SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1058/2023-S1
Fecha: 08-Sep-2023
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El peticionante de tutela denuncia la vulneración de su derecho a la petición; toda vez que, Edwin Fernández Maldonado y Edgar Suntura Morales, Administrador y Jefe de Recursos Humanos, ambos de la Caja Nacional de Salud Regional Pando, no emiten respuesta alguna a sus solicitudes de 24 de diciembre de 2020, 10 de mayo; y, 28 de junio de 2022, todas ellas, en relación a la extensión de un certificado de trabajo y copias de los contratos suscritos entre su persona y la CNS de la regional señalada; razón por la cual, acude a la jurisdicción constitucional buscado que sus derechos conculcados sean restablecidos, disponiéndose que la entidad demandada proceda a la entrega del certificado de trabajo y contratos solicitados correspondientes a su persona; y, además se le cancele costas por concepto de pago a su abogado.
En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para el efecto, se desarrollará los siguientes temas: a) Sobre el derecho de petición; a.1) Contenido esencial; a.2) Requisitos de procedencia; a.3) Legitimación activa; a.4) Legitimación pasiva; a.5) Plazo para emitir respuesta; b) Respecto al principio de inmediatez en la acción de amparo constitucional; y, c) Análisis del caso concreto.
III.1. Sobre el derecho de petición
El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 0730/2019-S2 de 28 de agosto, asumió el siguiente entendimiento:
El art. 24 de la CPE, establece que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”.
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADH), consagra el derecho de petición en su art. XXIV, señalando que: “Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución”.
Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través del tiempo, fueron generando entendimientos respecto al derecho de petición a efectos de su tutela, abordando temáticas que constituyen precedentes constitucionales; sobre la base de los cuales, debe realizarse el análisis de cada caso concreto, al tiempo de verificar la lesión o no, del derecho de petición.
En ese sentido, se abordarán las siguientes temáticas relativas al derecho de petición: 1) Contenido esencial; 2) Requisitos de procedencia; 3) Legitimación activa; 4) Legitimación pasiva; y, 5) Plazo para emitir respuesta.
III.1.1. Contenido esencial
La SC 218/01-R de 20 de marzo de 2001[1], establece que el núcleo
esencial del derecho de petición, constituye el derecho a obtener una respuesta pronta y oportuna en la que se resuelva la petición en sí misma; en ese sentido, la jurisprudencia constitucional, fue desarrollando características que debe contener la respuesta: i) Pronta y oportuna[2]; dentro los plazos establecidos por ley o dentro de un plazo razonable como lo determina la jurisprudencia constitucional; ii) Formal[3]; que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; iii) Material[4], porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; de donde se entiende que la autoridad a quien se presenta la petición, debe atenderla, tramitándola y resolviendo de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, iv) Argumentada[5]; vale decir, motivada y fundamentada, que cubra las pretensiones del solicitante, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos
III.1.2. Requisitos de procedencia
La SC 0310/2004-R de 10 de marzo, en el Fundamento Jurídico
III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:
…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable; y, d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.
Sin embargo, la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, modulando el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento Jurídico III.3, exigió únicamente los siguientes requisitos: “…a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”; sin embargo, con relación a este último requisito se aclara que:
…dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.
Ahora bien, del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: a) La existencia de una petición oral o escrita; y, b) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: 1) Ausencia de respuesta formal; 2) Falta de respuesta material; 3) Inexistencia de argumentación-motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, 4) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito.
Debe tomarse en cuenta, que en ausencia de cualquiera de los componentes que forman parte de una respuesta, se estaría lesionando no solo el derecho de petición, sino también, los principios y valores constitucionales -de celeridad, servicio a la sociedad y respeto a los derechos, en aplicación del art. 178.I de la CPE-; y, de la administración pública -de sometimiento a la ley, debido proceso, eficacia, economía, simplicidad, celeridad y responsabilidad; previstos en los arts. 232 de la CPE y 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA)-, que rigen el actuar de los servidores públicos.
III.1.3. Legitimación activa
Del análisis del art. 24 de la CPE, se tiene que la legitimación activa para solicitar la tutela del derecho de petición, la tiene toda persona individual o colectiva que realizó la petición de forma oral o escrita; con el único requisito, de identificar al peticionario; en igual sentido lo estableció la SCP 0470/2014 de 25 de febrero[6].
III.1.4. Legitimación pasiva
En cuanto a la legitimación pasiva, la jurisprudencia realizó el siguiente desarrollo:
La referida SC 218/01-R, entendió que la legitimación pasiva en los supuestos de lesión del derecho de petición no tiene excepción alguna, alcanzando a cualquier autoridad o servidor público. Así, la SC 0275/2003-R de 11 de marzo, subrayó que el derecho de petición consiste en la facultad que tiene toda persona de dirigirse a las autoridades públicas con fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa que le incumbe a aquella, caracterizado como un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades de la administración pública y hacer valer sus derechos; asimismo, alcanza a las autoridades judiciales, tal cual las SSCC 0560/2010-R de 12 de julio y 1136/2010-R de 27 de agosto, tutelaron este derecho respecto a las mismas.
