SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0106/2024-S4
Fecha: 17-Abr-2024
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0106/2024-S4
Sucre, 17 de abril de 2024
SALA CUARTA ESPECIALIZADA
Magistrado Relator: René Yván Espada Navía
Acción de amparo constitucional
Expediente: 53677-2022-108-AAC
Departamento: Pando
En revisión la Resolución 012/2023 de 9 de febrero, cursante de fs. 193 a 197 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Franz Navía Miranda, Rector de la Universidad Amazónica de Pando (UAP) contra Luis Alejandro Garvizú Echeve y Roberto Gregorio Pardo Zeballos, Presidente y Árbitro Laboral del Tribunal Arbitral, respectivamente.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 31 de enero de 2023, cursante de fs. 1, 157 a 163 vta., el accionante, manifestó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Lo exigido por los trabajares, implica para la institución universitaria, el quebrantamiento del ordenamiento jurídico nacional vigente, toda vez que actualmente y de acuerdo a la normativa vigente, el pago del bono de antigüedad en todas las instituciones públicas, debe estar enmarcado en la escala única establecida en el DS 21060, es decir, sobre la base de cálculo de un salario mínimo nacional.
En ese mismo sentido, estableció el INF. AUD. DAI 03/2018 emitido por la Unidad Interna de la UAP, el cual detectó que desde hace varias gestiones, se estuvo realizando un cálculo incorrecto del bono de antigüedad, generando un pago en exceso del mismo, en favor de sus funcionarios.
Asimismo en la nota CITE JDTP 64/21 de 29 de noviembre de 2021 el ahora codemandado Jefe Departamental del Trabajo, señaló que la UAP no puede pagar el bono de antigüedad por encima de lo establecido por el DS 21060; sin embargo, posteriormente, en criterio contrario, emitió el Laudo Arbitral ahora impugnado, disponiendo que se otorgue de manera inmediata en favor de 32 trabajadores universitarios, la reposición de sus derechos adquiridos relativos al mencionado bono, que según señalan, se encontrarían consagrados por el DS 4668, los que se encuentran pendientes de pago desde la gestión 2021, manteniendo además a futuro, la escala del bono de antigüedad establecida en la Resolución 04/85 de 25 de julio de 1985, sin medir las consecuencias, el enorme perjuicio y daño económico que se ocasionaría a la Universidad, y por ende al Estado, con la emisión de dicho Laudo, en cuyo tenor dispone el pago retroactivo y a futuro del bono de antigüedad en un monto por encima de lo establecido por el ordenamiento jurídico nacional basados en la autonomía universitaria, lo que significaría la erogación de una suma millonaria para esa Casa de Estudios y la vulneración de la actual normativa universitaria de la UAP, desconociendo la jerarquía normativa entre leyes y decretos supremos; ante lo cual, el cumplimiento del Laudo Arbitral emitido, generaría responsabilidad civil y hasta penal para las actuales autoridades universitarias.
Conforme y en base a los antecedentes fácticos y normativos referidos, se emitió el Laudo Arbitral de 30 de diciembre de 2022, en cuya parte dispositiva citó la normativa legal aplicable al caso, aludiendo al DS 4668, como si el mismo sustentaría el razonamiento legal aplicable al caso, cuando en realidad, al regular la aplicación de los derechos laborales adquiridos por los trabajadores sujetos a la Ley General del Trabajo, en su art. 2 establece que se considera derecho adquirido a aquel creado por la ley o mediante contrato de trabajo, convenios o laudos arbitrales suscritos conforme a la normativa vigente. De donde se concluye que cualquier reconocimiento de un derecho adquirido tiene como límites los establecidos en la normativa laboral vigente; y en el caso presente, el bono de antigüedad se encuentra regulado por el DS 21060 que establece el porcentaje y la base sobre el cual, debe calcularse dicho bono.
Lo señalado demuestra que los demandados sobrepusieron una Resolución dictada por el sistema universitario a un Decreto Supremo; no existiendo en ninguna parte del Laudo Arbitral, fundamentación alguna que explique razonable y legalmente las razones por las que se inobservaron las normas establecidas en el art. 410.II de la CPE; y menos explicó los motivos por los que violaron el principio de irretroactividad de la ley, al aplicar el DS 4668 de 17 de febrero de 2022 a un hecho que se generó a partir de la emisión de la Resolución HCU 094/2021 de 18 de marzo, en la que se autorizó al Rector de la UAP a realizar una adecuación del Bono de Antigüedad del Personal Administrativo de Planta conforme dispone la Ley General del Trabajo, el DS 21060 y otras normas, siendo que la normativa citada con relación a los derechos adquiridos no establece expresamente su aplicación retroactiva.
