SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1076/2023-S1

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Hernán Iván Arias Duran, Alcalde del GAMLP, a través de sus representantes, conforme al Testimonio de Poder 3383/2022 de 28 de junio de 200, emitido por la Notaría de Fe Pública 71 de la ciudad de La Paz, mediante informe presentado el 29 de junio de 2022, cursante de fs. 71 a 75, manifestó lo  que sigue: 1) El Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, al emitir la conminatoria de reincorporación, no tomó en cuenta la normativa aplicable a los contratos suscritos por el GAMLP, generando de esa manera una afectación económica al Estado, asimismo, al no haber tomado en cuenta las fundamentaciones de la entidad edil, demostró una completa parcialización con una sola de las partes; 2) La Dirección de Gestión de Recursos Humanos del GAMLP, remitió a la Dirección de Educación, donde la accionante prestaba sus servicios, todos los antecedentes relativos a la Conminatoria J.D.T.L.P./NTLF/No. 071/2022, para que pueda realizarse el análisis y tratamiento correspondiente en atención al art. 10.IV del DS 28699, sin perjuicio de la presentación de los recursos de revocatoria y jerárquico; 3) El último contrato a plazo fijo de la accionante concluyó el 31 de diciembre de 2021, plazo que fue respetado pese a las recurrentes llamadas de atención emitidas en contra de la ahora accionante, cumplido el plazo se determinó no renovar la relación laboral, debido a que la Dirección de Educación como unidad solicitante no efectuó el requerimiento correspondiente; 4) De acuerdo a la naturaleza del contrato suscrito se tienen características de orden legal, como el carácter eventual, el plazo fijo que feneció el 31 de diciembre de 2021, la contratación temporal solo por requerimiento de personal o necesidad de servicio cuyo presupuesto estaba aprobado por la “Ley General del Presupuesto del Estado”, la cláusula quinta del contrato suscrito señalaba que el mismo estaba regido por el Decreto Municipal 007 de 17 de junio de 2013 o Reglamento para la Contratación de Personal Eventual del GAMLP y normativa vinculada; en ese sentido, la accionante mantuvo siempre una relación de servicios de carácter provisional o temporal que en ningún caso genero una relación laboral de carácter permanente; 5) El art. 6 del Estatuto del Funcionario Público señala que no están sometidas a esa Ley ni a la Ley General del Trabajo aquellas personas contratadas de forma eventual, estando más bien sometidas a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, y al D.S. 26115 Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal; 6) El Reglamento para la Contratación de Personal Eventual del GAMLP, en su art. 5 establece como empleado municipal eventual al que es asignado de manera temporal y que no puede constituirse de manera automática en personal permanente, asimismo los arts. 7 y 11 establecen que el contrato a plazo fijo tiene plazo cierto y determinado y se extinguen al vencimiento del plazo estipulado, no siendo válida la tácita reconducción del mismo aludida por la accionante; 7) El art. 1.I de la Ley 321 establece que se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo solamente a trabajadores asalariados permanentes; 8) La contratación eventual en entidades públicas está regida por normativa específica principalmente por razones presupuestarias, creándose la partida presupuestaria 12100 de personal eventual, por lo que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social no tiene competencia para determinar el pago de sueldos devengados a favor de personal eventual; 9) La Conminatoria J.D.T.L.P./NTLF/No. 071/2022 no explica los siguientes puntos: 9.i) Si corresponde o no que las entidades públicas den cumplimiento a los arts. 6 del EFP, y 60 del DS 26115, normas que establecen que las personas que se vinculen temporalmente de manera contractual con una entidad pública se encuentran regidas al contrato y al ordenamiento legal aplicable que es diferente al establecido en la Ley General del Trabajo; 9.ii) Tampoco se explica que partida presupuestaria se debería aplicar considerando que el GAMLP tiene más de 3 500 funcionarios a contrato; 9.iii) La conversión de un contrato eventual a uno indefinido mediante un simple informe violando de esta manera el principio de seguridad jurídica sin la intervención de un Juez competente toda vez que el DS 28699 únicamente otorga la competencia de corroborar el despido injustificado y no la conversión de un contrato eventual a uno indefinido; 9.iv) Se dispuso el pago de sueldos devengados, sin embargo, el Presupuesto General del Estado autoriza la contratación de personal eventual, pero el  mismo no contempla el pago de beneficios sociales; y, 9.v) No tomó en cuenta que la SCP 562/2017-S2 de 22 que establece la conversión de contratos a plazo fijo por tiempo indefinido se aplica al sector privado que está amparado en la Ley General del Trabajo, en el sector público no procede la tácita reconducción; 10) Respecto al pago de sueldos devengados, de acuerdo a jurisprudencia constitucional dicha labor le corresponde a las autoridades administrativas o judiciales debido a que ellas podrán analizar con mayor debate las pruebas de cargo y descargo, constituyendo la determinación de esos accesorios en hechos controvertidos y no pueden ser definidos como resultado de una conminatoria de reincorporación que no son debidamente fundamentadas, en ese sentido se emitió la SCP 0083/2014-S3 de 27 de octubre; 11) La accionante no identificó cual es el acto u omisión lesivo puesto que reclama el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación y, a la vez solicita la conversión de sus contratos de trabajo a plazo fijo a una relación de trabajo indefinida, hecho que debería determinar el rechazo de la acción tutelar; 12) No se dio cumplimiento a la Conminatoria J.D.T.L.P./NTLF/No. 071/2022 porque la misma no está fundamentada; y,       13) En relación a las costas y costos, el art. 39 de la Ley de Administración y Control Gubernamental (Ley SAFCO) -Ley 1178 de 20 julio de 1990- exime a las entidades públicas de dicho pago.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 163/2022 de 29 de junio, cursante de fs. 79 a 83 vta., concedió la tutela solicitada, sin costas, disponiendo en consecuencia que la institución demandada, en el plazo de 48 hrs. (cuarenta y ocho horas), de cumplimiento a la Conminatoria J.D.T.L.P./NTLF/No. 071/2022, en sus mismos términos expresados en la misma.

