SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1067/2023-S1

I.1.Contenido de la demanda

Por memoriales presentado el 6 y 18 de julio de 2022, cursantes de fs. 102 a 117 y 120 a 124, los accionantes manifestaron los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Olivia Santivañez Araoz, refiere que ingresó a trabajar al Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Capinota del departamento de Cochabamba, el 2 de enero de 2007 como “Auxiliar Contable”; posteriormente, fue ascendiendo como “Responsable de Recaudaciones y Ruat”; sin embargo, por Memorándum AS/06/2021 de 7 de diciembre, sin justificativo alguno, ni proceso disciplinario se procedió al agradecimiento de servicios con el pretexto de reestructuración organizacional, sin tomar en cuenta que gozaba de fuero sindical al formar parte del Sindicato de Trabajadores Municipales de Capinota de igual departamento como Secretaria de Actas, añadió que la desvinculación fue firmada por Nancy Colque Mamani Alcaldesa -ahora demandada- constituyéndose en ilegal, puesto que la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales -Ley 482 de 9 de enero de 2014- no establece la atribución de despedir al personal, siendo tuición de los Secretarios Municipales.

Por su parte Zulema Guzmán Quiroz señala que desde el 8 de agosto de 2008 asumió funciones como Cajera en la Sub Alcaldía de Irpa Irpa de citado departamento; posteriormente, mediante Memorándum 06/2014 de 9 de enero, fue promovida como “Responsable de Recaudaciones” de la referida Sub Alcaldía del prenombrado gobierno municipal; empero, sin justificativo alguno, menos proceso administrativo por Memorándum AS/24/2021 de 7 de diciembre, se le agradeció por sus servicios, sin tomar en cuenta su condición de ex dirigente sindical como Secretaria de Conflictos, razón por la que no se podría desvincularla por contar con inamovilidad laboral, agrega que el Memorándum fue suscrito por la autoridad ahora demandada constituyéndose en ilegal y nulo.

Nelson Siles Padilla, refiere que ingresó a trabajar a la mencionada entidad municipal, el 22 de enero de 2016 como “Topógrafo”, siendo recontratado como chofer en el mes de mayo hasta el 31 de diciembre de 2021; empero, el 7 de diciembre de igual año de manera intempestiva, sin justificación se le agradeció por sus servicios sin tomar en cuenta su condición de ex dirigente al formar parte del Sindicato de Trabajadores Municipales de Capinota de mencionado departamento como Secretario de Deportes, no pudiendo ser desvinculado por inamovilidad laboral.

Finalmente, los peticionantes de tutela agregaron, que el 28 de febrero 2020 fueron elegidos como dirigentes sindicales hasta el 2022 del Sindicato de Trabajadores Municipales de Capinota, en los cargos citados, mediante las Resoluciones Administrativas 069/2020 de 8 de septiembre y 156/2020 de 28 de octubre, emitidas por la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, concluyendo su gestión como dirigentes el 27 de enero de 2022 por mandato del art. 51 de la Constitución Política del Estado (CPE).

Como consecuencia del ilegal despido, el 2 de febrero de 2022, acudieron de manera verbal ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, por el despido injustificado y la vulneración al fuero sindical, entidad que emitió citación única para el 24 de febrero de igual año, como resultado se emitió la Conminatoria J.D.T.CBBA./D.S.0496/D.S. 0012/SMLV/03/2022 de 29 de abril; por la que,  conmina al GAM de Capinota, para que proceda a la reincorporación de los ahora impetrantes de tutela, siendo notificados legalmente el 6 de mayo del referido año; sin embargo, no fue cumplida conforme se acredita del Informe MTEPS-JDT                                  CO-MVV-1394-INF/22 de 30 de mayo de citado año.                             

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Los accionantes denunciaron la lesión de sus derechos a la inamovilidad o estabilidad laboral por fuero sindical, citando al efecto el art. 46.I.1, 2 y II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela y, en consecuencia se disponga: a) El cumplimiento íntegro de la Conminatoria J.D.T.CBBA./D.S. 0496/D.S. 0012/SMLV/03/2022 de 29 de abril, procediendo a la reincorporación de los peticionantes de tutela; y,                 b) La condenación de costas procesales y multas a la parte demandada.