Además de lo señalado, el citado Laudo Arbitral, de manera contradictoria, en la parte resolutiva sostuvo que tal decisión estaba supeditada a la existencia de dictamen de la Contraloría General del Estado (CGE), en el marco de sus competencias y atribuciones conferidas por la ley; ignorando el informe elaborado por la Unidad de Auditoría Interna de la UAP, que resulta de obligatorio cumplimiento.
Lo señalado, permite sostener que en la emisión el Laudo Arbitral no se cumplieron las normas del debido proceso, ya que asumió una decisión de hecho y no de derecho al no haber actuado de acuerdo a la normativa vigente del país, totalmente parcializado en favor del STUAP, sin argumentos legales necesarios; y sin considerar que en la SC 0102/2003 de 4 de noviembre de 2003, los arts. 58 del DS 21060 y 9 del DS 21137, fueron declarados constitucionales.
Finalmente solicita como medida cautelar que se suspenda la ejecución del Laudo Arbitral impugnado, hasta que la presente causa vuelva de revisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, considerando el grave daño económico que se ocasionaría al Estado y que podría significar responsabilidad civil y hasta penal, que podría significar para las actuales autoridades de la UAP, por proceder a pagar el mencionado bono, por encima de los parámetros de lo establecido en la normativa nacional vigente.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
El impetrante de tutela, denunció la lesión del debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, vinculados con el principio de irretroactividad de la ley, citando al efecto, los arts. 115.I y II, 119.I, 123 y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se deje sin efecto el Laudo Arbitral de 30 de diciembre de 2022, ordenando que los Árbitros demandados emitan uno nuevo debidamente fundamentado, motivado y congruente; disponiendo, “…denegar la demanda de los 32 trabajadores Universitarios con relación a la reposición de sus derechos adquiridos relativos al bono de antigüedad por ser petición formulada en el pliego de reclamaciones totalmente contrario a la normativa legal y finalmente, se ordene la realización de una inmediata auditoría sobre el pago incorrecto del bono de antigüedad que se realizó en favor de los trabajadores administrativos de la UAP en los últimos 10 años, de tal manera que se establezcan indicios de responsabilidad civil para la posterior revolución inmediata de los recursos económicos indebidamente recibidos por el pago del bono de antigüedad…” (sic).
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia virtual el 9 de febrero de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 189 a 192, presentes el accionante y las autoridades demandadas, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
El solicitante de tutela ratificó en audiencia pública, los términos expuestos en su demanda de acción de amparo constitucional, sin realizar ampliación fáctica o normativa alguna de la misma.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
Luis Alejandro Garvizú Echeve y Roberto Gregorio Pardo Zeballos, Presidente y Árbitro Laboral del Tribunal Arbitral respectivamente, por memorial de 9 de febrero de 2023, cursante de fs. 184 a 188 vta., informaron lo siguiente: a) Los 32 trabajadores universitarios que reciben el bono de antigüedad, cumplieron con la antigüedad determinada en la IX Conferencia Nacional de Universidades, en la que se dictó la Resolución 04/85 de 25 de julio de 1985, y se hicieron acreedores al pago de dicho bono en los porcentajes previstos en la mentada Resolución; ratificada en el VII Congreso Nacional de Universidades a través de la Resolución 28/89 de 3 de noviembre de 1989 y en el X Congreso Nacional de Universidades, cuando se dictó la Resolución 34 2023 de 29 de mayo. Bono de antigüedad que pasó a formar parte del patrimonio de los citados trabajadores universitarios, constituyéndose en derecho adquirido y consolidado y no puede ser arrebatado o vulnerado por quien los creó o reconoció legítimamente, o que posteriormente se pretenda regular nuevamente; b) Las pruebas demostraron materialmente que los derechos adquiridos y consolidados de los 32 trabajadores fueron arrebatados, lesionando preceptos constitucionales previstos en los arts. 13.I y II, 46 y 48 y 123 de la CPE, al disponer la regresividad con efecto retroactivo; c) Los informes y nota presentados por la UAP no pueden disponer contra la ley, de lo contrario, quiebran el principio de jerarquía normativa; y en el caso, la Ley General del Trabajo es la que regula las relaciones laborales de la UAP; d) En el caso del INF. AUD. DAI. 03/2018, se refiere a servidores públicos sujetos a la Ley 2027 y no así a trabajadores universitarios