SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0762/2024-S1

La accionante denuncia la lesión de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; toda vez, que ejerciendo el cargo de Directora del CODEPEDIS del Beni, se le notificó con el Memorándum de agradecimiento de servicios SDDH-RRHH 141/2021 de 1 de junio, desvinculándola de su cargo de forma arbitraria, intempestiva e injustificada, puesto que no se consideró que es una persona con discapacidad y que cuenta con inamovilidad laboral; por lo que solicitó se conceda la tutela, disponiéndose su inmediata restitución a su fuente laboral en el mismo cargo, con igual salario, dejándose sin efecto el Memorándum CITE: SDDH-RRHH N° 141/2021 de 1 de junio, más la imposición del pago de costas procesales, daños y perjuicios a su favor.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para ello, se desarrollarán los siguientes temas: 1) Excepción al principio de vulnerabilidad ante despidos intempestivos. Grupos vulnerables; 2) Protección constitucional reforzada de los derechos de las personas en condiciones de vulnerabilidad; 3) Sobre los límites a la inamovilidad laboral respecto al tipo de cargos institucionales; y; 4) Análisis del caso concreto.

III.1. Excepción al principio de subsidiariedad ante despidos intempestivos. Grupos vulnerables

La jurisprudencia constitucional en la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, a partir de su configuración procesal y legal, estableció el carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional. Asimismo, desarrolló algunas excepciones que se constituyen en situaciones que posibilitan ingresar directamente al análisis de fondo de la causa a través de la presente acción de defensa, sin necesidad de agotar los medios idóneos previstos en la ley, que fueron construidos jurisprudencialmente; entre los cuales, se encuentra el retiro intempestivo -en la SCP 0177/2012 de 14 de mayo^[1] y ratificado en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0650/2012 de 2 de agosto y 1121/2013-L de 30 de agosto, entre otras-; y, los casos en los que se demandan derechos de personas pertenecientes a grupos de prioritaria atención y de protección reforzada, entre ellos, las personas con capacidades diferentes -SC 1422/2004-R de 31 de agosto^[2] y SCP 1052/2012 de 5 de septiembre, entre otras-.

III.2. Protección constitucional reforzada de los derechos de las personas en condiciones de vulnerabilidad

Al respecto, en la SCP 0846/2012 de 20 de agosto, se reconoce que el fundamento de dicha protección reforzada se halla en la múltiple dimensión de la igualdad, reconocida constitucionalmente como valor, principio, derecho y garantía. Se afirma que el principio de igualdad formal se encuentra conciliado, complementado y compatibilizado con el de la igualdad material, que busca la igualdad efectiva mediante el trato desigual a los desiguales, y se encuentra constitucionalizada a través de una normativa de discriminación positiva o que disciplina políticas o acciones afirmativas a favor de personas, que forman parte de grupos en desventaja para buscar el equilibrio con la población en general, como es el caso de las mujeres embarazadas y discapacitados. En el fallo que se examina, también se precisa que de la conciliación, complementación y complementariedad de la igualdad en sus vertientes formal y material, nacen dos funciones: a) La primera, obliga al Estado a través de sus órganos en sus respectivos roles, a otorgar un trato diferente a personas cuyas situaciones son sensiblemente diferentes; así, al legislador ordinario, a dictar normas de desarrollo de discriminación positiva; al ejecutivo, a realizar políticas públicas a través de acciones afirmativas o acciones positivas; y, a los jueces, a proferir jurisprudencia que potencie el principio de igualdad material a través de una interpretación progresista, extensiva, libre de formalismos, a partir de los criterios y métodos de interpretación, constitucionalizados como los de favorabilidad, favor debilis y pro hómine; y, b) La segunda, es configurar un auténtico derecho subjetivo de las personas pertenecientes a estos colectivos tradicionalmente discriminado, a recibir un trato jurídico desigual y favorable en determinados casos, con la finalidad de conseguir su equiparación social, precisamente a través de medidas normativas, políticas públicas y jurisprudenciales.

