SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0872/2023-S4

La parte accionante denunció la vulneración de sus derechos a la salud, a la remuneración, al debido proceso, al trabajo y a la petición; toda vez que, las autoridades demandadas no le cancelaron los montos establecidos en los cinco contratos suscritos por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz; arguyendo que, el ente edil, no cuenta con dinero a raíz de la pandemia de COVID-19, pese a haberse entregado las obras, según actas suscritas de entrega de manera definitiva.

En consecuencia, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Límites de activación de la acción de amparo constitucional para definir controversias derivadas de la ejecución de contratos. Jurisprudencia reiterada

           Conforme a lo dispuesto en el art. 128 de la CPE, la acción de amparo constitucional se configura como una vía extraordinaria de defensa contra los actos u omisiones ilegales o indebidos que restrinjan o amenacen restringir o suprimir derechos fundamentales y garantías constitucionales; mecanismos constitucional al que se puede acudir para la tutela inmediata de los derechos fundamentales o garantías constitucionales, conforme al plazo de caducidad restablecido por la Norma Suprema, y de manera subsidiaria, acudiendo previamente a los mecanismos específicos establecidos por el legislador; puesto que, la jurisdicción constitucional se encuentra limitada en lo que concierne a definir hechos o derechos en controversia.

           Bajo ese razonamiento, la jurisprudencia constitucional determinó que no es su atribución analizar ni resolver controversias, cuyo conocimiento le corresponde de manera exclusiva a la jurisdicción ordinaria; lo que implica que la persona agraviada previamente debe acudir a las vías legales ordinarias o administrativas para restablecer y obtener la reparación de sus derechos conculcados. En ese sentido refiriéndose, a la imposibilidad de dilucidar mediante acciones tutelares, controversias derivadas de la ejecución de contratos, la SC 1666/2005-R de 19 de diciembre, concluyó que: “…la función del recurso de amparo constitucional se limita a resguardar derechos y garantías fundamentales cuando se constata su vulneración o amenaza, sin que el Tribunal Constitucional tenga atribución a través de la presente acción tutelar de definir la cuestión principal referida a la controversia jurídica que sostienen las partes; cuyo conocimiento, sustanciación y resolución corresponde de manera privativa a los órganos de administración de justicia ordinaria, habida cuenta que en materia de contratos, su interpretación, los términos y condiciones estipulados, como los conflictos que deriven de él deben ser conocidos y resueltos en la vía jurisdiccional ordinaria llamada por ley a través de un proceso de conocimiento, más aun tratándose de su incumplimiento que no puede ser dilucidado en la vía constitucional…” (las negrillas son añadidas).

           Precisando dicho razonamiento, la SCP 1486/2013 de 22 de agosto, sostuvo que: “Conforme a lo anotado, los conflictos suscitados durante la ejecución de un contrato o la denuncia sobre resolución del mismo sin que aparentemente existan motivos para tal decisión; no pueden ser analizados a través de la presente acción de amparo constitucional, sino a través del proceso contencioso (…), o en su caso, a través de la vía que se hubiere acordado en el contrato; no pudiendo ninguna de las partes prescindir de la utilización de este medio para la solución de sus conflictos, tratando de activar directamente la jurisdicción constitucional para definir alguna cuestión referida a la interpretación, los términos y condiciones estipulados en el contrato, como los conflictos que deriven de él; ya que, como se mencionó en el punto anterior, la acción de amparo constitucional no puede ser la vía para exigir el cumplimento de contratos civiles, administrativos o comerciales, ni la revisión de los mismos; pues, a la jurisdicción constitucional sólo le incumbe otorgar la tutela cuando se hayan vulnerado derechos y garantías fundamentales de la persona, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para restablecer su respeto y vigencia” (las negrillas son nuestras).

           El indicado razonamiento también fue asumido por esta Sala, que mediante la SCP 0849/2018-S4 de 12 de diciembre, y luego de citar la jurisprudencia antes anotada, señaló que: “...los conflictos suscitados durante la ejecución de un contrato o la denuncia sobre resolución del mismo sin que aparentemente existan motivos para tal decisión; no pueden ser analizados a través de la presente acción de amparo constitucional, sino que debe acudirse a la instancia legal idónea, ya sea a través del proceso contencioso, o en su caso, mediante la vía que se hubiere acordado en el contrato; no pudiendo las partes prescindir de la utilización de estos medios de solución de sus conflictos, pretendiendo activar directamente la jurisdicción constitucional para definir alguna cuestión referida a la interpretación, los términos y condiciones estipulados en el contrato, como los conflictos que deriven de él, ya que tal como se señaló precedentemente, la acción de amparo constitucional no puede ser la vía para exigir el cumplimiento de contratos civiles, administrativos o comerciales, ni la revisión de los mismos; pues, a esta jurisdicción sólo le incumbe otorgar la tutela cuando se hubieran vulnerado derechos y garantías fundamentales de la persona, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para reestablecer su respeto y vigencia” (las negrillas son añadidas).