sometidos a la Ley General del Trabajo; e) No cursa dictamen alguno emitido por la Contraloría General del Estado que disponga la impertinencia del derecho consolidado y adquirido de los 32 trabajadores afectados; f) En virtud a la autonomía universitaria, las universidades públicas tienen la potestad de regirse mediante normas y órganos de gobierno, propios; así como administrar sus recursos, lo que de ninguna manera significa que contradigan los principios de las normas laborales constitucionales y legalmente definidas; g) Por lo señalado, corresponde que el bono de antigüedad sea considerado conforme a la Resolución VII del Congreso Nacional de Universidades 28/89 de 3 de noviembre de 1989, la cual, resolvió que el pago del Bono de Antigüedad, se encuentra al margen del DS 21060, quedando ratificadas las Resoluciones 04/85 de 25 de julio de 1985 y 34/2003, de manera expresa y categórica, garantizando la escala de antigüedad en el marco de la Autonomía Universitaria; dado que dicha instancia, en uso de su autonomía, puede emitir resoluciones de obligatorio cumplimiento, conforme establece su Estatuto Orgánico y las normas contenidas en los arts. 46 y 48 de la CPE, que son preferentes frente a cualquier otra norma vigente en el Estado; h) La UAP incurrió en errónea aplicación e interpretación de las normas legales al suprimir un derecho consolidado y adquirido por los 32 trabajadores, como es su bono de antigüedad, previsto en la Resolución 04/85 de 25 de julio de 1985 y ratificada por el Sistema Universitario Público; i) La Resolución Arbitral de 30 de diciembre de 2022 fue emitida por el pleno el Tribunal arbitral, y la acción se interpuso solo contra dos de sus tres miembros, denotando la temeridad; y, j) Concluye manifestando que no se vulneró derecho alguno y mucho menos generó transgresión al debido proceso en las vertientes expresadas por el accionante, ante lo cual, amparados en el derecho a la petición, solicitan se deniegue la acción de amparo constitucional.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, a través de la Resolución 012/2023 de 9 de febrero, cursante de fs. 193 a 197 vta., concedió la tutela, dejando sin efecto el Laudo Arbitral de 30 de diciembre de 2022, y ordenando que las autoridades demandadas emitan uno nuevo, conforme a los argumentos expuestos en la misma, exponiendo los siguientes fundamentos: 1) El art. 60 del DS 21060 de 29 de agosto de 1985, prevé el porcentaje del bono de antigüedad aplicable a todos los sectores laborales; asimismo, el art. 13 del Decreto Supremo (DS) 21137, de 30 de noviembre de 1985, aclara que la escala del mismo es para los trabajadores de los sectores público y privado; 2) Del mismo modo, la normativa interna de la UAP, contempla la “…Resolución 04/85 de 25 de julio de 1985 que determina un cálculo de porcentaje para bono de antigüedad de hasta 100/100, determinación que fue ratificada por las Resoluciones N° 28/89 y la 34/2003 que señala que se encuentran vigentes los cálculos del bono de antigüedad…” (sic); 3) De ninguna manera, puede dejarse al margen “…un Decreto Supremo por una Resolución por muy autónoma que sea, puesto que por debajo de un Decreto Supremo se encuentra las normativas Departamentales, Municipales así como la normativa Universitaria…” (sic); 4) Para el caso concreto, es de aplicación y cumplimiento obligatorio el indicado DS 21060 y para todos los sectores laborales “…ya que todos somos iguales ante la ley no tiene que haber esa diferencia de porcentaje entre trabajadores de la UAP y trabajadores de otros sectores; si bien la UAP es una Universidad Autónoma que puede emitir su propia normativa, pero la misma debe estar enmarcada a la Constitución Política del Estado y la demás normativa Nacional…” (sic); 5) En consecuencia, “…la Resolución N° 04/85 de 25 de julio de 1985 no se adecua a los establecido en el DS 4668, ya que esa Resolución no puede considerarse una ley laboral, tampoco es contratos individuales de trabajo, convenios o contratos colectivos de trabajo o laudos arbitrales, ya que estos son los instrumentos que generas los derechos adquiridos…” (sic); y, 6) El Tribunal arbitral, al disponer la aplicación de una normativa ajena a todos los decretos supremos citados, pretendió el pago de un bono de antigüedad que está fuera del porcentaje legalmente permitido; colocando al Rector de la UAP en situación precaria, dado que el mismo, debe pagar dicho beneficio dentro del marco legal antes referido y analizado.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
Mediante Decreto Constitucional de 4 de mayo de 2023, se dispuso la suspensión de plazo para la emisión de la correspondiente resolución, a efectos de recabar documentación complementaria (fs. 203).