Determinación asumida bajo los siguientes fundamentos: i) El DS 28699, modificado por el DS 495 de 1 de mayo de 2010 permite la interposición de acciones constitucionales ante el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación, prescindiendo las mismas del principio de subsidiariedad; ii) En relación a principio de inmediatez, de acuerdo al art. 129.II de la CPE, se tienen seis meses para presentar la acción de amparo constitucional, la accionante presentó esta acción de defensa en dicho plazo, siendo que la Conminatoria J.D.T.L.P./NTLF/No. 071/2022 fue emitida el 25 de febrero de 2022; iii) El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, estableció ante la emisión de una conminatoria de reincorporación le corresponde las Salas Constitucionales disponer su cumplimiento, sin observar si la misma se encuentra fundamentada o no, entonces la Jefatura Departamental del Trabajo que emita la conminatoria de reincorporación es responsable de su contenido y razonamiento, del análisis de su competencia, verificar si en una relación laboral, mediante contratos hubo o no intervalos, si tiene competencia para mutar un contrato a plazo fijo a uno indefinido, puesto que en todas sus actuaciones está sometido a las responsabilidades que establece la Ley SAFCO; iv) De acuerdo a la precitada Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, corresponde en el presente caso el otorgar una tutela provisional, teniendo la institución edil ahora demandada la posibilidad de someter el caso a un control de legalidad, ya sea observando la Ley “620”o el art. 65 del Código Procesal del Trabajo, impugnando la decisión de la Jefatura departamental del Trabajo de la forma que viere conveniente; y, v) En resguardo del derecho a la estabilidad laboral, el trabajador podría ser desvinculado previo procedimiento administrativo, en el marco del art. 16 de la LGT y 9 de su Decreto Reglamentario, el desconocimiento de la estabilidad laboral repercute en las necesidades vitales del trabajador y de su familia, por lo que una desvinculación laboral arbitraria implica el desconocimiento de los arts. 48 y 49 de la CPE y los derechos a la salud y seguridad social, correspondiendo a la Sala Constitucional acoger la acción tutelar en la misma forma que refiere la Conminatoria de reincorporación emitida y  conceder la tutela impetrada.

En vía de complementación y enmienda, interpuesta mediante memorial de 30 de junio de 2022, cursante a fs. 85, el GAMLP solicito a la Sala Constitucional, que siendo la base normativa de la Conminatoria J.D.T.L.P./NTLF/No. 071/2022, el DL 16187 de 16 de febrero de 1979 que prohíbe la suscripción sucesiva de más de dos contratos a plazo fijo, aclare y complemente la Resolución 163/2022 en relación al motivo por el que dicha normativa sería aplicable al caso de la accionante cuando el GAMLP no se encuentra en el ámbito de aplicación de dicho Decreto.  

Mediante Auto de 4 de julio de 2022, cursante a fs. 86, la Sala Constitucional declaró no ha lugar a la solicitud de complementación y enmienda de la Resolución 163/2022 argumentando que en la misma no existen errores o aspectos oscuros.

II. CONCLUSIONES

De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Por Certificación de años de servicio de 6 de enero de 2022 emitida por el GAMLP, se certifica que Ruth Rufina Román Lima prestó servicios laborales en esa entidad por quince años, nueve meses y veintiocho días, durante el mes de diciembre de 2000 y desde el mes de febrero de 2006 a diciembre de 2021 (fs. 3 a 6).

