SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0071/2024-S3

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos de petición, al debido proceso y a la defensa; toda vez que, los funcionarios públicos del INRA Tarija hoy accionados, hasta la fecha de presentación de la acción tutelar no respondieron, ya sea positiva o negativamente, a sus solicitudes de registro de trasferencia de un terreno, cambio de nombre; y a la otorgación de fotocopias simples y legalizadas de los actuados del trámite administrativo que efectuó en reiteradas ocasiones, siendo las últimas de 10 y 18 de marzo de 2022.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Respecto al derecho de petición y la diferencia con la pretensión contenida en un proceso administrativo

Con relación a la diferencia entre el derecho de petición y la pretensión deducida en un proceso administrativo, la SCP 0416/2016-S3 de 6 de abril, estableció que: “Los contrastes antes referidos advierten claramente una diferenciación entre el derecho de petición y la pretensión que puede contener una demanda o un recurso de impugnación dentro un proceso administrativo; mientras la primera es un derecho autónomo que se protege de manera directa vía acción de amparo constitucional ante su vulneración, con excepción claro está, en casos en que la administración de la entidad, haya establecido procedimiento para el tratamiento del derecho de petición, en este último corresponde previamente observar la misma; en el segundo caso, es decir, cuando se trata de una pretensión dentro un proceso administrativo corresponde que tanto los plazos como la pretensión misma sea tratada de acuerdo a procedimiento, en observancia de los elementos del debido proceso; en consecuencia, no puede ser tratada con los alcances del derecho de petición, sino, corresponde que el procedimiento administrativo sea observado con todo lo que incumbe: plazos y etapas procesales establecidas en la misma, regulados bajo la garantía del debido proceso.”

III.2.  Sobre el derecho de petición

La SCP 0810/2012 de 20 de agosto, señaló que el derecho de petición debe entenderse como: “…esa facultad o potestad que tiene toda persona para dirigirse, individual o colectivamente, ante las autoridades o funcionarios públicos, lo que supone el derecho a obtener a una pronta Resolución, ya que sin la posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad el derecho”.

En ese sentido, la SCP 0044/2021-S3 de 29 de marzo, indicó que: «La SCP 0820/2019-S2, determinó que: “El art. 24 de la CPE, establece que: ‘Toda persona tiene derecho de petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario’.

La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADH), consagra el derecho de petición en su art. XXIV, señalando que: ‘Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución’.

Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través del tiempo, fueron generando entendimientos respecto al derecho de petición a efectos de su tutela, abordando temáticas que constituyen precedentes constitucionales; sobre la base de los cuales, debe realizarse el análisis de cada caso concreto, al tiempo de verificar la lesión o no, del derecho de petición”» (las negrillas nos corresponden).

III.2.1. Contenido esencial del derecho de petición

La SCP 0044/2021-S3 refiriéndose al entendimiento señalado en la SCP 0820/2019-S2 de 17 de septiembre, estableció que: “‘…el núcleo esencial del derecho de petición, constituye el derecho a obtener una respuesta pronta y oportuna en la que se resuelva la petición en sí misma; en ese sentido, la jurisprudencia constitucional, fue desarrollando características que debe contener la respuesta: i) Pronta y oportuna; dentro los plazos establecidos por ley o dentro de un plazo razonable como lo determina la jurisprudencia constitucional; ii) Formal; que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; iii) Material, porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; de donde se entiende que la autoridad a quien se presenta la petición, debe atenderla, tramitándola y resolviendo de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, iv) Argumentada; vale decir, motivada y fundamentada, que cubra las pretensiones del solicitante, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos’ (…). La SCP 1103/2019-S2 de 18 de diciembre, señaló que en ausencia de cualquiera de los componentes que forman parte de una respuesta, se estaría lesionando el derecho de petición.