           Precisado de esa manera el razonamiento expuesto en la citada jurisprudencia constitucional, queda establecido que los conflictos emergentes de contratos administrativos suscritos por el Estado a través de sus distintas entidades o instituciones públicas, deben ser resueltos por la jurisdicción ordinaria a través del proceso contencioso que, en el marco de sus competencias y realizando una valoración razonable y equitativa de la prueba si fuere el caso, emitirá la correspondiente Sentencia dilucidando así la controversia suscitada entre las partes contratantes, fallo respecto del cual inclusive se tiene previsto el recurso de casación, tarea que de ninguna manera puede ser atribuida directamente a la justicia constitucional mediante la acción de amparo constitucional, cuyo objeto es la tutela de derechos fundamentales y garantías constitucionales vulnerados.

III.2.  Del contenido esencial del derecho a la petición y de los presupuestos para su tutela

Respecto al derecho a la petición, este Tribunal, a través de la SCP 0833/2019-S4 de 2 de octubre, estableció que: “…forma parte del contenido esencial de dicho derecho: a) El derecho a formular una petición escrita u oral; y en consecuencia, obtener una respuesta formal, pronta y oportuna; b) Que la respuesta sea motivada y que resuelva materialmente el fondo de la petición, sea en sentido positivo o negativo; c) Que la contestación sea comunicada al peticionante de tutela formalmente; y, d) La obligación por parte de la autoridad, o persona particular de comunicar oportunamente sobre su incompetencia, señalando cual la autoridad o particular ante quien el impetrante de tutela debe dirigirse.

En ese sentido, dentro de los presupuestos para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión del derecho a la petición, es cuando se evidencia: 1) La existencia de una petición oral o escrita; 2) La falta de respuesta material en tiempo razonable; y, 3) La inexistencia de medios de impugnación expresos que puedan hacer efectivo el reclamo del derecho señalado precedentemente.

 En ese contexto, la SC 0119/2011-R de 21 de febrero, estableció que: ʽLa Constitución Política del Estado abrogada reconocía en el art. 7 inc. h) a la petición como un derecho fundamental, al señalar que toda persona tiene derecho a «A formular peticiones individual y colectivamente».

Este derecho se encuentra mucho más desarrollado en el art. 24 de la actual Constitución Política del Estado (CPE), cuando sostiene que: «Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario».

Conforme a la norma constitucional, el derecho a la petición puede ser ejercido de manera oral o escrita, sin la exigencia de formalidades en la presentación de la petición, pues sólo se requiere la identificación del peticionario. En cuanto a su contenido esencial, la Constitución hace referencia a una respuesta formal y pronta, entendiéndose que ésta, entonces debe ser escrita, dando una respuesta material a lo solicitado ya sea en sentido positivo o negativo, dentro de plazos previstos en las normas aplicables o, a falta de éstas, en términos breves, razonables.

El contenido esencial establecido en la Constitución coincide con la jurisprudencia constitucional contenida en las SSCC 0981/2001-R Y 0776/2002-R, entre otras, en las que se señaló que este derecho «… es entendido como la facultad o potestad que tiene toda persona para dirigirse, individual o colectivamente ante las autoridades o funcionarios públicos, lo que supone el derecho a obtener una pronta resolución, ya que sin la posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad el derecho». En consecuencia, el ejercicio del derecho supone que una vez planteada la petición, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener pronta resolución, lo que significa que el Estado está obligado a resolver la petición. Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso en particular y, en esa medida podrá ser positiva o negativa’.

Conforme ha establecido la SC 0776/2002-R de 2 de julio, reiterada por su similar SC 1121/2003-R de 12 de agosto, este derecho se estima lesionado ‘…cuando la autoridad a quien se presenta una petición o solicitud, no la atiende; es decir, no la tramita y la responde en un tiempo oportuno o en el plazo previsto por Ley, de forma que cubra las pretensiones del solicitante, ya sea exponiendo las razones del por qué no se la acepta, explicando lo solicitado o dando curso a la misma, en cualquiera de estos casos donde se omita dar los motivos sustentados legalmente o de manera razonable, se tendrá como se dijo vulnerado el derecho’.