II.2. Cursa Conminatoria J.D.T.L.P./NTLF/No. 071/2022 de 25 de febrero dirigida a Hernán Iván Arias Duran, Alcalde del GAMLP -ahora demandado- conminándolo a reincorporar por estabilidad laboral, de manera inmediata a la hoy accionante al mismo puesto que ocupaba como Asistente Técnico, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que correspondan a la fecha de su reincorporación. Conminatoria que fue recibida por el GAMLP el 4 de marzo de 2022 según sello de recepción    (fs. 7 a 9)

II.3. Consta Informe J.D.T.L.P.-BDFB- VR 107/2022 de 13 de abril, emitido por la Inspectora de Trabajo de La Paz, que establece la verificación del incumplimiento de la Conminatoria J.D.T.L.P./NTLF/No. 071/2022           (fs. 10 y vta.).

II.4. A través de memorial de 17 de marzo de 2022 el GAMLP presentó recurso de revocatoria en contra de la Conminatoria J.D.T.L.P./NTLF/No. 071/2022 (fs. 60 a 62 vta.). Resolviendo el recurso interpuesto, se emitió la Resolución Administrativa 239/22 de 14 de abril de 2022, que dispuso confirmar la mencionada conminatoria (fs. 64 a 66).

II.5. Por memorial de 29 de abril de 2022 presentado el 27 de ese mes y año, el GAMLP presentó recurso jerárquico contra la Resolución Administrativa 239/22 (fs. 67 a 70 vta.).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; y, por conexitud los derechos a la vida digna, y a la alimentación, educación y salud de sus dependientes; en razón a que, habiendo prestado sus servicios laborales en el GAMLP por más de quince años, en virtud a la suscripción de distintos contratos de trabajo consecutivos, a partir de enero de 2022, se prescindió de sus servicios, motivo por el cual la   solicitante de tutela acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, lugar donde se emitió la Conminatoria J.D.T.L.P./NTLF/No. 071/2022 que dispone su reincorporación; no obstante, la misma, pese a su obligatoriedad, hasta la fecha de interposición de esta acción tutelar, no fue cumplida por la entidad demandada; motivo por el cual solicita se conceda la tutela, y en consecuencia se ordene que la parte demandada proceda a su inmediata reincorporación al mismo cargo que ocupaba como Asistente Técnico, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales que correspondan, sea con el pago de costos y costas judiciales correspondientes a la presente acción judicial.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada, para tal efecto se analizarán los siguientes temas: a) Sobre la Doctrina de Unificación Jurisprudencial respecto al incumplimiento de las Conminatorias de reincorporación laboral denunciado a través de la acción de amparo constitucional; b) Presentación directa de la acción de amparo constitucional ante el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral; y,           c) Análisis del caso concreto.

III.1.  Sobre la Doctrina de Unificación Jurisprudencial respecto al

incumplimiento de las Conminatorias de reincorporación laboral denunciado a través de la acción de amparo constitucional

El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 0206/2021-S2 de 25 de junio, reiterada por la SCP 0269/2021-S1 de 21 de julio, entre otras, asumió el siguiente entendimiento:

En todos los casos en los que se denunciaron despidos ilegales, como el

incumplimiento de las Resoluciones de Conminatoria de reincorporación

laboral emitidas por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, este despacho siempre tuvo como uno de sus principales objetivos el tratar de materializar los derechos fundamentales a la estabilidad laboral y el derecho al trabajo, en beneficio de las trabajadoras y los trabajadores, disponiendo el cumplimento integral de las conminatorias de reincorporación laboral, que se vieron reflejados en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0016/2018-S2 de 28 de febrero, 0814/2018-S2 de 11 de diciembre, 0985/2019-S2 de 21 de octubre (cumplimiento integral de conminatoria), como también en los Votos Disidentes a las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0318/2018-S2 de 9 de julio, 0214/20018-S2 de 22 de mayo, 0133/2018-S2 de 16 de abril, 0260/2019-S2 de 21 de mayo y 0789/2018-S2 de 26 de noviembre, entre otras.

Lo que implica que siempre hubo una actitud consecuente sobre la necesidad de tutelar los derechos de estabilidad laboral y al trabajo, mediante la aplicación del estándar más alto de protección tal y como lo estableció la SCP 0814/2018-S2 de 11 de diciembre, que sistematizó y contextualizó la línea jurisprudencial sobre este tema en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012, 0177/2012 y 1608/2012, 0016/2018-S2, 0028/2018-S2, 0058/2018-S2 y 0060/2018-S2.