Reanudándose el mismo, a partir del día siguiente de la notificación con el Decreto Constitucional de 6 de marzo de 2024 (fs. 233); ya que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es pronunciada dentro del término legal estipulado.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Por Resolución 04/35 de 25 de julio de 1985, la IX Conferencia Nacional de Universidades, resolvió aplicar a partir del 1 de abril de ese año, la siguiente escala de bono de antigüedad:
- 0 a 1 0
- 1 a 2 0
- 2 a 3 20
- 3 a 4 25
- 4 a 5 30
- 5 a 6 35
- 6 a 7 40
- 7 a 8 45
- 8 a 9 50
- 9 a 10 55
- 10 a 11 60
- 11 a 12 65
- 12 a 13 67,5
- 13 a 14 70
- 14 a 15 72,5
- 15 a 16 75
- 16 a 17 77,6
- 17 a 18 80
- 18 a 19 82,5
- 19 a 20 85
- 20 a 21 87,5
- 21 a 22 90
- 22 a 23 92,5
- 23 a 24 95
- 24 a 25 97,5
- 25 + 100
II.2. En el VII Congreso Nacional de Universidades se emitió la Resolución 28/89 de 4 de noviembre de 1989, que ratificó la Resolución 04/85 de la IX Conferencia Nacional de Universidades, reunida el 24 y 25 de julio de 1985 en la Universidad Tomás Frías de la ciudad de Potosí (fs. 172).
II.3. En el X Congreso Nacional de Universidades, se emitió la Resolución 34 2003 de 29 de mayo de 2003; que resolvió entre otras cosas, garantizar la escala de antigüedad vigente en el marco de la autonomía universitaria (fs. 175 a 176).
II.4. Mediante informe de auditoría interna emergente de la Auditoría Espacial Sobre el Cumplimiento del Procedimiento Específico para el Control y Conciliación de los Datos Liquidados en las Planillas Salariales y los Registros Individuales de cada Servidor Público al 31 de diciembre de 2017, INF. AUD. DAI. 03/2018, el Director de Auditoría Interna de la UAP, hizo conocer el cálculo incorrecto de bono de antigüedad y falta de respaldo para su pago (fs. 25 a 27).
II.5. A través de nota UAP/DAI 53/2018 de 29 de junio, el Director de Auditoría Interna de la Universidad Amazónica de Pando, remitió al Gerente Departamental de Pando de la Contraloría General del Estado el Informe de Auditoría Interna INF. AUD. DAI 03/2018 de igual fecha, cuya recomendación fue la siguiente: “…En cumplimiento a los artículos 2 y 3 de la Resolución CGR-1/10/97 de 25 de marzo de 1997 y la Norma para el Ejercicio de la Auditoría Interna 306 numeral 09 aprobadas con Resolución CGE/094/2012 de 27 de agosto, vigente a partir del 1 de noviembre de 2012; en el lapso de 10 días hábiles de recibido el presente informe, comunicar a la Dirección de Auditoría Interna, la aceptación de cada una de las mencionadas recomendaciones; así como formular el cronograma de implantación de las mismas…” (sic) [fs. 14 a 50 y 135].
II.6. Mediante Resolución 094/2021 de 18 de marzo, el Honorable Consejo Universitario determinó autorizar al Rector de la UAP, a realizar la adecuación del Bono de Antigüedad del Personal Administrativo de la Planta, conforme dispone la Ley General del Trabajo, el DS 21060 y otras normas, acorde a la realidad Nacional y Financiera que se encuentra en Estado de Emergencia Financiera de la UAP, para prevenir futuros informes consecutivos de Auditoría y posterior devoluciones económicas y acciones de repetición contra la MAE y el HCU (fs. 128 a 129).
II.7. Mediante Resolución de Comisión Administrativa y Financiera del Primer Congreso Institucional Interno, el máximo órgano de gobierno y decisión de la UAP de 27 de noviembre de 2021, se determinó que de acuerdo al DS 26450 de 18 de diciembre de 2021 en sus arts. 1, 2 y 3, la UAP no se encuentra dentro del marco establecido en sus arts. 1 y 2, sino dentro del art. 3 de la misma norma legal, señalando que el Bono de Antigüedad dentro de esa superior casa de estudios, debe efectuarse sobre un salario mínimo nacional y utilizando la escala determinada en el art. 60 del DS 21060; y en consecuencia, aprobó la calificación del bono de antigüedad de acuerdo a lo establecido en las normas laborales vigentes mencionadas precedentemente, con el objeto de evitar reiterados informes de auditoría, dictámenes de responsabilidad civil o notas administrativas para la recuperación de los montos observados (fs. 130 a 131).
II.8. Por nota MTEPS-JDTP 64/21 de 29 de noviembre de 2021, el Jefe Departamental del Trabajo de Pando, respondiendo a la consulta realizada por la Universidad Amazónica de Pando el 26 del mismo mes y año, sostuvo lo siguiente: “…se puede evidenciar que la Universidad Amazónica de Pando no se encuentra dentro del marco establecido en el art. 1 y 2 del D.S. 26450, sino dentro de lo establecido en el art. 3 el cual señala que para todas las entidades públicas no incluidas en el alcance del art. 2 del D.S. mencionado, por lo cual el pago del bono de antigüedad dentro de la Universidad Amazónica de pando, debe efectuarse sobre un salario mínimo nacional y utilizando la escala determinada en el art. 60 del Decreto Supremo 21060…” (sic) [fs. 124 a 126].