Congruente con este razonamiento las SSCC 1541/2002-R, 1121/2003-R, entre otras, han determinado la obligación por parte de los funcionarios públicos de informar sobre el estado de un trámite a efectos de observar el derecho de petición, señalando que la respuesta por parte del funcionario ‘…no puede quedar en la psiquis de la autoridad requerida para resolver la petición, ni al interior de la entidad a su cargo, sino que debe ser manifestada al peticionante, de modo que este conozca los motivos de la negativa a su petición, los acepte o busque impugnarlos en otra instancia que le franquee la Ley’.

Por otro lado, también forma parte del contenido del derecho de petición la respuesta material a la solicitud, conforme lo estableció la SC 1159/2003-R de 19 de agosto, al señalar que: ‘…el derecho de petición se encuentra satisfecho no únicamente por una respuesta emitida por la autoridad, sino una vez que dicha autoridad haya resuelto o proporcionado una solución material y sustantiva al problema planteado en la petición, sin que se limite a una consecuencia meramente formal y procedimental’.

Asimismo, la SC 0843/2002-R de 19 de julio, ha establecido: ‘…que la exigencia de la autoridad pública de resolver prontamente las peticiones de los administrados, no queda satisfecha con una mera comunicación verbal, sino que es necesario que el peticionante obtenga una respuesta formal y escrita, que debe ser necesariamente comunicada o notificada, a efecto de que la parte interesada, si considera conveniente, realice los reclamos y utilice los recursos previstos por Ley’.

Por otra parte, en cuanto a los requisitos para que se otorgue la tutela por lesión al derecho de petición, la SC 0310/2004-R de 10 de marzo, sistematizó los criterios señalados por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, conforme al siguiente texto: ‘…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión’.

La jurisprudencia citada precedentemente fue modulada a partir del nuevo contenido del derecho de petición, conforme a la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, que establece que: ‘…a la luz de la Constitución vigente, y conforme a lo expresado, corresponde modular la jurisprudencia citada precedentemente, pues actualmente, el primer requisito señalado por dicha Sentencia, es decir, la formulación de una solicitud en forma escrita no es exigible, pues la Constitución expresamente establece que la petición puede ser escrita u oral.

Con relación al segundo requisito que establece que la solicitud debe ser presentada ante autoridad competente o pertinente, se debe precisar que ésta no es una exigencia del derecho de petición, pues aun cuando la solicitud se presente ante una autoridad incompetente, ésta tiene la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando, en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; conclusión a la que se arriba por el carácter informal del derecho a la petición contenido en la Constitución Política del Estado, que exige como único requisito la identificación del peticionario, y en la necesidad que el ciudadano, encuentre respuesta y orientación respecto a su solicitud, en un clara búsqueda por acercar al administrado con el Estado, otorgándole a aquél un medio idóneo para obtener la respuesta buscada o, en su caso, la información sobre las autoridades ante quienes debe acudir, lo que indudablemente, fortalece el carácter democrático del Estado Boliviano.

En ese entendido, cuando la petición es dirigida a un servidor público, éste debe orientar su actuación en los principios contemplados en el art. 232 de la CPE, entre otros, el principio de compromiso e interés social, eficiencia, calidad, calidez y responsabilidad.

Respecto al tercer requisito, el mismo es compatible con el texto de la Constitución vigente, pues sólo si en un plazo razonable, o en el plazo previsto por las normas legales -si existiese- no se ha dado respuesta a la solicitud se tendrá por lesionado el derecho a la petición.

Finalmente, el cuarto requisito, referido a que el peticionante debe haber reclamado una respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida, corresponde señalar que dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.

Lo señalado también se fundamenta en la naturaleza informal del derecho de petición y en el hecho que el mismo sea un vehículo para el ejercicio de otros derechos que requieren de la información o la documentación solicitada para su pleno ejercicio; por tal motivo, la respuesta solicitada debe ser formal y pronta, dando respuesta material a lo solicitado ya sea en sentido positivo o negativo, dentro de un plazo razonable.

Consecuentemente, para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión al derecho de petición, es exigible: a. La existencia de una petición oral o escrita; b. La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y c. La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición’” (las negrillas son nuestras).

En ese contexto, se entiende al derecho a la petición, como la facultad que tiene toda persona para formular una petición, sea en forma oral o escrita, la cual amerita para su satisfacción, que la autoridad peticionada responda la solicitud en forma fundamentada, positiva o negativamente y dentro de un plazo razonable; y ante la ausencia de esta; para que, la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo, el accionante debe demostrar:
a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material en tiempo razonable; y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos que puedan hacer efectivo el reclamo de este derecho.

