Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0762/2024-S1

Fecha: 31-Dic-2024

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0762/2024-S1

Sucre, 31 de diciembre de 2024

SALA PRIMERA

Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller

Acción de amparo constitucional

Expediente: 41472-2021-83-AAC

Departamento: Beni

En revisión la Resolución 056/2021 de 1 de julio, cursante de fs. 114 a 118 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Cherlis Arceline Vaca Suarez contra José Alejandro Unzueta Shiriqui, Gobernador; y, Luis Alberto Suarez Velarde, Secretario de Desarrollo Humano, ambos del Gobierno Autónomo Departamental del Beni.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 25 de junio de 2021, cursante de fs. 17 a 24 vta., la accionante expresó los siguientes fundamentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Desde la gestión 2015, asumió dentro del Gobierno Autónomo Departamental del Beni, los cargos de Coordinadora de SIPRUN PCD del CODEPEDIS, Analista Coordinadora I SIPRUN PCD, Analista I del CODEPEDIS, Analista I Coordinadora SIPRUN PCD y el 4 de enero de 2021 le contrataron como profesional III Coordinadora del SIPRUN PCD hasta el 20 del mismo mes y año; finalmente, mediante Resolución de la Gobernación 10/2021 de 21 de enero, se le designó al cargo de Directora del Comité Departamental de Personas con Discapacidades (CODEPEDIS) del Beni.

El trabajo que ejecutó en dicha entidad departamental siempre fue apto y reconocido, razón que conllevó a los constantes ascensos como se describió; sin embargo, fue sorprendida con el Memorando CITE: SDDH-RRHH 141/2021 de 1 de junio, emitido por el Secretario de Desarrollo Humano y notificado a su persona el 14 de junio de 2021, siendo ésta una determinación que no significa más que un retiro arbitrario, intempestivo e injustificado, por lo que presentó memoriales de 16 del citado mes y año, ante el Secretario de Desarrollo Humano y el Gobernador, solicitando se respeten sus derechos laborales y su condición de persona con discapacidad, sin haber recibido respuesta a los mismos.

La emisión de dicho memorando, se constituye en lesivo, puesto que no pasa a ser más que un despido injustificado, que no consideró su situación de persona con discapacidad y que cuenta con inamovilidad laboral.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Alega como vulnerados sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral, citando al efecto los arts. 46, 48, 49, 70, 71 y 72 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiendo su inmediata restitución a su fuente laboral en el mismo cargo, con igual salario, dejándose sin efecto el Memorándum CITE: SDDH-RRHH N° 141/2021 de 1 de junio, más la imposición del pago de costas procesales, daños y perjuicios a su favor.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 1 de julio de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 107 a 113 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La impetrante de tutela, a través de su abogado, en audiencia ratificó los argumentos expuestos en su acción de amparo constitucional y ampliándolos señaló que: a) De conformidad a los informes remitidos, se tiene que los demandados señalan que el cargo que asume es de libre designación por parte del Gobernador; sin embargo, fue designada mediante Resolución del ente gubernamental y no así mediante memorándum; b) Respecto a que no agotaron la vía, se tiene que en caso de personas con discapacidad, existe la excepción de subsidiariedad puesto que se trata de personas a las cuales se otorga atención prioritaria e inmediata; c) Se debe considerar a la SCP 0755/2017 de 27 de julio, que incluso antes de la Ley 223 ya daba protección a las personas con discapacidad, gozando las mismas de inamovilidad laboral; además, la SCP 0562/2016 de 23 de mayo, que expresa las condiciones de desigualdad en las que viven las personas con discapacidad, y que por ende se debe promover su protección efectiva, evitando que sean víctimas de discriminación, maltrato y violencia, garantizando su inamovilidad laboral; y, d) Por lo señalado, solicitó se conceda la tutela y se disponga su inmediata reincorporación a su fuente laboral, con el mismo cargo y salario, además con el pago de costas procesales.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