II.9. Consta nota RECTORADO/FNM/UAP 414/2022 de 1 de diciembre, por la cual, el ahora accionante elevó y pidió absolver consulta a la Gerente Departamental de Pando a.i. de la Contraloría General del Estado, sobre la norma jurídica aplicable a las Universidades Públicas con relación al pago de bonos de antigüedad, solicitud que fue contestada por nota CGE/GDN- Of. 1024/2022 de similar mes, afirmando esta misiva: “…es responsabilidad de la máxima autoridad ejecutiva, considerar la implantación de las recomendaciones emitidas por la Unidad de Auditoría Interna, para que las unidades administrativas correspondientes cumplan oportunamente con las observaciones y recomendaciones realizadas por Auditoría Interna de la UAP…” (sic) [fs. 132; y, 136 y vta.].
II.10. Mediante nota Cite: CGE/GDN- Of. 1024/2022 presentada el 13 de diciembre de 2022 ante el Rector de la UAP, la Gerente Departamental de Pando a.i., hizo conocer que mediante nota CGE/GDN-OF. 1428/2018 de 27 de diciembre, se señaló a esa instancia que en el marco de lo previsto por el art. 22 del Reglamento para el Ejercicio de las Atribuciones de la Contraloría General del Estado, aprobado por DS 23215 de 22 de julio de 1992, es responsabilidad de la máxima autoridad ejecutiva, considerar la implantación de las recomendaciones emitidas por la Unidad de Auditoría Interna, para mejorar el control interno de la entidad, asimismo se recomendó tomar acciones pertinentes para que las unidades administrativas correspondientes cumplan oportunamente con las observaciones y recomendaciones realizadas por Auditoría Interna de la UAP (fs. 132).
II.11. Cursa Laudo Arbitral de 30 de diciembre de 2022, por el cual, las autoridades demandadas argumentaron lo siguiente:
De parte del Árbitro Laboral, alegando los principios de protección y pro homine, señaló: “…si bien la Universidad Amazónica de Pando en ejercicio de la autonomía que resguarda su funcionamiento, conforme prevé el artículo 92 de la Constitución Política del Estado, puede emitir resoluciones que son obligatorias en su cumplimiento, de acuerdo a lo establecido en su Estatuto Orgánico; empero esta normas, no pueden soslayar derechos y garantías constitucionales como son los previstos en los artículos 46 y 48 de la Constitución Política del Estado, cuya aplicación es preferente frente a cualquier otra norma vigente en el Estado…” (sic); por ende, en el caso el empleador aplicó e interpretó equívocamente las normas laborales, vulnerando derechos adquiridos y consolidados de los trabajadores de la UAP.
De parte del Árbitro Presidente, citando los arts. 46 y 48 de la CPE, indicó: “…evidentemente los arts. 60 del D.S. 21060 y 13 del D.S. 21137 señala como base del cálculo del bono de antigüedad el salario mínimo nacional, sin embargo cabe señalar que mediante la IX Conferencia Nacional de Universidades Resolución No. 04/85 de 25 de julio de 1985, fueron acreedores al bono de antigüedad en los porcentajes previstos en la resolución cursante de fs. 368 a 369, VII Congreso Nacional de Universidades Resolución No. 28/89 de 03 de noviembre de 1989 cursante de fs. 370 y Congreso Nacional de Universidades Resolución 34/2003 de 29 de mayo de 2003 fs. 366 y 367, bono de antigüedad que paso a formar parte del patrimonio de los 32 trabajadores universitarios constituyéndose en derechos adquiridos y consolidados, los cueles no pueden ser arrebatados o vulnerados por quien los creó o reconoció legítimamente, o que posteriormente pretendan regularlos nuevamente…” (sic); por tanto, debe restituirse el bono de antigüedad a los treinta y dos trabajadores de la UAP. Debiendo notarse, que la Árbitra Patronal, votó por que deniegue la demanda arbitral (fs. 8 a 11 vta.).
II.12. Cursa Informe TCP-UUJ 0038/2023 de 1 de junio, emitido por la Unidad de Unificación Jurisprudencial del Tribunal Constitucional Plurinacional, en mérito a la solicitud sobre la situación jurisprudencial del tema de los bonos de antigüedad aplicables a los trabajadores del sistema universitario público (fs. 211 a 222).