III.3.  Análisis del caso concreto

La parte accionante denunció la vulneración de sus derechos a la salud, a la remuneración, al debido proceso, al trabajo, a la petición; toda vez que, las autoridades demandadas no le cancelaron los montos establecidos en los cinco contratos suscritos por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz; arguyendo que, el ente edil, no cuenta con dinero a raíz de la pandemia de COVID-19, pese a haberse entregado las obras, según actas suscritas de entrega de manera definitiva.

Una vez identificada la problemática planteada, corresponde a continuación analizar los antecedentes cursantes en el expediente, de donde se evidencia que como propietaria de la empresa unipersonal denominada “ADIVIZA INGENIERÍA” de construcción, suscribió cinco contratos de obras, con el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, para la “Construcción de Graderías Calle 24 de Junio y 23 de Marzo Zona Inmaculada Concepción”; “Reconstrucción de Graderías Calle el Arriero Zona Portada Triangular”; “Construcción de Graderías Calle 24 de Junio y 23 de Marzo Zona Inmaculada Concepción”; “Construcción Enmallado y Obras Complementarias Área Verde Zona Sector Capilla” y “Remodelación Parque Recreativo Zona Los Pinos”, los cuales a la fecha se encuentran concluidos y ya fueron entregados sin ninguna observación y en el tiempo convenido, tal como se evidencia de las actas de recepción de 4 de enero, de 22 de octubre, de 10 y 26 de noviembre todos de 2021; sin embargo, hasta la fecha de la presentación de esta acción de defensa, 19 de enero de 2022, el ente edil referido, pese a la solicitud de pago realizada, no efectivizó la cancelación de los montos convenidos por cada obra, bajo el pretexto, que por la pandemia del COVID-2019 no se estaría realizando ningún pago, incumplimiento que le conllevó a que la accionante no pueda cumplir con la remuneración a los obreros contratados para la ejecución de dichas obras.

           Una vez identificada la problemática planteada, corresponde a continuación analizar:

III.3.1. Respecto a la solicitud de cumplimiento de contratos y su cancelación

             De la revisión de los antecedentes que se acompañan al expediente constitucional y las conclusiones anotadas en la presente Sentencia, se tienen como hechos que, la parte accionante suscribió cinco contratos con el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, en los cuales, se estipuló el plazo de ejecución de las obras computables a partir de la fecha establecida en la orden de proceder expedida por el supervisor, por orden de la entidad, disponiendo cual sería la forma de pago en la cláusula séptima de los mismos y estableciendo en la cláusula vigésima, sobre la forma de la resolución de controversias, estipulándose que: “En caso de surgir controversias sobre los derecho y obligaciones y otros aspectos propios de ejecución del presente contrato, las partes acudirán a la jurisdicción prevista en el ordenamiento jurídico para los contratos administrativos”; especificaciones contenidas de igual forma, en todos los contratos.

             Una vez concluidas las obras, la parte accionante solicitó el pago por las mismas, y en respuesta se le señaló que el ente edil no estaba realizando las cancelaciones al no contar con dinero a causa de la pandemia del COVID-19. A efectos de demostrar lo señalado, el impetrante de tutela adjuntó las actas de entrega; sin embargo, del informe de las autoridades demandadas, se puede advertir que dos de ellos hubieran sido cubiertos, y los otros tres se encontrarían en trámite, extremos que aluden puede verificarse en el sistema del ente edil.

Ahora bien, conforme se señaló en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, la acción de amparo constitucional es una de garantía de carácter jurisdiccional que tiene por objeto la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuando estos se encuentran amenazados o fueron lesionados por acciones u omisiones de los servidores públicos o personas particulares; sin embargo, quedan excluidos de su ámbito de competencia los conflictos emergentes de contratos administrativos suscritos por el Estado a través de sus distintas entidades o instituciones públicas, los cuales deben ser resueltos por la jurisdicción ordinaria a través del proceso contencioso que, en el marco de sus competencias y realizando una valoración razonable y equitativa de la prueba si fuere el caso, emitirá la correspondiente Sentencia dilucidando así la controversia suscitada entre las partes contratantes respecto al contratos suscrito, fallo respecto del cual, inclusive se tiene previsto el recurso de casación, tarea que de ninguna manera puede ser atribuida directamente a la justicia constitucional mediante la acción de amparo constitucional, cuyo objeto es la tutela de derechos y garantías constitucionales vulnerados.