Posteriormente, con el objeto de unificar la línea jurisprudencial de los precedentes constitucionales emitidos por las Salas de este Tribunal, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y sobre todo para lograr la materialización del derecho al trabajo de toda persona, reconocido por instrumentos internacionales como por nuestra Constitución Política del Estado, este Tribunal Constitucional Plurinacional, en Sala Plena, a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó la línea jurisprudencial sobre esta temática:

1)    En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:

1.i)     Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii)    Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional - abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv)   El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v)    La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi)   La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas (las negrillas fueron añadidas).

A partir de los precedentes establecidos ut supra y, con la facultad prevista en la norma procesal constitucional, este Tribunal en la parte resolutiva de dicho fallo de doctrina constitucional, dispuso:

UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:

1°   En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones… (negrillas agregadas)

La Resolución de Doctrina Constitucional ratificó las líneas jurisprudenciales garantistas emitidas por este despacho por medio de sus Sentencias y Votos Disidentes, precitados anteriormente, lo que implica que la unificación de jurisprudencia vincula al mismo Tribunal Constitucional Plurinacional a materializar los derechos fundamentales de los trabajadores, aplicando los entendimientos más favorables y con el estándar más alto de protección, reconociendo que estos derechos tienen un carácter progresivo en su protección e implementación dentro de nuestro ordenamiento jurídico, principios que no tienen un techo en su aplicación y que siempre se buscará la manera más efectiva de tutelar los derechos fundamentales.

III.2.  Presentación directa de la acción de amparo constitucional ante  

          el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral

El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 0016/2018-S2 de 28 de febrero, reiterada por la SCP 0206/2021-S2 de 25 de junio, entre otras, asumió el siguiente razonamiento:

El 1 de mayo de 2006 se dictó el DS 28699, que en sus arts. 10 y 11, establece la posibilidad que cualquier persona que se encuentre sometida al régimen laboral y crea que fue injustamente despedida o alejada de su fuente laboral -salvo las causas de despido previstas por el art. 16 de la LGT-, pueda acudir ante el ahora Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, reclamando su derecho a la estabilidad laboral o el pago de beneficios sociales; en contraposición al derogado art. 55 del DS 21060 de 29 de agosto de 1985, que permitía libremente rescindir los contratos de trabajo.

Posteriormente, el 1 de mayo de 2010, se emitió el DS 0495, que en su Artículo Único modificó el parágrafo III del art. 10 del DS 28699, señalando:

En caso de que el trabajador opte por su reincorporación podrá recurrir a este efecto ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, donde una vez constatado el despido injustificado, se conminará al empleador a la reincorporación inmediata al mismo puesto que ocupaba la trabajadora o trabajador al momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales que correspondan a la fecha de la reincorporación, a través de las Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajo (las negrillas son nuestras).

Además, incluyó los parágrafos IV y V, con los siguientes textos: “IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y (únicamente) podrá ser impugnada en la vía judicial, cuya interposición no implica la suspensión de su ejecución”; se aclara que la palabra únicamente fue declarada inconstitucional por la SCP 0591/2012 de 20 de julio^[1]. Por su parte, el parágrafo V indica: “V. Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo IV del presente Artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral” (las negrillas de ambos textos normativos son incorporadas); se entiende que esto ocurre en la fase de la conminatoria.

Por su parte, la Resolución Ministerial (RM) 868/10 de 26 de octubre de 2010, que reglamenta el procedimiento para la aplicación del DS 0495, en su art. 3 refiere:

ARTÍCULO 3.- (Acciones Constitucionales).

Ante el incumplimiento de la Reincorporación instruida, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral (las negrillas son incorporadas).

Vale decir, que ante la inobservancia del plazo para que un empleador ejecute una resolución de reincorporación de un trabajador a su fuente laboral, éste último puede acudir directamente a la jurisdicción constitucional, en procura de la reparación de los derechos que considere afectados.

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en numerosas oportunidades se
pronunció sobre el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación dispuesta por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, señalando que en estos casos procede directamente la acción de amparo constitucional.

Así, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012 de 4 de mayo y 0177/2012 de 14 de mayo, establecen que debe hacerse abstracción del principio de subsidiariedad en aquellos casos en los que una trabajadora o trabajador demande la reincorporación a su fuente laboral ante un despido sin causa legal justificada, con el único requisito previo de recurrir a las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo denunciando este hecho, a objeto que estas entidades, una vez establecido el retiro injustificado, conminen al empleador la reincorporación inmediata, en los términos previstos por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010; y ante su incumplimiento, se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional; efectivamente, la señalada SCP 0177/2012, tuvo el siguiente razonamiento en el Fundamento Jurídico III.3:

1)   En caso de que una trabajadora o un trabajador, ante un eventual retiro intempestivo sin causa legal justificada opte por su reincorporación, deberá denunciar este hecho ante las Jefaturas Departamentales de Trabajo; entidades que deberán asumir el trámite previsto por el DS 0495, emitiendo si corresponde la conminatoria de reincorporación en los términos previstos en esta norma, y en caso de que el empleador incumpla la conminatoria, el trabajador o trabajadora podrá interponer la acción de amparo constitucional, misma que resulta más idónea en estos casos por las razones antes expuestas.