José Alejandro Unzueta Shiriqui, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental del Beni, a través de sus representantes legales, por informe escrito cursante de fs. 58 a 60, solicitó se deniegue la tutela en base a los siguientes fundamentos: 1) El 1 de junio de 2021 se agradeció los servicios prestados a la peticionante de tutela, en razón a que el 13 de mayo se realizó el Congreso Departamental para la elección precisamente de quien asumiría la Dirección del CODEPEDIS del Beni; aspecto, que se realiza de forma consuetudinaria; 2) Evidentemente la solicitante de tutela fue designada mediante Resolución de Gobernación 10/2021, en el cargo de Directora del CODEPEDIS del Beni, en cumplimiento al Reglamento del Gobierno Autónomo Departamental que establece que los cargos de Directores son de libre designación del Gobernador; 3) Al haberse designado a la hoy accionante a través de la mencionada Resolución de Gobernación 10/2021, se tiene acreditado que no existe proceso de selección ni mucho menos una promoción en el cargo como lo argumentó la nombrada, sino que ante la falta del Director de esa institución al haberse presentado una renuncia, se debía designar a alguien ya que el cargo no podía quedar acéfalo, por lo que se emitió dicha Resolución de forma errónea, puesto que se debió emitir un memorándum de designación, tal como se hizo a sus antecesoras; 4) El cargo que ocupaba previamente fue designado por la misma el 1 de abril, en su condición de Directora, sabiendo que iniciada la nueva gestión debía entregar la Dirección a quien el Gobernador designe en coordinación con la Federación Beniana de Personas con Discapacidad; además, se hace conocer, que su hermana, se encuentra desarrollando funciones como Directora de Educación, dependiente de la misma Secretaría, situación que generaría nepotismo al querer ambas familiares mantener cargos similares dependientes de una misma institución; 5) El 24 de junio de 2021, se firmó un acuerdo entre el Gobierno Autónomo Departamental del Beni, la Federación Beniana de Personas con Discapacidad, la Defensoría del Pueblo, el Comité Nacional de Personas con Discapacidad (CONALPEDIS), y el actual Director del CODEPEDIS, donde se acordó, que el Gobernador designará al Director Interino por el lapso de 90 días y se respetará el proceso eleccionario y al ganador del mismo, aspecto que permite evidenciar que la accionante desconoce los procedimientos mediante los cuales se designa tal Dirección, desconociendo a sus instancias orgánicas, que de acuerdo a la Ley 223, su Reglamento y la Ley 99 del Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo del Beni, la designación de Directores es atribución del Gobernador y como acto de coordinación se escucha a las bases para proceder a dicha designación; 6) No se agotó toda la vía correspondiente, puesto que aún está pendiente la emisión de la resolución por parte de la Defensoría del Pueblo; y, 7) La impetrante de tutela fue designada a un cargo de libre nombramiento, y por las características del mismo, este tiene un proceso de selección y reclutamiento; debiendo considerarse lo establecido por la SCP 0526/2016-S3, que determina las excepciones a la inamovilidad laboral.