II.13. A través de Informe RR.HH. 098/2023 de 14 de junio, expedido por la Unidad de Recursos Humanos de la Universidad Amazónica de Pando, se remitió el detalle de las fechas de incorporación a dicha institución de los 32 trabajadores que percibían el bono de antigüedad, de acuerdo al siguiente detalle:
DETALLE DE FECHA DE INCORPORACION
|
N° |
NOMBRES Y APELLIDOS |
FECHA DE INGRESO PLANTA |
|
1 |
ARIAS PIÑEIRO CARLOS |
20/01/2014 |
|
2 |
ARROYO VACA JORGE |
02/01/2018 |
|
3 |
ARROYO ZABALA JORGE |
01/01/2005 |
|
4 |
BALCAZAR SICHORI ROSMERY |
21/02/1995 |
|
5 |
CALPIÑEIRO MUÑOZ KEYNNER |
02/01/2019 |
|
6 |
CARDOZO LEVERENZ YANETH |
20/01/2014 |
|
7 |
CHANCES OLIVEIRA ALEXANDRE ROBERTO |
20/01/2014 |
|
8 |
CHAVEZ CAMACHO ERLAND |
02/01/2006 |
|
9 |
ESPINOZA LARICO ROXANA REIMI |
03/08/2015 |
|
10 |
GARCIA SOLARES RODE |
03/08/2015 |
|
11 |
HUAYGUA CHALCO ABEL |
03/08/2015 |
|
12 |
HURTADO MELENA YANEL |
20/01/2014 |
|
13 |
IRUSTA ESCOBAR RAMIRO |
01/07/2013 |
|
14 |
JUSTINIANO EGUEZ LAIDA |
02/01/2020 |
|
15 |
LAZCANO RAMOS FERNANDO |
03/08/2015 |
|
16 |
MARADEI DURAN CARMINA |
02/01/2006 |
|
17 |
MENDEZ GILARDE DANIELA |
02/01/2019 |
|
18 |
MIRANDA FUENTES LUIS WALTER |
02/01/2019 |
|
19 |
MORALES BLANCO FREDDY |
02/01/2019 |
|
20 |
MURILLO JUSTINIANO IVAN MARTIN |
16/09/2019 |
|
21 |
ORTIZ ARTEAGA DELSY ESTHER |
03/08/2015 |
|
22 |
QUISPE ROMERO LUIS ANTONIO |
03/08/2015 |
|
23 |
RODRIGUEZ CORTEZ GRETHEL |
20/01/2014 |
|
24 |
SALAS PEREDO JOEL |
03/02/2020 |
|
25 ¡ |
SALINAS SANJINEZ DAMARIZ |
20/01/2014 |
|
26 |
SAUCEDO MOLINA YORDY JUNIOR |
01/10/2019 |
|
27 J |
SOLIZ SALVATIERRA JAVIER GONZALO |
02/01/2019 |
|
28 |
SOLIZ VACA YDA SILVIA |
01/03/2021 |
|
29 |
SOSA HURTADO RUBALY |
16/04/2019 |
|
30 |
TERRAZAS PAREJA ROCIO ISMENIA |
03/08/2015 |
|
31 |
VACA LOPEZ FRANZ |
01/01/2005 |
|
32 |
ZAMPIERY TABORGA GUIDO |
02/01/2007 |
(fs. 226 a 227).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El impetrante de tutela denunció la lesión del debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, vinculados con el principio de irretroactividad de la Ley; en razón a que, los demandados emitieron un Laudo Arbitral Laboral, de forma ilegal, disponiendo el pago del bono de antigüedad, supuestamente adquirido con anterioridad y con una escala mayor a la establecida por el vigente DS 21060; alegando que se encontrarían consagrados por el DS 4668; sin medir las consecuencias y enorme perjuicio económico que se puede ocasionar a la Universidad Amazónica de Pando, al obligarle que inobserve la normativa establecida al efecto, generando responsabilidad civil y penal en las actuales autoridades académicas.
En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. El debido proceso y los elementos de fundamentación, motivación y congruencia en las resoluciones
Al respecto, la SCP 0144/2019-S4 de 17 de abril, razonó: “‘Sin duda que el debido proceso, previsto en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convección América sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), se constituye en un prerequisito para poner en movimiento los derechos humanos reconocidos en los tratados y convenios internacionales sobre la materia y consiguientemente, la protección de cualquier otro derecho establecido en la Constitución Política del Estado, de manera que se constituye en un límite al ejercicio de poder que ostenta el Estado.
El debido proceso ha sido entendido por la jurisprudencia constitucional, como el derecho que tiene toda persona a un proceso justo y equitativo, de manera que sus derechos se adecúen a disposiciones jurídicas generales aplicables a todas las personas que se encuentren en similares situaciones, es decir, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, de manera que posibilite que las personas puedan defenderse de manera adecuada en cualquier tipo de proceso, evitando de esa manera cualquier lesión a los derechos reconocidos en la Constitución Política del Estado, así como en los Tratados y Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos, al constituirse los últimos, en parte integrante del bloque de constitucionalidad, según lo ordenado en el art. 410.II de la Norma Suprema del ordenamiento jurídico boliviano1, y que, en el marco de lo previsto por el art. 256 de la CPE, son de aplicación directa y preferente en el ámbito interno, cuando contengan normas más favorables.