2)   Aclarando que la conminatoria dispuesta por el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, en los alcances del DS 0495, no constituye una resolución que defina la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, por cuanto el empleador puede impugnar ésta determinación en la justicia ordinaria, conforme previene el referido Decreto Supremo; vale decir, interponiendo una acción laboral dentro los alcances establecidos por el art. 65 del Código Procesal del Trabajo (CPT), precepto que otorga la posibilidad al empleador de constituirse en parte demandante en una acción social, instancia en la que en definitiva se establecerá si el despido fue o no justificado, esto debido a que la justicia constitucional sólo viabiliza la tutela inmediata ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo sin causa legal justificada.

3)   En aquellos casos en que la trabajadora o trabajador, fuera sometido a un proceso interno dentro el cual se determine su despido por una de las causales establecidas en el art. 16 de la LGT y art. 9 del DR, en su caso por vulneración a su Reglamento Interno, el procedimiento previsto por el DS 0495, no será aplicable; debiendo la trabajadora o trabajador, que estime que su destitución fue ilegal o injustificada, incoar la correspondiente demanda de reincorporación ante la judicatura laboral (las negrillas nos corresponden).

Por lo referido, las conminatorias de reincorporación emitidas por las jefaturas departamentales o regionales de trabajo, deben ser cumplidas de manera obligatoria, sin perjuicio que puedan ser impugnadas por el empleador o parte patronal en la vía administrativa o judicial; no obstante, mientras se suscite dicho aspecto, la conminatoria pronunciada debe ser ejecutada con la finalidad de resguardar los derechos constitucionales de los trabajadores, otorgándoles seguridad jurídica y estabilidad laboral, siendo posible en caso de inobservancia, la formulación de una acción de amparo constitucional, para la restitución de los derechos lesionados.

Por otra parte, en los casos que este Tribunal concedió la tutela ante incumplimiento de conminatorias de reincorporación, también se pronunciaba sobre los sueldos devengados y otros beneficios sociales establecidos por ley, por entender, que forman parte de la reparación que debe brindar la justicia constitucional ante la lesión a los derechos fundamentales.

En ese sentido, por ejemplo, la SCP 0177/2012, aprobó la resolución del
Tribunal de garantías que concedió la tutela y dispuso la cancelación de los sueldos devengados y demás beneficios sociales. De manera expresa, la SCP 1608/2012 de 24 de septiembre, entre otras, luego de conceder la acción de amparo constitucional, dispuso la cancelación de sueldos devengados.

No obstante, lo anotado precedentemente, la SCP 0083/2014-S3 de       27 de octubre, refirió que la jurisdicción constitucional no puede dimensionar el alcance de los sueldos devengados y otros beneficios, bajo el argumento que son las autoridades administrativas o judiciales las que deben realizar dicha labor; entendimiento que fue reiterado por la         SCP 1130/2017-S3 de 31 de octubre, entre otras.

Al respecto, posteriores Sentencias Constitucionales Plurinacionales, entre ellas, la SCP 0016/2018-S2 y la SCP 0028/2018-S2, ambas de         28 de febrero, confirmaron las Resoluciones emitidas por los Tribunales de garantías que concedieron la tutela y dispusieron la cancelación de los sueldos devengados y demás beneficios sociales.

En ese sentido, el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0058/2018-S2 y 0060/2018- S2, ambas de 15 de marzo, hizo extensiva la tutela al pago de sueldos devengados y beneficios sociales, que la ley establece desde el día de su desvinculación ilegal.

Efectuada la contextualización jurisprudencial anterior, debe recordarse que una de las características de los derechos humanos contenida en el art. 13.I de la Constitución Política del Estado (CPE), es su progresividad, que implica, por una parte; que los derechos humanos reconocidos en la Norma Suprema y en los Instrumentos Internacionales sobre Derechos Humanos, no son un catálogo cerrado, sino que, de manera permanente se amplían en cuanto al reconocimiento de nuevos derechos, como también se desprende de la cláusula abierta prevista en el art. 13.II de la referida CPE.

Por otra parte, el principio de progresividad, supone que las conquistas alcanzadas respecto a un derecho ya sea a nivel normativo o jurisprudencial, no pueden luego ser desconocidas, lo que significa que, en materia de Derechos Humanos, no corresponde la regresividad, es decir, el retroceder en la protección de los derechos humanos.