De manera complementaria al entendimiento anterior, se tiene que la jurisprudencia constitucional en la SC 1068/2010-R de 23 de agosto, estableció que también se considera como vulnerado el derecho de petición cuando se presenta la negativa de recibir la solicitud o se obstaculiza su presentación; en ese sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia (Sentencia T-236/05 de 14 de marzo de 2005), señaló que el núcleo esencial del derecho de petición incluye la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

Con relación a la notificación o comunicación de la respuesta, la SCP 0462/2021-S3 de 12 de agosto, señaló que: «…la Corte Constitucional de Colombia en su Sentencia T-369/13 de 27 de junio de 2013 […] señaló que: “…la respuesta emitida en el marco de un derecho de petición debe ser dada a conocer efectivamente al peticionario, quien es el directo interesado en saber sobre la explicación brindada y en los efectos de la misma. Es por esto, que en sentencia T- 249 de 2001 esta Corporación precisó: ‘Cabe recordar que en relación con el derecho de petición, no basta que se expida la respuesta, sino que además, es necesario que ésta se notifique de manera oportuna al interesado. En efecto, hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental consagrado en el artículo 23 de la Carta, el hecho de que la respuesta se ponga en conocimiento del solicitante, pues no puede tenerse como real contestación la que solo es conocida por la persona o entidad de quien se solicita la información”’.

Además, sobre la notificación de la respuesta como componente del derecho de petición, David Cienfuegos Salgado refirió que: “…es claro y evidente que quien contesta debe buscar la forma de que su contestación llegue a conocimiento del interesado, máxime tratándose de una autoridad que debe guardar constancia de que fue recibida la respuesta que la ley ordena ya sea que se remita por correo o se entregue personalmente. Y como además en el juicio de garantías todo hecho está sujeto a prueba y la carga de esta incumbe a quien afirma (…) para satisfacer el mandato constitucional (…) dicha autoridad debe acreditar que la contestación que dio, llego al conocimiento del interesado pues de otra suerte resultaría nugatoria la garantía aludida” (…).

El mismo autor refiere que queda abierta la posibilidad de explorar opciones que ofrezcan certidumbre; es decir, que permitan la demostración fehaciente de la notificación.

Conforme a lo expuesto, es evidente que no es solo la respuesta la que da cumplimiento a los términos del derecho de petición sino que es necesario que la misma sea efectivamente conocida por el peticionante; asimismo, la constancia de entrega de la respuesta puede ser escrita mediante la recepción o notificación que conste en papel. No obstante, ante la imposibilidad de esa forma de comunicación, es válida la notificación por cualquier medio de comunicación electrónica que permita tener constancia o certeza de la recepción, teniendo el obligado la carga de demostrar que el peticionante tuvo conocimiento de la respuesta emitida a su solicitud. Además, la comunicación verbal que no permita tener constancia de la recepción de la respuesta por el solicitante, también vulnera el derecho de petición» (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).

III.2.2. Requisitos de procedencia para que sea viable la tutela del derecho de petición

La SCP 0044/2021-S3 citando nuevamente el entendimiento de la SCP 0820/2019-S2, respecto al derecho de petición señaló que: “‘…a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: b.1) Ausencia de respuesta formal; b.2) Falta de respuesta material; b.3) Inexistencia de argumentación,-motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, c) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito’”.

III.2.3. Legitimación activa para solicitar la tutela del derecho de petición

La SCP 0044/2021-S3, estableció que: “La SCP 0820/2019-S2, determinó que: ‘Del análisis del art. 24 de la CPE, se tiene que la legitimación activa para solicitar la tutela del derecho de petición, la tiene toda persona individual o colectiva que realizó la petición de forma oral o escrita; con el único requisito, de identificar al peticionario; en igual sentido lo estableció la SCP 0470/2014 de 25 de febrero’”.

III.2.4. Legitimación pasiva en los supuestos de vulneración del derecho de petición

La SCP 0820/2019-S2, concluyó que: “La referida SC 218/01-R, entendió que la legitimación pasiva en los supuestos de lesión del derecho de petición no tiene excepción alguna, alcanzando a cualquier autoridad o servidor público. Así, la SC 0275/2003-R de 11 de marzo, subrayó que el derecho de petición consiste en la facultad que tiene toda persona de dirigirse a las autoridades públicas con el fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa que le incumbe a aquella, caracterizado como un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades de la administración pública y hacer valer sus derechos; asimismo, alcanza a las autoridades judiciales, tal cual las SSCC 0560/2010-R de 12 de julio y 1136/2010-R de 27 de agosto, tutelaron este derecho respecto a las mismas.