Partiendo de los arts. 115.II, 117.I y 180.I de la CPE, el Tribunal Constitucional ha desarrollado la triple dimensión del debido proceso, así la SC 0896/2010-R, del 10 de agosto, estableció que: “…La Constitución Política del Estado, en consideración a la naturaleza y los elementos constitutivos del debido proceso, como instituto jurídico y mecanismo de protección de los derechos fundamentales, lo consagra como un principio, un derecho y una garantía; es decir, su naturaleza está reconocida por la misma Constitución en su triple dimensión: como derecho fundamental de los justiciables, un principio procesal y una garantía de la administración de justicia; de ella, se desprende como derecho fundamental autónomo e indirecto o garantía, que a decir de Carlos Bernal Pulido, en ‘El Derecho de los Derechos’: ‘El derecho fundamental al debido proceso protege las facultades del individuo para participar en los procedimientos del Estado constitucional democrático y el ejercicio dentro del marco de dichos procedimientos de las facultades de hacer argumentaciones, afirmaciones, aportar pruebas, y las capacidades de rebatir los argumentos de los demás y de autocriticarse (…) es un mecanismo para la protección de otros derechos fundamentales en el estado democrático”’.
En cuanto a los elementos que componen el debido proceso, el Tribunal Constitucional, en las SSCC 0082/2001-R, 0157/2001-R, 0798/2001-R, 0925/2001-R, 1028/2001-R, 1009/2003-R, 1797/2003-R, 0101/2004-R, 0663/2004-R, 0022/2006-R, entre otras, estableció que forman parte del mismo los derechos a un proceso público, al juez natural, a la igualdad procesal de las partes, a no declarar contra sí mismo, a la garantía de presunción de inocencia, a la comunicación previa de la acusación, a la defensa material y técnica, a la concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa, a ser juzgado sin dilaciones indebidas, a la congruencia entre acusación y condena, al principio del non bis in ídem, a la valoración razonable de la prueba, y a la fundamentación, motivación y congruencia de las decisiones; precisando sin embargo, que dicho listado, en el marco del principio de progresividad, sólo tienen un carácter enunciativo, dado que pueden agregarse otros elementos que forman parte del debido proceso como una garantía general y que derivan del desarrollo doctrinal y jurisprudencial de éste, como un medio para asegurar la realización del valor justicia.
Respecto a lo anotado en la última parte del párrafo precedente, es decir, el debido proceso como medio para asegurar el valor justicia, debe señalarse que, es indiscutible la relación entre el debido proceso y la búsqueda del orden justo, dado que el primero no se limita únicamente al concepto de instrumento o vía para poner en movimiento mecánico las reglas del procedimiento, puesto que lo que se protege realmente a través del debido proceso, no es la rigurosa observancia de reglas de orden simplemente legal, sino el manejo de reglas procesales para tomar decisiones que puedan justificarse constitucionalmente, es decir, debe comprenderse al debido proceso desde el ámbito constitucional y no desde el simplemente legal.
Se concluye entonces que, el debido proceso está integrado por distintos elementos que lo configuran; entre ellos, la garantía de presunción de inocencia, la congruencia entre acusación y condena y la necesaria fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones, elementos que, como quedó anotado en el párrafo precedente, forman parte de los presupuestos propios de las reglas del debido proceso, por tanto, de obligado cumplimiento, tanto por las autoridades jurisdiccionales en los procesos que conocen y resuelven, como por las autoridades administrativas que, en el marco de las competencias específicas asignadas por la ley, resuelven conflictos jurídicos, sea aplicando sanciones o conociendo recursos administrativos, de manera que se garantice el libre y pleno ejercicio de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, previstos en la Ley Fundamental y los Tratados y Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos; obligación que se encuentra vinculada con la seguridad jurídica, que es definida por el art. 3 núm. 4 de la Ley del Órgano judicial (LOJ) –Ley 025 de 24 de junio de 2010–, como la aplicación objetiva de la ley, de manera que las personas conozcan sus derechos, garantías y obligaciones, y tengan certidumbre y previsibilidad de todos los actos de la administración de justicia, con lo que, se pretende lograr la paz social, previsto como fin en el art. 10 de la CPE.
En cuanto a la fundamentación y motivación de las resoluciones, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), ampliando el contenido del art. 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ha incorporado el deber de motivación como una garantía del debido proceso, estableciendo que, las decisiones que adopten los órganos internos que puedan afectar derechos humanos, tal como el derecho a la participación política, deben estar debidamente fundamentadas, de lo contrario serían decisiones arbitrarias. La Corte también señaló que la decisión motivada implica una decisión que permita conocer cuáles fueron los motivos y normas en que se basó la resolución de manera clara, y si estos fundamentos son compatibles con los parámetros dispuestos en la Convención, por lo que cuando dicha resolución no cumpla con la garantía de encontrarse debidamente motivada se entenderá como contraria al artículo 8.1 de la CADH4.