III.3. Sobre los límites a la inamovilidad laboral respecto al tipo de cargos institucionales

Sobre este tema, este Tribunal partiendo de lo dispuesto por el art. 233 de la CPE, que establece “Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento”; en la SCP 1521/2012 de 24 de septiembre, se efectuó una interpretación de esta disposición, en la que distinguió los tipos de servidores públicos, señalando:

Esta norma crea dos regímenes distintos de servidores, de un lado aquellos que forman parte de un sistema de carrera administrativa y de otro lado aquellos que son elegidos por voto o son libremente designados. En ese marco y en términos generales los cargos electivos o de designación obedecen a criterios de jerarquía institucional y legitimidad democrática que no pueden ser vistos con la misma óptica que aquellos que forman parte del sistema de carrera administrativa…

Concluyendo luego de dicha distinción, que por las características propias, en el caso de los cargos de libre nombramiento designados, no pueden equipararse a los demás servidores públicos y trabajadores que gozan de la garantía de la inamovilidad en las condiciones establecidas por la Norma Suprema y la ley; por lo que, dicha garantía no podía ser aplicada en todos los casos, entre ellas, a los funcionarios libremente designados; entendimiento seguido por la SCP 1044/2013 de 27 de junio, que en relación a la inamovilidad laboral, estableció que:

…por el principio de universalidad la garantía de la inamovilidad laboral alcanza tanto al sector privado como al sector público (SCP 1417/2012 de 20 de septiembre); sin embargo, debe reconocerse que tampoco es absoluto de forma que puede verse limitado por las necesidades instituciones que atañen al correcto funcionamiento del aparato público y el bienestar de la colectividad así la SCP 1521/2012 de 24 de septiembre, estableció que la inamovilidad en razón del embarazo “…no puede ser aplicada en todos los casos, ya que como se desarrolló anteriormente no todas las funciones públicas son iguales y algunas contienen ciertas características concretas. Es por ello que en los casos en los que se aplique la garantía de inamovilidad laboral podrían ser desvirtuadas las antedichas funciones públicas; así, a modo de ejemplo, se puede afirmar que no resultaría razonable que un Alcalde o un Ministro de Estado pretendan justificar su permanencia en mérito a la garantía de inamovilidad pretendiendo una extensión de mandato…”, aspecto que debe resultar de una ponderación de los supuestos y bienes en conflicto en cada caso concreto.

En efecto, la interdependencia e indivisibilidad (art. 13.I de la CPE) de los derechos impele a procurar en cada caso concreto una solución que concilie, en lo posible, los principios y derechos en conflicto, más si ello no es posible debe resolverse a favor del bien jurídico que en el caso concreto cuente con el mayor interés de protección, cuando por ejemplo trasciende los alcances del caso concreto extendiéndose a una temática de relevancia institucional y, por ende, de interés general al estar relacionada con el correcto funcionamiento de las instituciones democráticas.

(…)

De lo referido, se reitera que el nombramiento de las autoridades de alto rango jerárquico es atribución propia de autoridades electas y designadas a quienes se les reconoce la facultad de conformar su equipo de trabajo de primera línea, esto para evitar que la falta de confianza no paralice o entorpezca el desarrollo de las políticas y servicios públicos, esto en razón a la cercanía de este tipo de servidores públicos con los procesos decisionales de carácter trascendental para la vida institucional y el acceso irrestricto a información privilegiada. De esta forma, la naturaleza de este tipo de cargos opera como un límite a la garantía de inamovilidad laboral…

Entendimiento reiterado por la SC SCP 0041/2014-S3 de 10 de octubre, entre otras, siguiendo estos razonamientos jurisprudenciales, la SCP 0579/2015-S3 de 10 de junio, sostuvo que:

…la jurisprudencia de este Tribunal si bien reconoció que el derecho a la inamovilidad laboral es universal ya que protege a trabajadores resguardados por la Ley General del Trabajo y a funcionarios públicos, reconoce también que el derecho no es absoluto, en el ámbito administrativo, no es transversal a todos los servidores públicos, pues puede verse limitado cuando se trata de servidores públicos de libre nombramiento, pues éstos, son reclutados sin procesos previos sino de manera directa por invitación personal del máximo ejecutivo de la entidad pública, para ocupar funciones de confianza o asesoramiento técnico, que precisamente por las característica de confianza y especialidad, no están bajo la protección absoluta de la inamovilidad laboral, ya sea esta producto de embarazo o de discapacidad. La carencia de inamovilidad laboral en servidores públicos de libre nombramiento, tiene por finalidad garantizar la eficacia y eficiencia del servicio público, ya que las labores que desempeñan este tipo de funcionarios son de iniciativa, decisión y mando, por ello su duración en el cargo es temporal, y su retiro discrecional, aceptar lo contrario significaría afectar la gestión pública, pues se obligaría a una autoridad ejecutiva a reconocer en un puesto de libre nombramiento a personal que no cuenta con confianza o condiciones técnicas requeridas por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), obligándole a asignar funciones de iniciativa, decisión y mando a personas que no cumplen con estas condiciones.

Es por los motivos descritos de manera precedente que el Tribunal Constitucional en la SC 1068/2011-R de 11 de julio, expresó de manera clara que las funciones que desempeñan los funcionarios de libre nombramiento son temporales y provisionales, entendiendo que: “…los funcionarios designados y los de libre nombramiento pertenecen al ámbito de los funcionarios provisorios, por cuanto su ingreso a una entidad pública no es resultado de aquellos procesos de reclutamiento y selección de personal, sino que obedece a una invitación personal del máximo ejecutivo para ocupar determinadas funciones de confianza o asesoramiento en la institución, infiriéndose de ello que estas funciones son temporales o provisionales…” (el resaltado nos pertenece).

Razonamiento reiterado por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0579/2015-S3, 0049/2019-S1 y 0402/2022-S2, entre otras.

En ese entendido, el art. 70.1 de la CPE, establece que toda persona con discapacidad tiene derecho a ser protegido por su familia y por el Estado; sin embargo, conforme se tiene desarrollado el derecho a la inamovilidad inclusive para este grupo, no es absoluto, y se puede ver limitado en los casos que estos ocupen cargos de libre nombramiento, de manera que esta garantía en este y otros casos puede verse limitado por las necesidades que atañen al correcto funcionamiento del aparato público y el bienestar de la colectividad, estableciéndose excepciones que se presentan en función al tipo de funcionario público, vale decir, que la jurisprudencia de este Tribunal, si bien, reconoció que el derecho a la inamovilidad laboral es universal ya que protege a trabajadores resguardados por la Ley General del Trabajo y a funcionarios públicos, reconoce también que dicho derecho no es absoluto, en el ámbito administrativo; toda vez que, no es transversal a todos los servidores públicos, pues puede verse limitado cuando se trata de servidores públicos de libre nombramiento, ya que como se dijo, éstos, no son reclutados con procesos previos sino de manera directa por invitación personal del máximo ejecutivo de la entidad pública, para ocupar funciones de confianza o asesoramiento técnico, que precisamente por las características de confianza y especialidad, no están bajo la protección absoluta de la inamovilidad laboral, ya sea esta producto de embarazo o de discapacidad.

III.4. Análisis del caso concreto

La accionante denuncia la lesión de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; toda vez, que ejerciendo el cargo de Directora del CODEPEDIS del Beni, se le notificó con el Memorándum de agradecimiento de servicios SDDH-RRHH 141/2021 de 1 de junio, desvinculándola de su cargo de forma arbitraria, intempestiva e injustificada sin considerar que es una persona con discapacidad y que cuenta con inamovilidad laboral.