Luis Alberto Suarez Velarde, Secretario de Desarrollo Humano del Gobierno Autónomo Departamental del Beni, a través de su representante legal, por informe escrito cursante de fs. 101 a 105, solicitó se deniegue la tutela en base a los siguientes fundamentos: i) De lo aseverado por la misma accionante, se tiene que fue designada mediante Resolución de Gobernación 10/2021, sin proceso de selección y menos por una promoción; por lo que, la misma tenía la responsabilidad de entregar el cargo de la Dirección como corresponde; ii) La impetrante de tutela, además, tiene a su hermana que fue designada como Directora de Educación y Cultura, dependiente de la Secretaría de Desarrollo Humano; por lo que, se encuentra dentro de las incompatibilidades en la función pública, no pudiendo ejercer dos familiares en misma entidad cuando exista grado de parentesco hasta segundo grado de consanguinidad; iii) De igual manera, se tiene que se firmó un acuerdo con autoridades de la Defensoría del Pueblo, del CONALPEDIS y CODEPEDIS en el cual se asumió el compromiso que el Gobernador designará un Director Interino por el lapso de noventa días, siendo veedores el Tribunal Departamental Electoral del Beni respetándose el proceso eleccionario y participaran como invitados, el CONALPEDIS, UE-FNSE y la Defensoría del Pueblo; iv) La acción de amparo constitucional es improcedente, puesto que no se agotó la subsidiariedad correspondiente; y, v) El cargo de la accionante, es un cargo de libre nombramiento, el cual no se acogió al proceso de selección y reclutamiento establecido en las normas vigentes, debiendo considerarse lo establecido por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0526/2016-S3 y 0579/2015-S3 de 10 de junio.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del departamento del Beni, mediante Resolución 056/2021 de 1 de julio, cursante de fs. 114 a 119 vta., concedió en parte la tutela solicitada, disponiendo se proceda a la inmediata reincorporación de la accionante a cualquier dependencia de la entidad, sin afectar en lo más mínimo su nivel salarial y tomando en cuenta su perfil profesional; y, denegar respecto al pago de costas procesales y el resarcimiento de daños y perjuicios por ser excusable. Determinación asumida en base a los siguientes fundamentos: a) Respecto a la subsidiariedad, señaló a la SCP 0296/2020-S4 de 27 de julio, estableciendo que se abstrae la misma al tratarse de una persona con discapacidad; b) Del memorándum de agradecimiento de servicios SDDH-RRHH 141/2021 se puede evidenciar que la parte demandada desvinculó de su cargo a la impetrante de tutela por ser considerada una funcionaria de libre nombramiento; y que por lo tanto, pertenece al ámbito de funcionarios provisorios; en razón de que su ingreso a la entidad pública no fue resultado de un proceso de reclutamiento y selección de personal; sino a una invitación personal de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), para ocupar determinadas funciones de confianza o asesoramiento en la institución, infiriendo que esas funciones son temporales o provisionales, inclusive aplicando el régimen de inamovilidad laboral. Al respecto, se deben considerar las SSCC 2758/2010-R, 059/2012-R, entre otras, determinando que este grupo de personas, en virtud de su condición de sujetos de especial protección, tienen derecho preferente a conservar su fuente de trabajo hasta el momento en que su despido o desvinculación obedezca a situaciones previstas por ley y cuando se configure una causa justa y legal para ello, previa verificación de su existencia a partir de un proceso; y, c) Bajo tales argumentos, resulta necesario establecer que la protección constitucional, que se deriva del derecho a la estabilidad laboral reforzada, se hace extensiva a todos los procesos de reestructuración de entidades públicas aunque exista renovación de sus máximas autoridades independientemente de la forma en la que se vincularon con la administración pública; por lo que, los derechos invocados por la peticionante de tutela en la presente acción defensa, en su condición de persona con discapacidad, fueron lesionados al emitirse memorándum de agradecimiento desvinculándola de su fuente laboral bajo el argumento de que el cargo que desempañaba, al corresponder a una función de libre nombramiento y de alta confianza de la MAE, se consideraba transitorio sin tomar en cuenta la calidad de sujeto de especial protección con la que contaba la nombrada al ser una persona con el 52% de discapacidad física y motora, y que precisamente por esa condición se veía en la obligación constitucional de respetar sus derechos fundamentales ahora reclamados.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por Decreto Constitucional de 7 de junio de 2022, cursante a fs. 125, se dispuso la suspensión del cómputo del plazo a objeto de recabar documentación complementaria; recibida la misma, se ordenó su reanudación a partir del día siguiente de la notificación con el Decreto Constitucional de 30 de diciembre de 2024; por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es pronunciada dentro del término legal.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursa en el expediente, se establece las siguientes conclusiones:

II.1. Mediante Resolución de Gobernación 10/2021 de 21 de enero, el entonces Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental del Beni, Fanor Amapo Yubanera, decretó: designar a Cherlis Arceline Vaca Suarez -ahora accionante-, en el cargo Directora del CODEPEDIS del Beni (fs. 6 a 7).

II.2. Cursa Memorándum SSDH-RRHH 141/2021 de 1 de junio, a través del cual, el Secretario de Desarrollo Humano, Luis Alberto Suarez Velarde -ahora codemandado- agradeció a la impetrante de tutela, por los servicios prestados como Directora Ejecutiva de CODEPEDIS del Beni, señalando que:

“…toda vez que los funcionarios designados y los de libre nombramiento pertenecen al ámbito de los funcionarios provisorios, por cuanto su ingreso a una entidad pública no es resultado de aquellos procesos de reclutamiento y selección de personal sino que obedece a una invitación personal del máximo ejecutivo o de la máxima autoridad para ocupar determinadas funciones de confianza o asesoramiento en la institución, infiriéndose de ello que estas funciones son temporales o provisiones, inclusive no aplicando el régimen de la inamovilidad laboral” (sic [fs. 5]).

