SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0911/2023-S2

Las accionantes denuncian la lesión sus derechos al debido proceso, al trabajo y a la existencia digna del menor AA; puesto que, Jorge Mauricio Salazar Soria, Intendente Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba -hoy demandado-, clausuró sus puestos de venta, impidiendo desarrollen sus actividades; lo cual, entienden se configuraría en medidas de hecho, sin considerar que una de ellas cuenta con la condición de adulta mayor y la otra tiene a su cargo la manutención de la referida niña.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Del debido proceso y su aplicación en el ámbito administrativo sancionador

La SCP 0396/2019-S2 de 24 de junio sostuvo que: “Respecto al debido proceso, invocado como transgredido por la empresa accionante, el  art. 115.II de la CPE, prevé: ʽEl Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilacionesʼ. Por su parte, este Tribunal, definió al debido proceso como el derecho de toda persona: ʽ…a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (...) comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos…ʼ (SSCC 0418/2000-R de 2 de mayo y 1276/2001-R de 5 de diciembre, entre otras).

Corresponde resaltar que, este derecho, citado de manera genérica supra, no sólo es aplicable a los procesos judiciales, sino también en el ámbito administrativo; sobre el particular, la SC 0281/2010-R de 7 de junio, expresa que: ʽ…el derecho al debido proceso no solamente es exigible dentro de los procesos judiciales, sino que también abarcan a los procesos administrativos, jurisprudencia que no contradice los principios constitucionales; y que por lo tanto, es compatible con la Constitución vigente…ʼ. Comprendiendo el debido proceso, sea en el ámbito judicial o administrativo, la obligación de las autoridades de dicha instancia, de asumir sus decisiones a través de fallos debidamente fundamentados, motivados y congruentes, siendo éstos, elementos que lo componen y que permiten al administrado, el conocimiento respecto a las razones concretas de una determinación asumida.

Por otra parte, respecto a la obligación de seguir un proceso previo para imponer sanciones, la SCP 0086/2013 de 17 de enero, aludiendo a la previsión contenida en el art. 117 de la CPE, señaló que: ‘Para fijar la existencia de responsabilidad y que la autoridad competente determine la sanción, es necesario someter los hechos a un proceso (…) previo, que garantice el derecho a la defensa del procesado, respetando plenamente sus derechos constitucionales, entendiendo que este proceso, consta de dos etapas, una sumarial y la de impugnación, (…) la garantía del debido proceso, no es únicamente aplicable en materia penal, sino a toda la esfera sancionadora en la que a una persona se le atribuye la comisión de una falta que vulnera el ordenamiento administrativo’.

A su vez la SC 0079/2005-R de 14 de octubre, determinó: ‘…la exigencia que la sanción, en el ámbito administrativo, deba ser imprescindiblemente el resultado de la realización y culminación de un proceso, ello en respeto y resguardo del principio de presunción de inocencia, el derecho a la defensa de la persona sometida a juicio, y la garantía de un debido procesoʼ.

En ese contexto, la SCP 1068/2004-R de 6 de julio, ya estableció que del: ʽ…bloque de constitucionalidad y las sub reglas establecidas por el Tribunal Constitucional sobre el debido proceso, se infiere que toda actividad sancionadora del Estado, sea en el ámbito jurisdiccional o administrativo, debe ser impuesta previo proceso, en el que se respeten todos los derechos inherentes a la garantía del debido proceso, entre los cuales se encuentra el derecho a la defensa…ʼ.

En igual sentido, la SCP 0100/2014 de 10 de enero, expresó que: ʽ…la sanción administrativa debe ser el resultado de un debido proceso, en el que se respete su contenido esencial, garantizando el derecho a la defensa del administrado, para que éste, una vez conocido el cargo por el que se le acusa, tenga la posibilidad de presentar las pruebas que desvirtúen la acusación, así como la posibilidad de impugnar la resolución sancionatoria aplicada contra élʼ.

Conforme al desarrollo jurisprudencial desarrollado supra, resulta claro que, la tramitación y desarrollo de un proceso previo, en el que se respete el derecho a la defensa amplio, es condición ineludible, para la determinación de una sanción, determinada a través de una resolución debidamente fundamentada y motivada; ello, a fin de respetar esencialmente, el principio de presunción de inocencia, el derecho a la defensa y la garantía del debido proceso del administrado” (el resaltado y subrayado corresponde al texto original).

III.2.  La clausura como sanción administrativa

La SCP 0396/2019-S2 de 24 de junio, señaló que: “En relación a la clausura como sanción administrativa, corresponde señalar que conforme a lo expuesto en el Fundamento Jurídico precedente, la misma debe emerger de forma obligatoria de un proceso previo en el que se otorgue al administrado la posibilidad de ejercer su derecho a la defensa en el marco de un debido proceso, para que éste una vez conocido el cargo que se le acusa, cuente con la posibilidad de presentar las pruebas que desvirtúen la acusación, así como la posibilidad de impugnar la resolución sancionatoria aplicada.

En ese sentido, la precitada SCP 0100/2014, indica que: ʽ…la clausura es una de las sanciones más graves para los administrados, por cuanto no solo supone la afectación al patrimonio del administrado, sino también, afecta a otros derechos fundamentales, como el derecho al trabajo, y puede incidir directa o indirectamente en los derechos de terceras personas. Así, por ejemplo, la clausura puede afectar no sólo al propietario de un negocio, sino además, a todos quienes dependan de él económicamente, como puede ser su familia y los trabajadores dependientes, inclusive, puede afectar de manera indirecta a terceras personas, en los supuestos en que dichas empresas o instituciones presten algún servicio público.