De los antecedentes que cursan en el expediente, se tiene que mediante Resolución de Gobernación 10/2021 de 21 de enero, se designó a la impetrante de tutela en el cargo de Directora del CODEPEDIS (Conclusión II.1). En forma posterior, el 1 de junio de 2021, se emitió el Memorándum SSDH-RRHH 141/2021, por el cual se agradeció a la nombrada por sus servicios prestados en dicho cargo, alegando que los funcionarios designados y los de libre nombramiento pertenecen al ámbito de los funcionarios provisorios, por cuanto su ingreso a una entidad pública no es resultado de procesos de reclutamiento y selección de personal si no que obedece a una invitación personal del máximo ejecutivo o de la máxima autoridad para ocupar determinadas funciones de confianza o asesoramiento en la nstitución, infiriéndose de ello que esas funciones son temporales o provisionales, inclusive no aplicando el régimen de la inamovilidad laboral (Conclusión II.2).

Por otro lado, consta una Certificación de 8 de junio de 2021, emitida por el CODEPEDIS del Beni, señalando que la hoy accionante es una persona con discapacidad física motora con un porcentaje de 52% (Conclusión II.3).

Ahora bien, corresponde considerar el incumplimiento del principio de subsidiariedad por parte de la ahora accionante, extremo denunciado por la parte demandada, corresponde para dicho efecto remitirnos a la jurisprudencia constitucional citada en el Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional, la cual establece que las personas con capacidades diferentes constituyen un grupo de atención prioritaria; por tal motivo, la Constitución Política del Estado determina que ante la lesión de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales, éstos deben ser tutelados de forma inmediata, aplicándose la excepción a dicho principio, dejando de lado cualquier formalidad para hacer efectivo el mismo.

En ese sentido, ingresando al análisis de fondo de la problemática planteada, se tiene que en efecto la Constitución Política del Estado y la normativa de la materia, referentes a la protección de las personas con capacidades diferentes y a aquellas personas que los tengan bajo su tutela, se establece su inamovilidad laboral en procura y resguardo de sus otros derechos, tales como su derecho al trabajo y a una remuneración justa que procure una vida digna tanto para el como para su familia; por cuanto constituyen un grupo vulnerable y de atención prioritaria; sin embargo, ello no significa que esta protección sea absoluta, puesto que está condicionada a la conducta del trabajador en su desempeño laboral, debiendo configurarse una causa legal para ello, previa verificación de su existencia a través de un debido proceso, o bien cuando el cargo sea uno de alto nivel jerárquico.

De los antecedentes descritos precedentemente se tiene que en efecto mediante Memorándum SSDH-RRHH 141/2021 de 1 de junio, se agradeció a la hoy accionante los servicios prestados como Directora Ejecutiva CODEPEDIS del Beni, alegando que los funcionarios designados y los de libre nombramiento pertenecen al ámbito de los funcionarios provisorios, por cuanto su ingreso a una entidad pública no es resultado de procesos de reclutamiento y selección de personal si no que obedece a una invitación personal del máximo ejecutivo o de la máxima autoridad para ocupar determinadas funciones de confianza o asesoramiento en la Institución, infiriéndose de ello que esas funciones son temporales o provisionales, inclusive no aplicando el régimen de la inamovilidad laboral.

Bajo ese contexto, es necesario referirse a la Ley 99 de 8 de mayo de 2020 –Ley de Organización Básica del Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Departamental del Beni-, establece lo siguiente:

Artículo 5. (Máxima Autoridad Ejecutiva) La Gobernadora o el Gobernador es la Máxima Autoridad Ejecutiva del Departamento del Beni, conforme a la Constitución Política del Estado, y representa al Gobierno Autónomo Departamental ante las instancias locales, departamentales, nacionales y extranjeras.

Artículo 6. (Niveles de Mando, Decisión, coordinación y Designación del Órgano Ejecutivo) I. Las secretarias o secretario y directores (as) de Direcciones desconcentradas serán designados o removidos por la Gobernadora o Gobernador del Departamento del Beni.

(…).

Artículo 7. (Servicios y Direcciones desconcentradas en Desarrollo Humano) I. El Servicio Departamental de Salud, cuya sigla es SEDES-BENI, el Servicio Departamental de Deportes, cuya sigla es SEDEDE, el Servicio Departamental de Gestión Social, cuya sigla es SEDEGES, y otras son instancias desconcentradas del Gobierno Autónomo Departamental del Beni. Tienen estructura propia e independencia de gestión administrativa, técnica y financiera, competencia de ámbito departamental y dependen linealmente de la Gobernadora o Gobernador del Departamento del Beni y funcionalmente de la Secretaria departamental de Desarrollo Humano, estarán a cargo de una Directora o Director cuya designación o remoción corresponde a la Máxima Autoridad Ejecutiva del Gobierno Autónomo Departamental del Beni.