El principio de progresividad fue desarrollado por la jurisprudencia constitucional en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2491/2012, 0210/2013, 1617/2013, entre muchas otras. Así en la         SCP 2491/2012 de 3 de diciembre, el Tribunal Constitucional Plurinacional, señaló que el principio de progresividad establece la responsabilidad para el Estado boliviano, de no desconocer los logros y el desarrollo alcanzado en materia de Derechos Humanos, en cuanto a la ampliación en número, al desarrollo de su contenido y al fortalecimiento de los mecanismos jurisdiccionales para su protección, en el afán de buscar el progreso constante del Derecho Internacional de Derechos Humanos, que se inserta en nuestro sistema jurídico a través del bloque de constitucionalidad -art. 410.II de la CPE-.

Conforme a lo anotado, las medidas adoptadas por los órganos estatales que tienden a menoscabar derechos ya reconocidos o desmejorar una situación jurídica favorable vinculada a un derecho, constituye una afectación al principio de progresividad.

En el marco del principio de progresividad, el Tribunal Constitucional Plurinacional pronunció las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2233/2013 de 16 de diciembre y 0087/2014-S3 de 27 de octubre, que razonaron sobre la teoría del estándar jurisprudencial más alto, como metodología para definir la sentencia aplicable en un determinado caso, ante una pluralidad de entendimientos; metodología, que a partir de los arts. 13 y 256 de la CPE, estableció que el precedente constitucional en vigor o vigente, resulta aquél que acoja el estándar más alto de protección del derecho fundamental o garantía constitucional invocada, esto es, aquella decisión que hubiera resuelto un problema jurídico de manera más progresiva a través de una interpretación que tiende a efectivizar y materializar de mejor manera los derechos fundamentales y garantías constitucionales previstas en la Norma Suprema y en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad; estándar que se escoge después del examen o análisis integral de la línea jurisprudencial, ya no solamente a partir del criterio temporal de las sentencias constitucionales -si fue anterior o posterior- que hubiere cambiado, modulado o reconducido un determinado entendimiento jurisprudencial, sino sobre todo, aquél que sea exponente del estándar más alto de protección del derecho.

Conforme a lo anotado y en el marco de la contextualización de la línea jurisprudencial vinculada a la tutela directa de la acción de amparo constitucional por incumplimiento de la conminatoria de reincorporación, cabe señalar que el estándar jurisprudencial más alto se encuentra en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012, 0177/2012, 1608/2012, 0016/2018-S2, 0028/2018-S2, 0058/2018-S2 y 0060/2018-S2, al contener razonamientos que aseguran la máxima eficacia del derecho al trabajo, estabilidad laboral y el derecho a la reparación; por cuanto, por una parte, se concede la tutela ante el incumplimiento de la conminatoria, sin necesidad de efectuar otras consideraciones como la fundamentación o la legalidad de la misma, exigencias que no toman en cuenta los principios que informan la materia laboral, que se encuentran reconocidos en el art. 48 de la CPE, que establece que las normas laborales se interpretarán sobre la base de los principios de, entre otros, protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; y, de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador.

Cabe aclarar, que lo señalado no implica una negación del derecho a la defensa de la parte empleadora, quien, como lo indicó la jurisprudencia constitucional, podrá acudir a la jurisdicción laboral denunciando la supuesta ilegal conminatoria, con independencia de la concesión de la tutela.

Por otra parte, las citadas Sentencias Constitucionales Plurinacionales, se pronuncian sobre los sueldos devengados y otros beneficios, conforme a los principios de interpretación referidos en el anterior párrafo y considerando que toda concesión de la tutela supone la reparación de la lesión del derecho o la garantía constitucional invocada como vulnerada, en el marco de lo señalado por el art. 113.I de la CPE, que establece que: “La vulneración de los derechos concede a las víctimas el derecho a la indemnización, reparación y resarcimiento de daños y perjuicios en forma oportuna”; norma constitucional que es coherente con las normas internacionales sobre Derechos Humanos, y en concreto, con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) -que forma parte del bloque de constitucionalidad- que desarrolló la reparación como concepto genérico que contiene varios elementos.

Así, para la Corte IDH, la reparación supone la restitución integral del derecho que fue vulnerado, es decir, el restablecimiento del derecho a la situación anterior a su violación; pero también implica la adopción de otras medidas como la indemnización, que es la reparación por daños materiales físicos o mentales, los gastos incurridos, las pérdidas de ingreso; la rehabilitación, en los casos que corresponda, comprendiendo la atención médica y psicosocial requerida; la satisfacción pública, que consiste en el reconocimiento de la responsabilidad; y, las garantías de no repetición, que tienen por objeto adoptar medidas estructurales para
evitar la repetición de las vulneraciones a derechos.