Sobre el particular, es necesario mencionar que cuando los destinatarios son las autoridades públicas, en principio, la jurisprudencia constitucional a través de la SC 0310/2004-R, sostuvo que la petición debió ser formulada necesariamente ante una autoridad pertinente o competente, a efectos de su tutela; sin embargo, la SC 1995/2010-R […] precisó que las autoridades públicas a quienes se dirige la petición, tienen legitimación pasiva incluso cuando carecen de competencia o pertinencia para resolver lo peticionado, debido a que de igual forma tienen la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; sin embargo, la SCP 2051/2013 de 18 de noviembre […], determinó que no es posible conceder la tutela cuando la autoridad no tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto, sea positiva o negativamente, porque la petición fue realizada ante autoridad incompetente; empero, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0470/2014 y 0083/2015-S3 de 10 de febrero, ratificaron el razonamiento de la citada SC 1995/2010-R, constituyéndose en el precedente en vigor.

Respecto a personas particulares, las SSCC 0820/2006-R de 22 de agosto y 1500/2010-R de 11 de octubre, reconocieron su legitimación pasiva, cuando presten servicios públicos o ejerzan funciones de autoridad; este razonamiento fue modulado por la SCP 0085/2012 de 16 de abril, señalando que el derecho de petición, en el marco de la doctrina de la eficacia horizontal de derechos, es oponible no solamente en relación a los poderes públicos, sino también en cuanto a los particulares; en este contexto, la SCP 1419/2012 de 24 de septiembre, refrendó este entendimiento indicando: ‘…el derecho a la petición cuenta con eficacia directa y es oponible frente a particulares por lo que su ejercicio no requiere esté refrendada por autoridad pública alguna…’.

En resumen, tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción de tutela, reclamándose la lesión del derecho de petición: i) Las autoridades o servidores públicos, aun no fuesen competentes o pertinentes para resolver el fondo de la pretensión del peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quien se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y, ii) Las personas particulares”.

III.3.  Análisis del caso concreto

           El accionante denuncia la vulneración de sus derechos de petición, al debido proceso y a la defensa; toda vez que, los funcionarios públicos del INRA Tarija hoy accionados, hasta la fecha de presentación de la acción tutelar no respondieron, ya sea positiva o negativamente, a sus solicitudes de registro de trasferencia de un terreno, cambio de nombre; y a la otorgación de fotocopias simples y legalizadas de los actuados del trámite administrativo que efectuó en reiteradas ocasiones, siendo las últimas de 10 y 18 de marzo de 2022.

Con relación a la demora en la resolución de la pretensión administrativa

Conforme se cita en el fundamento jurídico III.1. del presente fallo constitucional, existe una clara diferencia entre el derecho de petición y la pretensión que puede contener una pretensión dentro de un proceso administrativo. De esa manera, el derecho de petición ante su vulneración -salvo que exista un mecanismo de defensa previsto de manera específica- se protege de manera directa a través de la acción de amparo constitucional, en tanto que, cuando se trata de un proceso administrativo vinculado a una pretensión, corresponde que tanto los plazos como la pretensión misma sea tratada de acuerdo a procedimiento, en observancia de la normativa específica -que es de orden público- y en cumplimiento de los elementos del derecho debido proceso. 

Dicho entendimiento resulta aplicable en lo concerniente a la demora en la resolución del trámite administrativo del registro de la trasferencia por compra venta de un terreno rural. En efecto, dicha denuncia incumbe al supuesto incumplimiento de los plazos procesales en cuanto al pronunciamiento de fondo sobre la referida pretensión administrativa deducida por Miguel Alejandro Flores ahora accionante; razón por la cual no puede ser analizada como parte de la supuesta vulneración del derecho de petición, como pretende el nombrado accionante. Consecuentemente, ese supuesto incumplimiento, corresponde que sea tratado en el marco del debido proceso dentro del procedimiento administrativo aplicable; razón por la cual corresponde denegar la tutela respecto a los derechos al debido proceso y a la defensa.  

Con relación a la petición de fotocopias.

En cambio, respecto a la petición de fotocopias simples y legalizadas del expediente administrativo, esta petición de ninguna manera constituye la pretensión del proceso administrativo; por lo que, no existe óbice para examinar el fondo de la denuncia, respecto a Teófilo López Pallegas Director del INRA Tarija hoy accionado.