En ese sentido, lo pretendido por la parte accionante mediante esta acción de garantía encuadra en el Fundamento Jurídico III.1 antes expuesto; al pretender, que sea la justicia constitucional la que, valorando los descargos presentados por la empresa contratista, ordene el pago de lo supuestamente adeudado por las obras ejecutadas; extremos que como se señaló precedentemente, deben ser valorados y analizados por la jurisdicción ordinaria, a través del proceso contencioso; dado que, dicho control, se encuentra fuera del ámbito de la competencia de la jurisdicción constitucional, la misma que podrá intervenir solamente en el caso que se consideren lesionados los derechos fundamentales y garantías constitucionales dentro del proceso contencioso, una vez que el mismo hubiera culminado con todas su fases de impugnación intraprocesal.

En el orden anterior, observando el marco fáctico, normativo y jurisprudencial precedentemente mencionado, queda claro que aquellas controversias que resultan emergentes de la suscripción de contratos con los niveles subnacionales de gobierno departamental, municipal e indígena originario campesinos, corresponden ser conocidas, tramitadas y resueltas por las Salas Contenciosas y Contenciosas Administrativas de los Tribunales Departamentales de Justicia –en el caso La Paz‒, a través de un proceso contencioso; lo que implica, la imposibilidad de acudir directamente a la jurisdicción constitucional para su resolución; con ello, se entiende del mismo modo que no es posible realizar el análisis correspondiente sobre el fondo del problema concreto; a cuyo efecto la impetrante de tutela, debe acudir en forma previa a la vía ordinaria indicada en el presente fallo constitucional, observado obligatoriamente la naturaleza de la acción tutelar, que es esencialmente la protección de derechos fundamentales y garantías constitucionales.

III.3.2. Con relación al derecho a la petición

Con relación a este derecho, corresponde aclarar que, tal como se explicó en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, el contenido esencial del mismo consiste en: “1) El derecho a formular un petitorio escrito u oral y a obtener una respuesta formal, pronta y oportuna; 2) El derecho a que la respuesta sea motivada y que se resuelva materialmente el fondo de lo solicitado, sea en sentido positivo o negativo; 3) El derecho a que la respuesta sea comunicada al impetrante formalmente; y, 4) La obligación por parte de la autoridad, o persona particular de comunicar oportunamente sobre su incompetencia, señalando la autoridad o particular ante quien debe dirigirse. Asimismo, se determinó que constituyen presupuestos para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión de este derecho cuando se evidencia: i) La existencia de una petición oral o escrita; ii) La falta de respuesta material en tiempo razonable; y, iii) La inexistencia de medios de impugnación expresos que puedan hacer efectivo el reclamo de este derecho” (sic).

A partir de tales presupuestos, corresponde a continuación analizar los supuestos de hecho planteados y subsumirlos a la jurisprudencia constitucional, a efectos de determinar si existió o no, lesión al derecho a la petición denunciado por la impetrante de tutela.

En ese orden, con relación a la aplicación de la jurisprudencia glosada precedentemente, se evidencia que: 1) Si bien la parte accionante en su memorial de acción de amparo constitucional, demanda la vulneración al derecho a la petición; al señalar que, solicitó de forma verbal, que se le cancele por las obras ejecutadas y ya entregadas al ente edil, no refiere a cuál de las autoridades ahora demandadas hubiese presentado dicha solicitud, a más de no haber señalado, que norma y como hubiesen vulnerado cada una de ellas.

Sin embargo, que si bien el impetrante de tutela alega que presentó la solicitud que ahora reclama, también es evidente, por versión del mismo, que la misma fue respondida por un funcionario del ente edil; al señalarle que el municipio referido, no cuenta con dinero a consecuencia de la pandemia del COVID-19 y que tendría que esperar un tiempo; lo señalado constituye una respuesta; por lo que, tampoco se advierte vulneración alguna al mismo; toda vez que, la solicitud, mereció una respuesta, la misma que no tiene que ser necesariamente positiva, tal cual lo señala la jurisprudencia glosada en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; en consecuencia, no se lesionó el referido derecho; 2) Con relación a los derechos fundamentales invocados como a la salud, al trabajo y al debido proceso, la impetrante de tutela debe adjuntar prueba que demuestre de qué manera fueron lesionados los mismos.

Por consiguiente, conforme los razonamientos expuestos precedentemente, ante la existencia de una respuesta, indistintamente de su contenido y alcance, no existe lesión a la petición; razón por la cual, corresponde denegar la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de forma correcta.