Sobre el particular, es necesario mencionar que cuando los destinatarios son las autoridades públicas, en principio, la jurisprudencia constitucional a través de la SC 0310/2004-R, sostuvo que la petición debió ser formulada necesariamente ante una autoridad pertinente o competente, a efectos de su tutela; sin embargo, la SC 1995/2010-R[7], precisó que las autoridades públicas a quienes se dirige la petición, tienen legitimación pasiva incluso cuando carecen de competencia o pertinencia para resolver lo peticionado, debido a que de igual forma tienen la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; sin embargo, la SCP 2051/2013 de 18 de noviembre[8], determinó que no es posible conceder la tutela cuando la autoridad no tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto, sea positiva o negativamente, porque la petición fue realizada ante autoridad incompetente; empero, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0470/2014 de 25 de febrero y 0083/2015-S3 de 10 de igual mes, ratificaron el razonamiento de la citada SC 1995/2010-R, constituyéndose en el precedente en vigor.
Respecto a personas particulares, las SSCC 0820/2006-R de 22 de agosto y 1500/2010-R de 11 de octubre, reconocieron su legitimación pasiva, cuando presten servicios públicos o ejerzan funciones de autoridad; este razonamiento fue modulado por la SCP 0085/2012 de 16 de abril, señalando que el derecho de petición, en el marco de la doctrina de la eficacia horizontal de derechos, es oponible no solamente en relación a los poderes públicos, sino también en cuanto a los particulares; en este contexto, la SCP 1419/2012 de 24 de septiembre, refrendó este entendimiento indicando que: “…el derecho a la petición cuenta con eficacia directa y es oponible frente a particulares por lo que su ejercicio no requiere esté refrendada por autoridad pública alguna…”.
En resumen, tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción de tutela, reclamándose la lesión del derecho de petición: i) Las autoridades o servidores públicos, aun no fuesen competentes o pertinentes para resolver el fondo de la pretensión del peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quien se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y, ii) Las personas particulares.
III.1.5. Plazo para emitir respuesta
La jurisprudencia constitucional desarrolló los siguientes casos: a) En el término establecido por ley[9]; y, b) Cuando no está previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando la misma no es emitida dentro de un plazo razonable[10].
III.2. Respecto al principio de inmediatez en la acción de amparo constitucional
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en la SCP 0003/2019-S2 de 19 de febrero, asumió el siguiente razonamiento:
El plazo de caducidad de seis meses para la acción de amparo constitucional en mérito al principio de inmediatez, fue inicialmente establecido en el AC 0112/99-R de 7 de septiembre de 1999, señalando en el Considerando Segundo:
Que, la censura y destitución del recurrente se ha producido en fecha 4 de junio de 1998 a través de la Resolución Municipal No. 019/98, pretendiendo dejarla sin efecto a través de este recurso de amparo constitucional presentado recién en fecha 26 de marzo de 1999, habiendo dejado transcurrir 9 meses y 22 días, al margen de los cinco meses que ha durado su tramitación, por lo que el presente recurso no cumple con uno de los requisitos fundamentales que son inherentes a su naturaleza y procedencia que es la inmediatez, lo que hace presumir la existencia de libre y expreso consentimiento, resultando improcedente el recurso de acuerdo a lo dispuesto por el Art. 96 inc. 2) de la Ley del Tribunal Constitucional.
Entendimiento asumido también por las SSCC 252/00-R, 091/01-R y 217/01-R, entre otras.
Posteriormente, la SC 544/2002-R de 13 de mayo[11], aclaró con más precisión los seis meses para el plazo de caducidad; y este criterio, fue asumido de manera uniforme por las SSCC 703/2002-R, 720/2002-R, 0560/2003-R y 0632/2003-R, entre otras. Asimismo, la SC 1353/2003-R de 16 de septiembre[12], indicó que el plazo de seis meses se interrumpe con la interposición de un recurso constitucional; Luego, la SC 0814/2006-R de 21 de agosto[13], aclaró que el cómputo del plazo se suspende durante la interposición y tramitación del referido recurso constitucional, y luego, se reinicia a partir de la notificación con la resolución o sentencia constitucional.
Finalmente, el art. 129.II de la CPE, en relación a la inmediatez establece que: “La Acción de Amparo Constitucional podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computable a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa o judicial”; asimismo, el art. 55.I del Código de Procesal Constitucional (CPCo), refiere expresamente que: “La Acción de Amparo Constitucional podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computable a partir de la comisión de la vulneración alegada o de conocido el hecho”.
III.3. Análisis del caso concreto
El impetrante de tutela denuncia la lesión de su derecho a la petición; toda vez que, Edwin Fernández Maldonado y Edgar Suntura Morales, Administrador y Jefe de Recursos Humanos, ambos de la CNS Regional Pando, no dieron respuesta a sus notas de 24 de diciembre de 2020, 10 de mayo y 28 de junio de 2022, mismas que versan sobre el pedido de un certificado de trabajo y copias de los contratos suscritos entre su persona y la entidad en salud a la que representan lo demandados; motivo por el cual, interponiendo la presente acción tutelar, solicita la tutela de su derecho de petición, y se disponga que la entidad demandada proceda a la entrega del certificado de trabajo y contratos correspondientes a su persona, además de la cancelación de costas por concepto de pago a su abogado.