I.2. Audiencia y resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública de acción de amparo constitucional, el 22 de julio de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 564 a 569, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte impetrante de tutela a través de su abogado ratificaron los términos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional y en audiencia señalaron que: 1) La Conminatoria fue incumplida por el demandado, se desconoce si se planteó recurso de revocatoria o jerárquico, aspecto que no suspende el derecho de los accionantes de acudir a la justicia constitucional en mérito al            DS 0495 de 1 de mayo de 2010; y, 2) El derecho de inamovilidad laboral por fuero sindical, no solamente está dispuesto en el art.51 de la CPE a mérito del bloque de constitucionalidad prevista en el art. 410 de igual cuerpo normativo, y los Convenios “87 y 98” -lo correcto 187 y 189- emitidos por la Organización Internacional del Trabajo, se constituyen en verdaderos instrumentos y tratados internacionales a fin de proteger los derechos.

En uso del derecho a la réplica, argumento que: i) No han firmado los memorándums, y si fuere así, y no hubieren reclamado su restitución al mismo cargo y nivel salarial en un plazo de tres meses o más, esos son actos consentidos. Si reincorporar es entregar Memorándums tendría que estar acompañado del cheque o planilla de pago de salarios, el efecto que tiene la reincorporación laboral, se retrotrae el acto vulneratorio al día de la desvinculación, en caso de que hubieren aceptado los nuevos cargos se estaría empezando una nueva relación laboral, siendo la norma clara; ii) La Ley 482 de 9 de enero de 2014, es una Ley supletoria, ya que no existe la atribución de contratar o despedir, siendo delimitadas sus competencias y delegadas a los Secretarios Municipales, aunque exista interdependencia, a efectos de que el trabajador perjudicado puede impugnar contra el Secretario que firmó -se entiende la desvinculación- a fin de que resuelva, y si mantiene su decisión se pueda acudir ante a máxima autoridad ejecutiva, más no ante el órgano deliberativo al no ser su competencia; y, iii) Hubo un despido injustificado  de dirigentes sindicales, evidentemente el ius variandi,  reconoce la potestad del empleador de modificar la modalidad de trabajo mas no la modalidad de contratación, ”…no es de la doctrina laboral que quiere decir, hoy eres trabajador de planta y tengo el derecho de modificarte a consultor en línea mucho menos el Ius variandi establece tienes fuero sindical no me interesa lo que tengas y te voy a despedir” (sic),  el citado principio se aplica en vigencia de la relación laboral, pero además en el marco del principio de razonabilidad, el cual implica no disminuir derechos, no desmejorar condiciones de trabajo, no llevar al lugares donde no cumplan el perfil y no desconocer derechos laborales.                                    