II.3. Consta una Certificación de 8 de junio de 2021, emitida por el CODEPEDIS del Beni, señalando que la ahora accionante es una persona con discapacidad física motora con un porcentaje de 52% (fs. 3 y 4).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denuncia la lesión de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; toda vez, que ejerciendo el cargo de Directora del CODEPEDIS del Beni, se le notificó con el Memorándum de agradecimiento de servicios SDDH-RRHH 141/2021 de 1 de junio, desvinculándola de su cargo de forma arbitraria, intempestiva e injustificada, puesto que no se consideró que es una persona con discapacidad y que cuenta con inamovilidad laboral; por lo que solicitó se conceda la tutela, disponiéndose su inmediata restitución a su fuente laboral en el mismo cargo, con igual salario, dejándose sin efecto el Memorándum CITE: SDDH-RRHH N° 141/2021 de 1 de junio, más la imposición del pago de costas procesales, daños y perjuicios a su favor.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para ello, se desarrollarán los siguientes temas: 1) Excepción al principio de vulnerabilidad ante despidos intempestivos. Grupos vulnerables; 2) Protección constitucional reforzada de los derechos de las personas en condiciones de vulnerabilidad; 3) Sobre los límites a la inamovilidad laboral respecto al tipo de cargos institucionales; y; 4) Análisis del caso concreto.

III.1. Excepción al principio de subsidiariedad ante despidos intempestivos. Grupos vulnerables

La jurisprudencia constitucional en la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, a partir de su configuración procesal y legal, estableció el carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional. Asimismo, desarrolló algunas excepciones que se constituyen en situaciones que posibilitan ingresar directamente al análisis de fondo de la causa a través de la presente acción de defensa, sin necesidad de agotar los medios idóneos previstos en la ley, que fueron construidos jurisprudencialmente; entre los cuales, se encuentra el retiro intempestivo -en la SCP 0177/2012 de 14 de mayo^{^[1]}y ratificado en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0650/2012 de 2 de agosto y 1121/2013-L de 30 de agosto, entre otras-; y, los casos en los que se demandan derechos de personas pertenecientes a grupos de prioritaria atención y de protección reforzada, entre ellos, las personas con capacidades diferentes -SC 1422/2004-R de 31 de agosto^{^[2]} y SCP 1052/2012 de 5 de septiembre, entre otras-.

III.2. Protección constitucional reforzada de los derechos de las personas en condiciones de vulnerabilidad

Al respecto, en la SCP 0846/2012 de 20 de agosto, se reconoce que el fundamento de dicha protección reforzada se halla en la múltiple dimensión de la igualdad, reconocida constitucionalmente como valor, principio, derecho y garantía. Se afirma que el principio de igualdad formal se encuentra conciliado, complementado y compatibilizado con el de la igualdad material, que busca la igualdad efectiva mediante el trato desigual a los desiguales, y se encuentra constitucionalizada a través de una normativa de discriminación positiva o que disciplina políticas o acciones afirmativas a favor de personas, que forman parte de grupos en desventaja para buscar el equilibrio con la población en general, como es el caso de las mujeres embarazadas y discapacitados. En el fallo que se examina, también se precisa que de la conciliación, complementación y complementariedad de la igualdad en sus vertientes formal y material, nacen dos funciones: a) La primera, obliga al Estado a través de sus órganos en sus respectivos roles, a otorgar un trato diferente a personas cuyas situaciones son sensiblemente diferentes; así, al legislador ordinario, a dictar normas de desarrollo de discriminación positiva; al ejecutivo, a realizar políticas públicas a través de acciones afirmativas o acciones positivas; y, a los jueces, a proferir jurisprudencia que potencie el principio de igualdad material a través de una interpretación progresista, extensiva, libre de formalismos, a partir de los criterios y métodos de interpretación, constitucionalizados como los de favorabilidad, favor debilis y pro hómine; y, b) La segunda, es configurar un auténtico derecho subjetivo de las personas pertenecientes a estos colectivos tradicionalmente discriminado, a recibir un trato jurídico desigual y favorable en determinados casos, con la finalidad de conseguir su equiparación social, precisamente a través de medidas normativas, políticas públicas y jurisprudenciales.

III.3. Sobre los límites a la inamovilidad laboral respecto al tipo de cargos institucionales

Sobre este tema, este Tribunal partiendo de lo dispuesto por el art. 233 de la CPE, que establece “Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento”; en la SCP 1521/2012 de 24 de septiembre, se efectuó una interpretación de esta disposición, en la que distinguió los tipos de servidores públicos, señalando:

Esta norma crea dos regímenes distintos de servidores, de un lado aquellos que forman parte de un sistema de carrera administrativa y de otro lado aquellos que son elegidos por voto o son libremente designados. En ese marco y en términos generales los cargos electivos o de designación obedecen a criterios de jerarquía institucional y legitimidad democrática que no pueden ser vistos con la misma óptica que aquellos que forman parte del sistema de carrera administrativa…

