ley N° 025 de 24 de junio de 2010, Ley del Órgano Judicial, quedan vigentes los Artículos 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, sobre Procesos: Contencioso y Resultante de los Contratos, Negociaciones y Concesiones del Poder Ejecutivo y Contencioso Administrativo a que dieren lugar las resoluciones del Poder Ejecutivo, hasta que sean regulados por Ley como jurisdicción especializada’.

Del marco normativo precedentemente glosado, queda claro que aquellas controversias que resultan emergentes de la suscripción de contratos con los niveles subnacionales de gobierno departamental, municipal e indígena originario campesinos, corresponde que sean conocidas, tramitadas y resueltas por las Salas Contenciosas y Contenciosas Administrativas de los Tribunales Departamentales de Justicia, a través del proceso contencioso”.

III.3.  Análisis del caso concreto

De la documental cursante en el expediente, se tiene el Contrato UCP-/PROAAC 25 de 15 de mayo de 2019, a través del cual la entonces Coordinadora General UCP-PAAP del Ministerio de Medio Ambiente y Agua y la parte accionante, acordaron los términos de la construcción de la Red Primaria Planta Pampahasi - Alto Obrajes (Conclusión II.1); posteriormente, el demandado procedió a notificar a la parte peticionante de tutela con la terminación del citado Contrato (Conclusión II.2); constando como documentación de sustento de dicha decisión el Informe Técnico MMAyA/UCP-PAAP 170/2022 de 7 de febrero, que recomendó iniciar los trámites para la terminación del antes referido Contrato (Conclusión II.3).

De la acción de amparo constitucional presentada por la parte impetrante de tutela, corresponde identificar que el objeto de la misma, radica en la presunta lesión de derechos emergente de la emisión y notificación con la terminación del señalado Contrato, suscrito por la citada  Coordinadora General con la parte solicitante de tutela; habida cuenta que, a su criterio dicha decisión fue asumida de forma arbitraria, sin justificativo alguno y en franca inobservancia del Contrato suscrito entre partes, tanto en lo referente a la existencia de una causal de terminación contractual, como en la aplicación de los procedimientos contractuales.

En ese entendido, corresponde inicialmente mencionar que conforme se tiene de los antecedentes previamente descritos, la parte accionante, así como, la Coordinadora General UCP-PAAP del Ministerio de Medio Ambiente y Agua suscribieron un contrato cuya finalidad tenía la construcción de una red primaria, documento que identifica a la indicada entidad como contratante, en su calidad de sujeto de derecho público y a la parte peticionante de tutela como el contratista encargado de dicho fin, estableciéndose los derechos y obligaciones de cada uno de los sujetos contractuales, siendo además, pertinente referir que la citada entidad procedió con la contratación de la parte prenombrada para la prestación de un servicio público; aspectos que, denotan con claridad que la naturaleza del contrato suscrito es de carácter administrativo.

En ese orden, la terminación del vínculo contractual definido por el demandado, materializado a través de la Nota CAR/UCPPAAP/CG/LEG  0870/2022, se constituye en un acto administrativo; en virtud a ello, define la culminación del vínculo contractual por la presunta existencia de causales contractuales que habrían hecho decantar a la administración pública en la terminación del mismo.

En ese marco, en el caso en análisis, se advierte que la parte impetrante de tutela a tiempo de denunciar la presunta lesión de derechos emergente de la terminación del Contrato UCP-/PROAAC 25, pretende en el fondo que esta jurisdicción dilucide la legalidad de la decisión emitida por el demandado, a través de un juicio de legalidad ordinaria e interpretación de las cláusulas contractuales previstas y suscritas entre partes, para determinar si el prenombrado ejercitó los procedimientos establecidos en el contrato, y si la aplicación e interpretación de las cláusulas fue o no correcta; aspecto que, excede la competencia de esta jurisdicción y denota la existencia de hechos y derechos controvertidos cuya dilucidación no corresponde ser denunciada ante esta jurisdicción.

Por lo mencionado, y en atención a que el análisis de fondo y el control de legalidad pretendido no puede ser asumido por esta jurisdicción, corresponde mencionar que en el marco de lo establecido en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, el control de legalidad de los actos administrativos emergentes de contratos administrativos, es de competencia de la jurisdicción ordinaria a través del proceso contencioso, conforme lo previsto en la Ley 620; así también, lo entendió en un caso similar la SCP 0003/2023-S4 de 6 de marzo, indicando que: “En tal entendido, la justicia constitucional, en relación al presente caso, se encuentra impedida de asumir determinación alguna que tenga que ver con la resolución de fondo de la controversia emergente de la resolución contractual unilateral e interpretación del contrato que, reiteramos, deben ser resueltas ante un juez ordinario, en el caso presente, conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, por la vía del proceso contencioso, previsto en el   art. 2.1 en la Ley 620 –de 29 de diciembre de 2014–, que otorga competencia a las Salas Especializadas en Materia Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, para: ‘Conocer y resolver las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno Central, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración pública a nivel nacional’; siendo esta la vía jurisdiccional que corresponde activar para dilucidar los hechos controvertidos traídos en la presente acción de amparo constitucional; pues, se reitera, la jurisdicción constitucional no puede constituirse en una instancia de resolución de cuestiones de hecho o de derecho, usurpando una atribución que le compete única y exclusivamente a la jurisdicción contenciosa administrativa…” (énfasis añadido); aspecto que denota que en el caso en análisis, la pretensión procesal de la parte accionante corresponde ser dilucidada en la vía ordinaria competente para el control de legalidad de los actos de la administración pública, emergente del Contrato en cuestión; y no así, por la jurisdicción constitucional, por no ser esta la vía idónea para definir o resolver derechos que se encuentran en controversia.

Lo que permite inferir que la parte peticionante de tutela al no acudir a la jurisdicción ordinaria pertinente, no agotó el mecanismo intraprocesal adecuado para que la autoridad competente sea quien vaya a proteger o reestablecer los derechos vulnerados; por ello, al haber interpuesto directamente la presente acción de defensa, inobservó la jurisprudencia señalada en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, la cual refiere que el interesado puede acudir a la jurisdicción constitucional mediante este mecanismo de defensa, a efectos de que se protejan sus derechos y garantías que considera restringidos, suprimidos o amenazados, siempre y cuando no existan medios pertinentes para el resguardo de los mismos; viéndose impedido este Tribunal de ingresar al análisis de fondo, cuando la autoridad judicial o administrativa no se haya pronunciado sobre el reclamo; a consecuencia de que, no se activó recurso alguno o que este no se halle dentro del ordenamiento jurídico; y/o, que dichas autoridades tuvieron o tienen la posibilidad de resolver el medio de defensa, en caso de haber sido interpuesto de forma equivocada, extemporánea o se encuentre  pendiente de resolución; por lo que, corresponde denegar la tutela solicitada, sin ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido en parte la tutela impetrada, no obró de forma correcta.

CORRESPONDE A LA SCP 0837/2023-S2 (viene de la pág. 8).