I.2.2. Informe de la parte demandada

Nancy Colque Mamani, Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Capinota del departamento de Cochabamba, por informe escrito de 22 de julio de 2022, cursante de fs. 208 a 218 vta., señaló que: a) En ninguna parte del escrito se efectúa de manera clara los hechos que eventualmente vulnerarían los derechos fundamentales de los accionantes, además de la relación de causalidad entre los derechos que se alegan como vulnerados; asimismo, no se advierte en ninguna parte del escrito de las medidas de hecho; b) Tampoco se evidencia el cumplimiento de los numerales 4 y 5 de la Ley 254 -Código Procesal Constitucional (CPCo), de                5 de julio de 2012- debiendo haber sido observado por el juez de garantías ya que no se identifica con claridad los hechos fácticos, determinando y aplicando a cada uno de los derechos fundamentales y garantías constitucionales que se consideran vulnerados, se limita únicamente a precisar que no se habría dado cumplimiento a la Conminatoria de Reincorporación Laboral, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de predicho departamento, declaración que es falsa; c) En la audiencia de 24 de febrero de 2022, se presentó toda la documentación  pertinente respecto a la desvinculación de los funcionarios municipales, suprimiéndose seis cargos y veinticuatro migraron de personal de planta a consultorías en línea, teniendo los accionantes la posibilidad de presentar documentación a las convocatorias y acceder a los puestos de trabajo en la administración municipal. La reestructuración responde a un mandato legal en actual vigencia en la Administración Pública conforme a Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibañez” (LMAD) -Ley 031 de         19 de julio de 2010- y de las directrices emanadas del nivel central mediante la Ley del Presupuesto General del Estado -Ley 1356 de 28 de diciembre de 2020-; por lo que, el GAM de Capinota de citado departamento, en el marco de sus competencias y el Plan Operativo Anual (POA) aprobado de 2022 y con el Informe Financiero GAMC.DAF 030/2021 de 6 de septiembre, Informe Financiero de Reestructuración del Organigrama y Escala Salarial se procedió a una nueva planilla presupuestaria del ejecutivo municipal, del personal de planta conforme a la nueva escala salarial, procedimiento que fue aprobado mediante Decreto Edil 06/2021 de 8 de septiembre, que emerge de la propia autonomía según el art. 272 de la CPE, que implica la elección directa de sus autoridades, la administración de sus recursos económicos y el ejercicio de las facultades legislativas, reglamentarias, fiscalizadoras y ejecutivas en el marco de su jurisdicción y competencia; d) Los peticionantes de tutela al no presentar su documentación a las convocatorias, quedaron desvinculados del GAM de Capinota de Cochabamba, la Conminatoria J.D.T.CBBA./D.S.0496/D.S. 0012/SMLV/03/2022 de 29 de abril, el cual se notificó a Secretaria General de citada institución el 6 de mayo a horas 14:58, el 11 de igual mes dentro del plazo otorgado y en base al Informe Legal A.L.C.002/2022, suscrito por el Asesor Legal Coactivo; por el que, recomendó reincorporar a los ahora impetrantes de tutela y en cuanto a los salarios a ser cuantificados en sede administrativa o judicial para su cancelación, se emitieron los Memorándums DC/06/2022 designando a Olivia Santivañez Araoz como “Jefa de Intendencia”, DC/07/2022 “Auxiliar Administrativo Hospital José de la Reza” a Zulema Guzmán Quiroz y DC/08/2022 a Nelson Siles Padilla como  “Topógrafo I”, siendo cumplida la Conminatoria; por lo que, no se puede argumentar el incumplimiento y vulneración de derechos constitucionales; e) El derecho a la libre asociación sindical se encuentra limitada; por cuanto, el art. 104 de la Ley General del Trabajo (LGT) establece que los funcionarios públicos no podrán organizarse sindicalmente; f) Las coaccionantes Olivia Santivañez Araoz y Zulema Guzmán Quiroz, se apersonaron al GAM de Capinota el 9 de mayo de 2022, donde se le indicó que se encontraban en plazo, seis días después volvió la precitada; por lo que, se entregó su Memorándum; empero, se negó a recepcionarla estando ausentes los demás accionantes; razón por la que, se puso en conocimiento de la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba por memorial de 17 del mes y año citado, reapareciendo nuevamente los peticionantes de tutela en la verificación  de 26 de similar mes y año; g) El 30 de mayo  de 2022, mediante hoja de ruta 27136 se puso a conocimiento del Jefe Departamental de Trabajo de predicho departamento, que por actos libres consentidos, se puede exteriorizar su consentimiento sobre la reincorporación y en cuanto a los salarios devengados no existió reclamo sobre el pago; h) Nelson Siles Padilla, fue reincorporado al mencionado Municipio con la designación de “Topógrafo I”, al mismo cargo que ocupaba antes de su desvinculación; empero, el precitado no tuvo la voluntad de asumir nuevamente sus funciones menos de solicitar con una nota el pago de los salarios devengados; respecto a Zulema Guzmán Quiroz, fue reincorporada como “Auxiliar Administrativo Hospital José de la Reza”, con la misma escala salarial, mismo horario, actividad o función y en cuanto a Olivia Santivañez Araoz, fue promovida como “Jefa de Intendencia”, operando y aplicando el Principio de Ius Variandi que es la potestad del empleador de efectuar cambios relativos a la modalidad de trabajo; y,                     i) Se deniegue la tutela con condenación de costas procesales.

En el desarrollo de la audiencia, se ratificó en el informe escrito y añadiendo argumento: 1) El enfoque de la acción de amparo constitucional debió girar en torno al concepto al cumplimiento en parte o el incumplimiento de la conminatoria. Se ha cumplido asignándoles a fuentes laborales con los mismos derechos, escala salarial, inclusive a una con mayor sueldo; 2) La SCP 0281/20219-S4 de 29 de mayo, estableció el principio de Ius Variandi, el cual se encuentra limitado cuando los cambios del empleador provoca en el trabajador perjuicios y al entorno familiar; y,  3) La Ley 482 en su art. 29 numeral 15  otorga a los Secretarios Municipales la facultad  de designar y remover al personal de su Despacho,  no existe norma alguna que la pueda limitar a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), de emitir Memorándums de designación o de cesación.