En ese sentido, considerando dicha normativa, se advierte que los Directores de las Direcciones Desconcentradas del Gobierno Autónomo Departamental del Beni son nombrados en dicho cargo por el Gobernador como la Máxima Autoridad Ejecutiva, consecuentemente, son de libre nombramiento; consecuentemente, en cuanto a los cargos institucionales y jerárquicos, la Jurisprudencia constitucional citada dentro del FJ III.3 de la presente Sentencia Constitucional, se tiene que el art. 233 de la CPE “crea dos regímenes distintos de servidores, de un lado aquellos que forman parte de un sistema de carrera administrativa y de otro lado aquellos que son elegidos por voto o son libremente designados. En ese marco y en términos generales los cargos electivos o de designación obedecen a criterios de jerarquía institucional y legitimidad democrática que no pueden ser vistos con la misma óptica que aquellos que forman parte del sistema de carrera administrativa” (sic); en ese sentido los cargos de libre nombramiento designados, no pueden equipararse a los demás servidores públicos y trabajadores que gozan de inamovilidad en las condiciones establecidas por la norma  suprema, por lo que tal garantía no puede ser aplicada en todos los casos, entre ellas a los funcionarios libremente designados, como es el caso de la ahora accionante que fue designada como Directora Ejecutiva de CODEPEDIS. 

En ese marco, conforme a la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional, la inamovilidad laboral no es absoluta, pudiendo verse limitado por las necesidades que atañen al correcto funcionamiento del aparato público y el bienestar de la colectividad, estableciéndose excepciones que se presentan en función al tipo de funcionario público, por cuanto si bien se tiene reconocido que el derecho a la inamovilidad laboral es universal ya que protege a trabajadores resguardados por la Ley General del Trabajo y a funcionarios públicos, reconoce también que el derecho no es absoluto, en el ámbito administrativo, no es transversal a todos los servidores públicos, pudiendo verse limitado cuando se trata de servidores públicos de libre nombramiento, ya que como se dijo, éstos, son reclutados sin procesos previos, de manera directa por invitación personal de la MAE de la entidad pública, para ocupar funciones de confianza o asesoramiento técnico, que precisamente por las características de confianza y especialidad, no están bajo la protección absoluta de la inamovilidad laboral por embarazo o de discapacidad.

Consecuentemente, de acuerdo a lo precedentemente señalado, se puede concluir que la ahora accionante no goza de inamovilidad laboral al ser funcionaria de libre nombramiento, en razón a que fue nombrada por la MAE del Gobierno Autónomo Departamental de Beni, para desempeñar una función de alto rango o jerárquico y de confianza, aspecto que paralelamente confiere a dicha autoridad la facultad de su remoción cuando así lo considere necesario, sin que ello pueda ser considerado como ilegal, ya que la reincorporación o remoción por parte de la MAE de servidores públicos que tienen condición de designados de libre nombramiento en altos cargos,

CORRESPONDE A LA SCP 0762/2024 (viene de la pág. 12).

obedece a la estructura y organización de la entidad orientada a la eficiente obtención de resultados y objetivos institucionales; en el caso concreto, al tratarse de la Dirección del CODEPEDIS que agrupa personas con discapacidad diferentes, en el que se debe considerar no solamente el derecho individual de un funcionario, sino también la generalidad de los derechos de sus similares que esperan iguales oportunidades de ejercer dicho cargo jerárquico; es así que las autoridades demandadas no vulneraron los derechos de la accionante, ya que ésta no gozaba de inamovilidad laboral, al ostentar un cargo jerárquico de libre nombramiento, motivo por el cual corresponde denegar la tutela impetrada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela solicitada, obró de forma incorrecta.