Concluyendo luego de dicha distinción, que por las características propias, en el caso de los cargos de libre nombramiento designados, no pueden equipararse a los demás servidores públicos y trabajadores que gozan de la garantía de la inamovilidad en las condiciones establecidas por la Norma Suprema y la ley; por lo que, dicha garantía no podía ser aplicada en todos los casos, entre ellas, a los funcionarios libremente designados; entendimiento seguido por la SCP 1044/2013 de 27 de junio, que en relación a la inamovilidad laboral, estableció que:

…por el principio de universalidad la garantía de la inamovilidad laboral alcanza tanto al sector privado como al sector público (SCP 1417/2012 de 20 de septiembre); sin embargo, debe reconocerse que tampoco es absoluto de forma que puede verse limitado por las necesidades instituciones que atañen al correcto funcionamiento del aparato público y el bienestar de la colectividad así la SCP 1521/2012 de 24 de septiembre, estableció que la inamovilidad en razón del embarazo “…no puede ser aplicada en todos los casos, ya que como se desarrolló anteriormente no todas las funciones públicas son iguales y algunas contienen ciertas características concretas. Es por ello que en los casos en los que se aplique la garantía de inamovilidad laboral podrían ser desvirtuadas las antedichas funciones públicas; así, a modo de ejemplo, se puede afirmar que no resultaría razonable que un Alcalde o un Ministro de Estado pretendan justificar su permanencia en mérito a la garantía de inamovilidad pretendiendo una extensión de mandato…”, aspecto que debe resultar de una ponderación de los supuestos y bienes en conflicto en cada caso concreto.

En efecto, la interdependencia e indivisibilidad (art. 13.I de la CPE) de los derechos impele a procurar en cada caso concreto una solución que concilie, en lo posible, los principios y derechos en conflicto, más si ello no es posible debe resolverse a favor del bien jurídico que en el caso concreto cuente con el mayor interés de protección, cuando por ejemplo trasciende los alcances del caso concreto extendiéndose a una temática de relevancia institucional y, por ende, de interés general al estar relacionada con el correcto funcionamiento de las instituciones democráticas.

(…)

De lo referido, se reitera que el nombramiento de las autoridades de alto rango jerárquico es atribución propia de autoridades electas y designadas a quienes se les reconoce la facultad de conformar su equipo de trabajo de primera línea, esto para evitar que la falta de confianza no paralice o entorpezca el desarrollo de las políticas y servicios públicos, esto en razón a la cercanía de este tipo de servidores públicos con los procesos decisionales de carácter trascendental para la vida institucional y el acceso irrestricto a información privilegiada. De esta forma, la naturaleza de este tipo de cargos opera como un límite a la garantía de inamovilidad laboral…

Entendimiento reiterado por la SC SCP 0041/2014-S3 de 10 de octubre, entre otras, siguiendo estos razonamientos jurisprudenciales, la SCP 0579/2015-S3 de 10 de junio, sostuvo que:

…la jurisprudencia de este Tribunal si bien reconoció que el derecho a la inamovilidad laboral es universal ya que protege a trabajadores resguardados por la Ley General del Trabajo y a funcionarios públicos, reconoce también que el derecho no es absoluto, en el ámbito administrativo, no es transversal a todos los servidores públicos, pues puede verse limitado cuando se trata de servidores públicos de libre nombramiento, pues éstos, son reclutados sin procesos previos sino de manera directa por invitación personal del máximo ejecutivo de la entidad pública, para ocupar funciones de confianza o asesoramiento técnico, que precisamente por las característica de confianza y especialidad, no están bajo la protección absoluta de la inamovilidad laboral, ya sea esta producto de embarazo o de discapacidad. La carencia de inamovilidad laboral en servidores públicos de libre nombramiento, tiene por finalidad garantizar la eficacia y eficiencia del servicio público, ya que las labores que desempeñan este tipo de funcionarios son de iniciativa, decisión y mando, por ello su duración en el cargo es temporal, y su retiro discrecional, aceptar lo contrario significaría afectar la gestión pública, pues se obligaría a una autoridad ejecutiva a reconocer en un puesto de libre nombramiento a personal que no cuenta con confianza o condiciones técnicas requeridas por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), obligándole a asignar funciones de iniciativa, decisión y mando a personas que no cumplen con estas condiciones.