Entonces, a partir de todo lo desarrollado, se tienen las siguientes subreglas respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación pronunciada por la autoridad del trabajo:

i)     Procede la acción tutelar de manera directa, lo que significa que el trabajador no requiere agotar previamente la jurisdicción laboral ni la vía administrativa;

ii)    La competencia de la jurisdicción constitucional se limita a verificar el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación, sin que corresponda analizar la fundamentación o la legalidad de dicha determinación; pues, esa labor es propia de la jurisdicción laboral, que podrá ser activada por el empleador si considera que la conminatoria resulta ilegal, con independencia de la concesión de la tutela por la justicia constitucional; pues esta concesión resulta provisional, hasta que la jurisdicción laboral defina la situación de la o el trabajador; y,

iii)   La concesión de la tutela supone la adopción de medidas de reparación como la indemnización, en concreto, tratándose de incumplimiento de conminatoria de reincorporación, la cancelación de los sueldos devengados desde la desvinculación ilegal constatada por la autoridad de trabajo y demás beneficios sociales que le correspondan al trabajador.

III.3.  Análisis del caso concreto

La accionante, considera lesionados sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; y, por conexidad los derechos a la vida digna, y a la alimentación, educación y salud de sus dependientes; en razón a que, habiendo prestado sus servicios laborales en el GAMLP por más de quince años, en virtud a la suscripción de distintos contratos de trabajo consecutivos, a partir de enero de 2022 se prescindió de sus servicios, motivo por el cual acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, lugar donde se emitió la Conminatoria J.D.T.L.P./NTLF/No. 071/2022 que dispone su reincorporación; no obstante, la misma, pese a su obligatoriedad, no fue cumplida por la entidad demandada.

Al respecto, de la revisión de antecedentes, se tiene que efectivamente la accionante, fue funcionaria del GAMLP por más de quince años, habiendo prestado sus servicios en esa entidad durante el mes de diciembre de 2000 y desde el mes de febrero de 2006 a diciembre de 2021 (Conclusión II.1.), la accionante incluso alega que además de ese tiempo prestó sus servicios por cinco años adicionales en condición de consultora.

En ese sentido, al haberse dado por terminada su relación laboral desde enero de 2022, acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, denunciando su despido injustificado y solicitando su reincorporación. Dicha instancia administrativa emitió la Conminatoria J.D.T.L.P./NTLF/No. 071/2022 disponiendo la reincorporación inmediata de la accionante a su fuente laboral, señalando como fundamento la suscripción de contratos a plazo fijo continuos en tareas propias y permanentes del GAMLP, contratos que no fueron visados por esa cartera de Estado, citando al efecto el art. 3 de la Ley 321 de 20 de diciembre de 2012 que prohíbe a los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de departamento y de El Alto, a evadir el cumplimiento de la normativa socio laboral a través de modalidades de contratación que encubran una relación laboral propia y permanente,  art. 2 del DL 16187 que prohíbe la suscripción de más de dos contratos a plazo fijo, y art. 4.I inc. d) del DS 28699 que prevé el principio de primacía de la realidad, concluyendo que no es evidente la eventualidad alegada por el empleador (Conclusión II.2.).

Por su parte, la entidad demandada justificó el incumplimiento de la Conminatoria J.D.T.L.P./NTLF/No. 071/2022, alegando que contra la misma interpuso recurso de revocatoria, recurso fue desestimado por la Resolución Administrativa 239/22 de 14 de abril de 2022, que dispuso confirmar la mencionada Conminatoria (Conclusión II.4.), posteriormente, el 29 de abril de 2022 la entidad demandada interpuso recurso jerárquico, respecto a cuyo resultado no consta antecedente en la presente acción tutelar, entendiéndose que a la fecha de la audiencia de garantías se encontraba pendiente de resolución (Conclusión II.5.).

En ese contexto, corresponde precisar que conforme a la jurisprudencia citada en los Fundamentos Jurídicos III.1. y III.2. de este fallo constitucional, ante la denuncia de vulneración del derecho al trabajo, a la estabilidad o inamovilidad laboral, por despido injustificado -sin haberse incurrido en las causales establecidas en el art. 16 de la LGT-, que derivó en la emisión de una conminatoria de reincorporación laboral por una de las Jefaturas de Trabajo del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, siendo la finalidad de la jurisdicción constitucional el resguardo de los derechos fundamentales cuando estos son amenazados, a efecto de otorgar una tutela provisional inmediata: “Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional - abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación…”; siendo en estos casos la labor de la jurisdicción constitucional verificar la emisión de la Conminatoria, su notificación al empleador y su incumplimiento, debiendo en esa circunstancia disponer el cumplimento integral de la conminatoria de reincorporación laboral, sin omitir ninguna de sus determinaciones.