En el caso de autos, la problemática jurídica planteada recae en la falta de respuesta pronta y oportuna a sus notas de solicitud de 24 de diciembre de 2020, 10 de mayo y 28 de junio de 2022.
Habiendo establecido aquello, corresponde realizar la compulsa de la documental arrimada al expediente por la parte accionante; es así que, se evidencia la existencia de la nota de solicitud de 24 de diciembre de 2020, con fecha de recepción de 28 del mismo mes y año, mediante la cual, el peticionante de tutela, solicitó a Erick D. Burgos Segovia, Administrador Regional a.i de la Caja Nacional de Salud de Pando, que se le otorgue un certificado de trabajo de julio a diciembre de 2020 (CONCLUSIONES II.1); En relación a dicha misiva corresponde señalar que a la fecha de interposición de la presente acción de amparo constitucional, transcurrieron más de dieciséis meses; de ello, fácilmente se constata que sobrepaso sobreabundantemente el plazo de los seis meses, por lo que en relación a dicha misiva no se cumple el principio de inmediatez; emergente de ello, respecto a la solicitud de 24 de diciembre de 2020, presentada el 28 del mismo mes y año, se deniega la tutela sin ingresar al fondo de la temática planteada, por incumplimiento al principio de inmediatez, lo referido es en estricta sujeción al razonamiento desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.
Por otra parte, se evidencia que, a través de la nota de 10 de mayo de 2022, presentado en la misma fecha, el accionante solicitó a Carlos Ayaviri, Administrador Regional a.i de la Caja Nacional de Salud de Pando, Certificado de Trabajo de julio a diciembre de 2020; enero a junio de 2021; de julio a diciembre de similar año; y, de enero a abril de 2022; asimismo, impetró se le extienda copia de los contratos de trabajo de las fechas señaladas (CONCLUSIONES II.2).
Dicho petitorio fue repetido, mediante el memorial de 28 de junio de 2022, bajo la suma de “REITERA POR TERCERA VEZ SOLICITUD DE CERTIFICADO DE TRABAO Y ENTREGA DE CONTRATOS” (sic) (CONCLUSIONES II.3); notas que se encuentran dentro del plazo de seis meses hasta la interposición de la presente acción de defensa; correspondiendo en consecuencia ingresar al fondo de la problemática planteada respecto a ellas; toda vez que, fue incumplido el principio de inmediatez.
De la breve intervención de los demandados en el desarrollo de la audiencia, se tiene que los mismos, señalaron que Edwin Fernández Maldonado fue posesionado en el cargo de Administrador recién seis días previos a la presentación de la demanda tutelar; motivo por el cual, este no tenía conocimiento alguno de las notas presentadas por el ahora impetrante de tutela; y, que al encontrarse diligenciando trámites que dejó pendientes la anterior titular del cargo, recién el día anterior a la audiencia de la acción de amparo constitucional, se enteró del caso; por ello, manifestando la voluntad de emitir lo requerido por el ahora impetrante de tutela, solicitó el plazo de veinticuatro horas para tal cometido.
En el mismo sentido y tenor, se pronunció Edgar Suntura Morales, Jefe de Recursos Humanos de la CNS, señalando que estaría al plazo dispuesto por el Tribunal de Garantías; de ello, se evidencia que las notas de solicitud presentadas por el impetrante de tutela no fueron respondidas, por ende, se constata la vulneración de su derecho a la petición; No obstante, corresponde el advertir que en cuanto a Edgar Suntura Morales, Administrador y Jefe de Recursos Humanos -codemandado- no recibió ninguna nota dirigida a su persona, en calidad de titular del área de recursos humanos, sino que en la nota de 10 de mayo de 2022, el señalado fue mencionado como vía entre el peticionante y el Administrador quién es la MAE de la entidad la CNS Regional Pando, razón por la cual, respecto al referido codemandado, corresponde denegarse la tutela, por la inexistencia de legitimación pasiva en su caso.
Otras consideraciones: El accionante en su petitorio solicita de forma expresa la cancelación de costas por concepto de pago a su abogado, extremo respecto al cual el Tribunal de Garantías no hizo pronunciamiento alguno; emergente de ello, corresponde a este Tribunal manifestar que para realizar dicha calificación existen determinados hechos a probarse y demostrase aspecto que no se ha demostrado en el presente caso; correspondiendo en consecuencia denegarse la tutela respecto a dicho pago.
Por lo desarrollado, se tiene que la Sala Constitucional al conceder la tutela únicamente respecto a la nota de 10 de mayo y al escrito de 28 de junio ambas de 2022; y, denegar la tutela en relación a la nota de 24 de diciembre de 2020, obró de forma correcta.