Es por los motivos descritos de manera precedente que el Tribunal Constitucional en la SC 1068/2011-R de 11 de julio, expresó de manera clara que las funciones que desempeñan los funcionarios de libre nombramiento son temporales y provisionales, entendiendo que: “…los funcionarios designados y los de libre nombramiento pertenecen al ámbito de los funcionarios provisorios, por cuanto su ingreso a una entidad pública no es resultado de aquellos procesos de reclutamiento y selección de personal, sino que obedece a una invitación personal del máximo ejecutivo para ocupar determinadas funciones de confianza o asesoramiento en la institución, infiriéndose de ello que estas funciones son temporales o provisionales…” (el resaltado nos pertenece).

Razonamiento reiterado por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0579/2015-S3, 0049/2019-S1 y 0402/2022-S2, entre otras.

En ese entendido, el art. 70.1 de la CPE, establece que toda persona con discapacidad tiene derecho a ser protegido por su familia y por el Estado; sin embargo, conforme se tiene desarrollado el derecho a la inamovilidad inclusive para este grupo, no es absoluto, y se puede ver limitado en los casos que estos ocupen cargos de libre nombramiento, de manera que esta garantía en este y otros casos puede verse limitado por las necesidades que atañen al correcto funcionamiento del aparato público y el bienestar de la colectividad, estableciéndose excepciones que se presentan en función al tipo de funcionario público, vale decir, que la jurisprudencia de este Tribunal, si bien, reconoció que el derecho a la inamovilidad laboral es universal ya que protege a trabajadores resguardados por la Ley General del Trabajo y a funcionarios públicos, reconoce también que dicho derecho no es absoluto, en el ámbito administrativo; toda vez que, no es transversal a todos los servidores públicos, pues puede verse limitado cuando se trata de servidores públicos de libre nombramiento, ya que como se dijo, éstos, no son reclutados con procesos previos sino de manera directa por invitación personal del máximo ejecutivo de la entidad pública, para ocupar funciones de confianza o asesoramiento técnico, que precisamente por las características de confianza y especialidad, no están bajo la protección absoluta de la inamovilidad laboral, ya sea esta producto de embarazo o de discapacidad.

III.4. Análisis del caso concreto

De los antecedentes que cursan en el expediente, se tiene que mediante Resolución de Gobernación 10/2021 de 21 de enero, se designó a la impetrante de tutela en el cargo de Directora del CODEPEDIS (Conclusión II.1). En forma posterior, el 1 de junio de 2021, se emitió el Memorándum SSDH-RRHH 141/2021, por el cual se agradeció a la nombrada por sus servicios prestados en dicho cargo, alegando que los funcionarios designados y los de libre nombramiento pertenecen al ámbito de los funcionarios provisorios, por cuanto su ingreso a una entidad pública no es resultado de procesos de reclutamiento y selección de personal si no que obedece a una invitación personal del máximo ejecutivo o de la máxima autoridad para ocupar determinadas funciones de confianza o asesoramiento en la nstitución, infiriéndose de ello que esas funciones son temporales o provisionales, inclusive no aplicando el régimen de la inamovilidad laboral (Conclusión II.2).

Por otro lado, consta una Certificación de 8 de junio de 2021, emitida por el CODEPEDIS del Beni, señalando que la hoy accionante es una persona con discapacidad física motora con un porcentaje de 52% (Conclusión II.3).

Ahora bien, corresponde considerar el incumplimiento del principio de subsidiariedad por parte de la ahora accionante, extremo denunciado por la parte demandada, corresponde para dicho efecto remitirnos a la jurisprudencia constitucional citada en el Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional, la cual establece que las personas con capacidades diferentes constituyen un grupo de atención prioritaria; por tal motivo, la Constitución Política del Estado determina que ante la lesión de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales, éstos deben ser tutelados de forma inmediata, aplicándose la excepción a dicho principio, dejando de lado cualquier formalidad para hacer efectivo el mismo.

En ese sentido, ingresando al análisis de fondo de la problemática planteada, se tiene que en efecto la Constitución Política del Estado y la normativa de la materia, referentes a la protección de las personas con capacidades diferentes y a aquellas personas que los tengan bajo su tutela, se establece su inamovilidad laboral en procura y resguardo de sus otros derechos, tales como su derecho al trabajo y a una remuneración justa que procure una vida digna tanto para el como para su familia; por cuanto constituyen un grupo vulnerable y de atención prioritaria; sin embargo, ello no significa que esta protección sea absoluta, puesto que está condicionada a la conducta del trabajador en su desempeño laboral, debiendo configurarse una causa legal para ello, previa verificación de su existencia a través de un debido proceso, o bien cuando el cargo sea uno de alto nivel jerárquico.