De ahí que, por la intensidad de la afectación de los derechos, la clausura es considerada como una sanción que reviste gravedad para el administrado y, por lo mismo, es indispensable que el accionante sea escuchado para ejercer su derecho a la defensaʼ.

Conforme a lo expuesto, si bien la clausura se encuentra regulada en distintos ordenamientos jurídicos administrativos, la imposición de la misma como sanción administrativa, debe cumplir con un debido proceso en el que se respeten los derechos fundamentales del administrado. Por lo que: ʽ…la directa imposición de la sanción de clausura de locales comerciales, prescindiendo de las garantías mínimas que le asisten a los administrados, vulnera efectivamente el debido proceso previsto en los arts. 115.II y 117.I y el derecho a la defensa previsto en el art. 119, todos de la CPE; asimismo, tal medida afecta el derecho al trabajo de los administrados, porque con la clausura del local comercial, efectivamente se ven restringidos en generar recursos económicos y, con ello incluso se estaría ante una afectación de otros derechos conexos, como la alimentación, dejando de lado el mandato constitucional de proteger el derecho al trabajo en condiciones estables, equitativas y satisfactorias en todas sus formas…ʼ” (énfasis y subrayado pertenecen al texto original).

III.3.  Análisis del caso concreto

De los antecedentes que componen la presente acción de defensa se tiene que, el 22 de mayo de 2023, mediante Actas de Clausura 8403 y 8404 de la citada fecha, el demandado procedió a la clausura temporal de los puestos de venta con códigos de Licencia de Funcionamiento 1061A13080001 y 1061A13080002, signadas a nombre de las accionantes, en aplicación de los arts. 15.7 y 23; y, 16.2 y 4 de la Ley Municipal 0048/2014 (Conclusión II.1); de igual forma, cursa notificación expedida el 23 de mismo mes y año, por el aludido solicitando a las impetrantes de tutela presentar documentación consistente en la autorización de la anexión de los puestos municipales con códigos de Licencia de Funcionamiento 1061A13080002 y 1061A13080001 (Conclusión II.2).

Las peticionantes de tutela entienden que sufrieron medidas de hecho con la clausura de sus puestos de venta de pescado y carne blanca; por lo que, solicitan su cese, aduciendo que tienen la cualidad de ser adulta mayor y madre a cargo de una menor de edad, respectivamente; razón por la cual, se generó un detrimento en sus derechos al debido proceso en relación al trabajo y a la existencia digna de la referida infante.

En ese contexto, y compulsada la documentación y prueba adjuntada, así como, analizados los argumentos de las partes intervinientes en la audiencia de garantías, se tiene que:

La clausura efectuada deviene de la contravención identificada por personal del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, en aplicación de la Ley Municipal 0048/2014, en lo relativo a la prohibición de dividir o anexar sitios municipales sin autorización (art.15.7) y realizar el cierre perimetral del sitio municipal o remodelación de la estructura sin la autorización correspondiente (art. 15.23); toda vez que, las solicitantes de tutela hubieran realizado tales modificaciones a los puestos de venta que ocupan, siendo esas conductas pasibles a la sanción de clausura por quince días para el primer caso y en el segundo supuesto hasta el retiro de la estructura en infracción (art. 16.2 y 4); en ese entendido el demandado determinó aplicar tal medida de castigo.

Ahora bien, resulta menester enunciar los alcances del Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, respecto al derecho al debido proceso, que no solo es aplicable a proceso judiciales, sino también administrativos, haciendo énfasis en la obligatoriedad que, antes de imponer una sanción es imperativo instaurar un proceso previo a través del cual se respete el citado derecho, así como, el de defensa de quien esté siendo encausado en la vía administrativa.

En ese marco, posterior a la decisión de clausurar las casetas comerciales, el demandado emite la notificación de 23 de mayo de 2023, solicitando a las peticionantes de tutela presenten documentación consistente en la “Autorización de la anexión de los sitios municipales con los Códigos de Licencia Nº 1061A13080002 y 1061A13080001” (sic); lo que, se traduce en una lesión al debido proceso; por cuanto, primero se impone una sanción sin los informes pertinentes que conforme el art. 16.2 de la Ley Municipal 0048/2014 son necesarios antes de tomar tal determinación; asimismo, posterior a ello solicitó los descargos pertinentes resultando un exceso; toda vez que, aplicando un criterio lógico, lo correcto era que dicha autorización e informes sean requeridos con antelación al cierre de los puestos de venta, pues esa medida tiene como efecto interrumpir el normal desarrollo de una actividad comercial de la cual depende el sustento diario de las aludidas; aspecto que conforme lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, no es susceptible de convalidación; ya que, la sanción consistente en impedir el acceso a un negocio sin un proceso previo, se constituye en una lesión directa al debido proceso, relacionado al derecho al trabajo; en el entendido que, al no contar con acceso a su negocio, se impide que este genere recursos económicos destinados a cubrir costos de alimentación, lo que se constituye en una afectación a un conglomerado de derechos; en virtud a ello, resulta viable conceder la tutela al respecto.

Finalmente, en cuanto a la presunta lesión al derecho a la existencia digna de la menor AA, no se advierte de que forma hubiese sufrido transgresión alguna; por lo cual, no corresponde otorgar la protección solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, no obró de forma correcta.