En ese sentido, en el caso en análisis se advierte que emitida la Conminatoria J.D.T.L.P./NTLF/No. 071/2022 que conmina al Alcalde del GAMLP a reincorporar de manera inmediata a la hoy accionante al mismo puesto laboral que ocupaba como Asistente Técnico en dicha institución pública, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que correspondan a la fecha de su reincorporación, la misma siendo recibida por el GAMLP el 4 de marzo de 2022 (fs. 7), no fue cumplida por la referida entidad, concordante a esto se emitió el Informe J.D.T.L.P.-BDFB- VR 107/2022 de 13 de abril, que establece la verificación del incumplimiento de la referida Conminatoria (Conclusión II.3.), renuencia que además fue confirmada en la presente acción tutelar por el propio GAMLP que justifica el incumplimiento señalando que no cumplió lo dispuesto por la Jefatura del Trabajo de La Paz porque interpuso recursos administrativos contra dicha Conminatoria; al respecto, corresponde señalar que conforme se estableció en la antes mencionada jurisprudencia constitucional, las conminatorias de reincorporación deben ser cumplidas de manera obligatoria, sin perjuicio que puedan ser impugnadas por el empleador o parte patronal en la vía administrativa o judicial; por consiguiente, en el caso concreto, es evidente el incumplimiento de la Conminatoria J.D.T.L.P./NTLF/No. 071/2022 corresponde conceder la tutela solicitada.

No obstante, concluyendo el análisis efectuado, en relación al argumento de la parte demandada referido al contenido de la SCP 562/2017-S2 de 22 de mayo sobre los contratos a plazo fijo en entidades públicas, y la SCP 0083/2014-S3 de 27 de octubre en relación a la alegada imposibilidad de la jurisdicción constitucional de disponer el pago de sueldos devengados por tratarse de hechos controvertidos; corresponde señalar que el GAMLP no consideró que dichos entendimientos fueron superados a partir de la emisión de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, emitida por Sala Plena de este Tribunal, que concluyó que ante la denuncia de incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, a la jurisdicción constitucional estrictamente le corresponde velar por el cumplimiento de dicha conminatoria; asimismo, respecto al argumento de la entidad demandada referido a que la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social al emitir la conminatoria citada anteriormente supuestamente no habría tomado en cuenta lo previsto en los arts. 6 de la Ley 2027 y 60 del DS 26115 en relación a las personas contratadas de manera eventual por una entidad pública; corresponde señalar que, la referida Resolución de Doctrina Constitucional 001/2021 es clara al establecer que: “La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese  aspecto  le  corresponde  a  la jurisdicción  ordinaria”;  jurisdicción ordinaria

CORRESPONDE A LA SCP 1076/2023-S1 (viene de la pág. 17).

laboral que puede ser activada por el empleador con independencia de la concesión de la tutela por la justicia constitucional; pues esta concesión resulta provisional, hasta que la jurisdicción laboral defina la situación de la o el trabajador.

En ese sentido, ante la constatación del incumplimiento de la Conminatoria J.D.T.L.P./NTLF/No. 071/2022 por parte del GAMLP, que constituye la causa de vulneración del derecho al trabajo y estabilidad laboral denunciados por la accionante, que además afecta a su entorno familiar porque ese incumplimiento priva a la trabajadora de contar con los medios económicos indispensables para su subsistencia y de las personas bajo su dependencia, corresponde conceder la tutela solicitada de forma provisional, ordenando el cumplimiento inmediato e íntegro de la Conminatoria J.D.T.L.P./NTLF/No. 071/2022 siempre que la misma no hubiera sido ya cumplida como efecto de la resolución de la Sala Constitucional en el plazo otorgado por esta.

Finalmente, en relación al pago de costas y costos, los arts. 39 de la Ley SAFCO y 52 del DS 23215, excluyen de dichos pagos a las entidades públicas en los procesos administrativos y judiciales que estas enfrentan.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicitada, obró de manera correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 163/2022 de 29 de junio, cursante de fs. 79 a 83 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, en los términos establecidos por la Sala Constitucional, conforme a los fundamentos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Georgina Amusquivar Moller

MAGISTRADA

[1] El FJ III.4, señala: “… cuando el DS 0495 y la RM 868/10, disponen una única instancia para resolver administrativamente la reincorporación del trabajador, afectan el derecho al debido proceso en su elemento de acceso a una segunda instancia, de las partes que acceden a este mecanismo de resolución de conflictos, que pueden ser el trabajador como el empleador, debiendo por ello expulsarlas del ordenamiento jurídico, para que en aplicación del debido proceso consagrado por el art. 115.II de la CPE, las partes tengan acceso a una segunda instancia administrativa en reclamo de la conminatoria a la reincorporación, sin perjuicio de la vía judicial” (las negrillas son nuestras).