De los antecedentes descritos precedentemente se tiene que en efecto mediante Memorándum SSDH-RRHH 141/2021 de 1 de junio, se agradeció a la hoy accionante los servicios prestados como Directora Ejecutiva CODEPEDIS del Beni, alegando que los funcionarios designados y los de libre nombramiento pertenecen al ámbito de los funcionarios provisorios, por cuanto su ingreso a una entidad pública no es resultado de procesos de reclutamiento y selección de personal si no que obedece a una invitación personal del máximo ejecutivo o de la máxima autoridad para ocupar determinadas funciones de confianza o asesoramiento en la Institución, infiriéndose de ello que esas funciones son temporales o provisionales, inclusive no aplicando el régimen de la inamovilidad laboral.

Bajo ese contexto, es necesario referirse a la Ley 99 de 8 de mayo de 2020 –Ley de Organización Básica del Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Departamental del Beni-, establece lo siguiente:

Artículo 5. (Máxima Autoridad Ejecutiva) La Gobernadora o el Gobernador es la Máxima Autoridad Ejecutiva del Departamento del Beni, conforme a la Constitución Política del Estado, y representa al Gobierno Autónomo Departamental ante las instancias locales, departamentales, nacionales y extranjeras.

Artículo 6. (Niveles de Mando, Decisión, coordinación y Designación del Órgano Ejecutivo) I. Las secretarias o secretario y directores (as) de Direcciones desconcentradas serán designados o removidos por la Gobernadora o Gobernador del Departamento del Beni.

(…).

Artículo 7. (Servicios y Direcciones desconcentradas en Desarrollo Humano) I. El Servicio Departamental de Salud, cuya sigla es SEDES-BENI, el Servicio Departamental de Deportes, cuya sigla es SEDEDE, el Servicio Departamental de Gestión Social, cuya sigla es SEDEGES, y otras son instancias desconcentradas del Gobierno Autónomo Departamental del Beni. Tienen estructura propia e independencia de gestión administrativa, técnica y financiera, competencia de ámbito departamental y dependen linealmente de la Gobernadora o Gobernador del Departamento del Beni y funcionalmente de la Secretaria departamental de Desarrollo Humano, estarán a cargo de una Directora o Director cuya designación o remoción corresponde a la Máxima Autoridad Ejecutiva del Gobierno Autónomo Departamental del Beni.

En ese sentido, considerando dicha normativa, se advierte que los Directores de las Direcciones Desconcentradas del Gobierno Autónomo Departamental del Beni son nombrados en dicho cargo por el Gobernador como la Máxima Autoridad Ejecutiva, consecuentemente, son de libre nombramiento; consecuentemente, en cuanto a los cargos institucionales y jerárquicos, la Jurisprudencia constitucional citada dentro del FJ III.3 de la presente Sentencia Constitucional, se tiene que el art. 233 de la CPE “crea dos regímenes distintos de servidores, de un lado aquellos que forman parte de un sistema de carrera administrativa y de otro lado aquellos que son elegidos por voto o son libremente designados. En ese marco y en términos generales los cargos electivos o de designación obedecen a criterios de jerarquía institucional y legitimidad democrática que no pueden ser vistos con la misma óptica que aquellos que forman parte del sistema de carrera administrativa” (sic); en ese sentido los cargos de libre nombramiento designados, no pueden equipararse a los demás servidores públicos y trabajadores que gozan de inamovilidad en las condiciones establecidas por la norma suprema, por lo que tal garantía no puede ser aplicada en todos los casos, entre ellas a los funcionarios libremente designados, como es el caso de la ahora accionante que fue designada como Directora Ejecutiva de CODEPEDIS.

En ese marco, conforme a la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional, la inamovilidad laboral no es absoluta, pudiendo verse limitado por las necesidades que atañen al correcto funcionamiento del aparato público y el bienestar de la colectividad, estableciéndose excepciones que se presentan en función al tipo de funcionario público, por cuanto si bien se tiene reconocido que el derecho a la inamovilidad laboral es universal ya que protege a trabajadores resguardados por la Ley General del Trabajo y a funcionarios públicos, reconoce también que el derecho no es absoluto, en el ámbito administrativo, no es transversal a todos los servidores públicos, pudiendo verse limitado cuando se trata de servidores públicos de libre nombramiento, ya que como se dijo, éstos, son reclutados sin procesos previos, de manera directa por invitación personal de la MAE de la entidad pública, para ocupar funciones de confianza o asesoramiento técnico, que precisamente por las características de confianza y especialidad, no están bajo la protección absoluta de la inamovilidad laboral por embarazo o de discapacidad.