En dicho cometido, de la revisión de los antecedentes cursantes en el expediente, se evidencia lo siguiente:

Mediante memoriales ante Director Departamental del INRA Tarija ahora accionado, presentados el 10 y 18 de marzo de 2022 por el accionante, reiteró su petición de fotocopias simples y legalizadas del expediente MR4689/19 referido a la solicitud de registro de transferencia del derecho propietario (Conclusión II.1).

Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el núcleo esencial del derecho de petición es el derecho a obtener una respuesta pronta, oportuna, formal, material y argumentada. Asimismo, la SCP 0820/2019-S2 se refiere a los requisitos que viabilizan la concesión de la tutela con relación al derecho de petición; señalando que: “…a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: b.1) Ausencia de respuesta formal; b.2) Falta de respuesta material; b.3) Inexistencia de argumentación,-motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, c) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito”.

En el caso que se examina, en cuanto al primer requisito se tiene acreditado la existencia de la petición escrita formulada en primera instancia el 10 de marzo de 2022 y reiterada el 18 de mismo mes y año.

En cuanto al requisito referido a la omisión de cualquiera de los componentes de la respuesta que debe brindar la autoridad o funcionario público al que se la ha formulado una petición, también se encuentra acreditado en razón a que el Director del INRA Tarija hoy accionado no ha desvirtuado que no sea evidente la falta de respuesta al pedido efectuado mediante los memoriales de 10 y 18 de marzo de 2022 de fotocopias simples y legalizadas del expediente MR4689/19 referido a la solicitud de registro de transferencia del derecho propietario.

Asimismo, con relación a la oportunidad de la respuesta; es decir al plazo legal o en su caso razonable en el que debe ser emitida, cabe precisar que el art. 71.d del Decreto Supremo (DS) 27113 de 23 de julio de 2003 -Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo- prevé el plazo de tres días para emitir providencias de mero trámite administrativo, como son las que corresponde emitir para expedirse sobre el pedido de fotocopias legalizadas sobre algún actuado administrativo. Toda vez que el pedido formulado por el accionante refiere precisamente a la expedición de fotocopias simples y legalizadas de los actuados de un proceso administrativo, resulta evidente que desde el 10 de marzo de 2022 - de la primera petición- al 18 de agosto del mismo año- a la presentación de la presente acción de defensa- ya venció dicho plazo legal sin que el Director accionado haya respondido al pedido.

Cabe acotar que aun en el caso que el Director hoy accionado hubiera considerado que carecía de competencia o pertinencia para resolver lo peticionado, tenía la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad o funcionario ante quien debe dirigirse el peticionario, conforme lo establece la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, que contiene el precedente en vigor sobre ese tema. El hecho de que la Secretaria del INRA Tarija, haya informado verbalmente al accionante como se indica que su pedido de fotocopias hubiera sido remitido ante el profesional encargado del trámite, de ninguna manera cumple con esa exigencia de la respuesta, puesto que, si era de competencia exclusiva de ese funcionario atender ese pedido, así es como dicho Director ahora accionado debió habérsele hecho saber formalmente al accionante, lo que no ha acontecido en este caso.

Con relación al agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, amerita precisar que el procedimiento administrativo no prevé medios de reclamación o impugnación específicos para reclamar sobre la falta de respuesta al pedido de fotocopias; por lo que en este caso no es exigible dicho requisito.

En suma, la falta de respuesta material y oportuna por parte del Director del INRA Tarija hoy accionado, al pedido efectuado mediante los memoriales de 10 y 18 de marzo de 2022 de fotocopias simples y legalizadas del expediente MR4689/19 referido a la solicitud de registro de transferencia del derecho propietario, vulnera el derecho de petición, razón por la cual corresponde conceder la tutela solicitada.

Con relación a Juan Carlos Rivero Zurita hoy coaccionado, Profesional de Catastro del INRA Tarija, dicho funcionario carece de legitimación pasiva, puesto que los memoriales de solicitud de fotocopias simples y legalizadas formuladas por el accionante el 10 y el 18 de marzo de 2022 están dirigidas ante Director Departamental del INRA-Tarija ahora accionado; y no al indicado funcionario, razón por la cual corresponde denegar la tutela solicitada respecto al mismo.

En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela solicitada, obro de manera parcialmente correcta.