En uso del derecho a la dúplica señaló, que la citada Sentencia Constitucional Plurinacional, en ningún momento hace referencia que el principio de Ius Variandi que debe ser ejecutada cuando se encuentre en funciones.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Marizol Bautista Mendoza, Ruth Muñoz Rea y Andy Edgar Ventura Osco, por informe escrito de 22 de julio de 2022, cursante de fs. 237 a 239 vta., manifestaron:              i) Cuentan con contratos de Consultoría en Línea GAMC/CM/DAL 010/2022 de        14 de enero como “Topógrafo I”, GAMC/CM/DAL 023/2022 de 17 de igual mes y año, como “Secretaria y Cajera de la Sub Alcaldía de Irpa Irpa”, y GAMC/CM/DAL 084/2022 de 20 de similar mes y año, como “Responsable de Recaudaciones y Ruat”; respectivamente, los sueldos devengados no fueron solicitados ante el GAM de Capinota, los cuales no podrían ser entregados si no existe petición formal; y, ii) Se deniegue la tutela, porque no ejercen los cargos de los accionantes.       

I.2.4. Resolución

El Juez Público Civil y Comercial e Instrucción Penal Primero de Capinota del departamento de Cochabamba; constituido en Juez de garantías, a través de la Resolución de 22 de julio, cursante de fs. 570 a 589 vta., concedió la tutela demandada disponiendo que el Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Capinota de citado departamento, representada por Nancy Colque Mamani de cumplimiento inmediato e íntegro a la Conminatoria J.D.T.CBBA./D.S.0496/D.S. 0012/SMLV/03/2022 de 29 de abril, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de igual departamento, en los mismos términos dispuestos y con costas procesales a la parte demandada, en base a los siguientes fundamentos: a) Por mandato del art. 10.III del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, que fue modificado por los párrafos IV y V del DS 0495  de igual día y mes de 2010, la Conminatoria a partir de su notificación se convierte en obligatoria en su cumplimiento; no obstante, de ser susceptible de impugnaciones posteriores en la vía administrativa o judicial es de ineludible cumplimiento para el empleador. Se tiene que Nancy Colque Mamani            -ahora demandada-, en su condición de Alcaldesa de Capinota fue notificada con la citada Conminatoria el 6 de mayo de 2022, hizo caso omiso conforme el informe de verificación de reincorporación MTEPS-JDT CO-MVV-1394-INF/22 de 30 del mes y año citado; por lo que, de acuerdo a lo previsto por el art. 46.I.2 de la CPE, con relación a las normas laborales, estas se aplicaran e interpretaran bajo los principios de la protección de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad de primacía de la relación laboral, de continuidad, estabilidad laboral y fuero sindical; b) Si bien la parte demandada en audiencia alegó que la Conminatoria fue cumplida; toda vez que, existen los Memorándums DC/06/2022, DC/07/2022 y DC/08/2022  todos de 11 de mayo, por los cuales se designa a Olivia Santivañez Araoz como “Jefa de Intendencia”, Zulema Guzmán Quiroz, “Auxiliar Administrativo Hospital José de la Reza” y a Nelson Siles Padilla como “Topógrafo I”, estos nuevos cargos a excepción del último, fue bajo el fundamento y la facultad que tiene el empleador del Ius Variandi que le permite  cambiar las condiciones de trabajo, lo cual permite al trabajador oponerse cuando sea perjudicial, arbitrario y discriminatorio, siempre y cuando exista una relación de trabajo vigente, aspecto que en el presente caso no corresponde, porque los impetrantes de tutela se encuentran sin ninguna dependencia laboral. Es más los Memorándums no se encuentran recepcionados o notificados a los peticionantes de tutela para asumir haber dado su consentimiento, tampoco existe descargo del cumplimiento del pago de los salarios devengados y demás derechos sociales; y, c) En conclusión la autoridad edil ahora demandada, al no dar cumplimiento a la Conminatoria, vulneró el derecho al trabajo de los accionantes, siendo que, Olivia Santiváñez Araoz, fue despedida cuando ejercía el cargo de “Responsable Recaudaciones y Ruat”, Zulema Guzmán Quiroz, “Responsable de Recaudaciones de la Sub Alcaldía de Irpa Irpa” y Nelson Siles Padilla como “Chófer de obras públicas”; por lo que, corresponde conceder la tutela.