Consecuentemente, de acuerdo a lo precedentemente señalado, se puede concluir que la ahora accionante no goza de inamovilidad laboral al ser funcionaria de libre nombramiento, en razón a que fue nombrada por la MAE del Gobierno Autónomo Departamental de Beni, para desempeñar una función de alto rango o jerárquico y de confianza, aspecto que paralelamente confiere a dicha autoridad la facultad de su remoción cuando así lo considere necesario, sin que ello pueda ser considerado como ilegal, ya que la reincorporación o remoción por parte de la MAE de servidores públicos que tienen condición de designados de libre nombramiento en altos cargos,

CORRESPONDE A LA SCP 0762/2024 (viene de la pág. 12).

obedece a la estructura y organización de la entidad orientada a la eficiente obtención de resultados y objetivos institucionales; en el caso concreto, al tratarse de la Dirección del CODEPEDIS que agrupa personas con discapacidad diferentes, en el que se debe considerar no solamente el derecho individual de un funcionario, sino también la generalidad de los derechos de sus similares que esperan iguales oportunidades de ejercer dicho cargo jerárquico; es así que las autoridades demandadas no vulneraron los derechos de la accionante, ya que ésta no gozaba de inamovilidad laboral, al ostentar un cargo jerárquico de libre nombramiento, motivo por el cual corresponde denegar la tutela impetrada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela solicitada, obró de forma incorrecta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado; y, el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve REVOCAR en parte la Resolución 0143/2021 de 17 de diciembre, cursante de fs. 114 a 119 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Primera del departamento de Beni y en consecuencia DENEGAR la tutela solicitada de conformidad a los Fundamentos Jurídicos del presente fallo constitucional; sin embargo, por el transcurso del tiempo entre la emisión de la presente Sentencia y la Resolución de la mencionada Sala, corresponde dimensionar los efectos de la Resolución 0143/2021 de 17 de diciembre, y disponer la subsistencia del pago de sueldos percibidos como efecto de la concesión de tutela.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

MSc. Georgina Amusquivar Moller

MAGISTRADA

MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADO

[1] El FJ III.3, señala: “En base a este entendimiento, la estabilidad laboral es un derecho constitucional cuya vulneración afecta a otros derechos elementales, a este efecto consideramos que se debe abstraer el principio de subsidiariedad en aquellos casos en que una trabajadora o un trabajador demande la reincorporación a su fuente trabajo ante un despido sin causa legal justificada; con el único requisito previo de recurrir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo denunciando este hecho, a objeto de que estas entidades una vez establecido el retiro injustificado conmine al empleador a la reincorporación inmediata en los términos previstos por el DS 0495, y ante su incumplimiento se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional. Entendimiento asumido en virtud a que en estos casos no sólo se halla involucrado el derecho al trabajo, sino otros derechos elementales como la subsistencia y a la vida misma de la persona, ya que cuando se afecta el derecho al trabajo a través de una despido injustificado, no sólo se afecta a la persona individual, sino a todo el grupo familiar que depende de un trabajador o trabajadora por cuanto implícitamente se atenta contra la subsistencia de sus hijos o dependientes, de ahí que el derecho al trabajo constituye uno de los principales derechos humanos”.

[2] El FJ III.3 , se precisa: “Sin embargo del fallo mencionado, dichos organismos encargados de proteger a los discapacitados, no constituyen en sí una vía reparadora y efectiva para el restablecimiento de los derechos de aquellos que se lesionan, sino un medio para llegar a esa instancia en la que deben restablecerse las garantías y los derechos reclamados, pues conforme a las disposiciones legales por los que han sido instituidos, únicamente asumen la defensa ante las instancias respectivas, es decir que no están facultados para solucionar las situaciones que son puestas en su conocimiento, lo que no hace obligatorio acudir previamente a esos organismos para interponer el amparo constitucional y declararlo improcedente por su carácter subsidiario , por cuanto con esa omisión no resulta afectado este principio ante el hecho de que el acudir o no a esos organismos creados para la protección de personas discapacitadas, no incide en la subsidiariedad del recurso de amparo, Por el contrario éste abre su ámbito de protección al tratarse de un derecho que precisa ser protegido de forma inmediata ante el evidente perjuicio causado al recurrente con la pérdida de su fuente laboral y, consiguientemente, de su medio de subsistencia, que muy difícilmente podrá ser reemplazado”.