Por otra parte, la referida Corte Internacional ha señalado que la motivación es la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión5. Precisó el alcance de esta garantía bajo los siguientes argumentos: 1) El deber de motivar es una garantía vinculada con la correcta administración de justicia, que protege el derecho de los ciudadanos a ser juzgados por las razones que el Derecho suministra, y otorga credibilidad de las decisiones jurídicas en el marco de una sociedad democrática; 2) La motivación demuestra a las partes que estas han sido oídas, que sus alegatos han sido tomados en cuenta y que el conjunto de pruebas ha sido analizado; y 3) En aquellos casos en los que las decisiones son recurribles, les proporciona la posibilidad de criticar la resolución y lograr un nuevo examen de la cuestión ante las instancias superiores.
En esa línea también, la jurisprudencia constitucional comprendida en la SCP 0874/2014 de 8 de mayo, señaló: “El debido proceso, a partir de la comprensión de los diferentes instrumentos normativos de orden internacional, se nutre de diferentes componentes; así, la motivación y fundamentación de las resoluciones judiciales constituyen sus elementos preponderantes y persiguen tres fines específicos a saber; primero, permite que los Tribunales de instancia superior efectúen el respectivo control al fallo impugnado, habida cuenta que, a partir de una clara explicación de los motivos y razones para decidir en una u otra forma, las partes podrán interponer las respectivas impugnaciones y, a falta de ello el afectado estará en la imposibilidad de precisar contra qué criterios o conceptos dirigirá su impugnación; segundo, que el justiciable adquiera seguridad, confianza y convencimiento en la decisión asumida por la autoridad encargada de impartir justicia, que conlleve a comprender con meridiana claridad los motivos y razones que pudieron haber guiado a la autoridad para decidir en una determinada forma; asimismo, apreciar qué circunstancias y elementos de hecho y derecho fueron tomados en cuenta por el juzgador y, si las alegaciones y proposiciones probatorias fueron consideradas, explicando con meridiana claridad el valor que merecieron los mismos; y, tercero, pretende hacer públicas las razones que le asistieron al juzgador para fallar en un determinado sentido, a fin de que el ciudadano común comprenda la razón de la decisión, porque de ellos deviene la facultad de impartir justicia, conforme estipula el art. 178. I de la CPE”.
Más adelante, la misma Sentencia Constitucional Plurinacional, en cuanto al elemento específico de la motivación y fundamentación de las resoluciones, y por ende al contenido que debe tener toda resolución judicial o administrativa para ser considerada motivada y fundamentada, con base al entendimiento desarrollado en la SC 1365/2005-R de 31 de octubre, reiteradas en las SSCC 2023/2010-R, 1054/2011-R y SCP 0401/2012 de 22 de junio, precisó que la motivación no significa una mera exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino la exigencia de una estructura de forma y de fondo, que puede ser concisa pero clara, de manera que se satisfagan todos los puntos demandados, expresándose las convicciones determinativas que justifiquen razonablemente la decisión, en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas; y, al contrario, cuando la resolución, aun siendo extensa, no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas.
A su vez, la jurisprudencia constitucional comprendida en la SC 0871/2010-R de 10 de agosto, precisó que: “...toda resolución ya sea jurisdiccional o administrativa, con la finalidad de garantizar el derecho a la motivación como elemento configurativo del debido proceso debe contener los siguientes aspectos a saber: a) Debe determinar con claridad los hechos atribuidos a las partes procesales, b) Debe contener una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes, c) Debe describir de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto, d) Debe describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las partes procesales, e) Debe valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada, f) Debe determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado”. En cuanto a la congruencia como principio característico del debido proceso, la SC 0358/2010-R de 22 de junio, señaló el siguiente entendimiento: “...en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, en materia penal la congruencia se refiere estrictamente a que el imputado no podrá ser condenado por un hecho distinto al atribuido en la acusación o su ampliación; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la congruencia que debe tener toda resolución ya sea judicial o administrativa y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, pero además esa concordancia debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esos criterios se considera que quien administra justicia debe emitir fallos motivados, congruentes y pertinentes”.
Asimismo, otorga sustento jurídico al criterio expuesto, el entendimiento de la SCP 0903/2012 de 22 de agosto, que desarrolló y razonó lo siguiente: “De lo expuesto, inferimos que la fundamentación y la motivación de una resolución que resuelva cualquier conflicto jurídico, no necesariamente implica que la exposición deba ser exagerada y abundante de consideraciones, citas legales y argumentos reiterativos, al contrario una debida motivación conlleva que la resolución sea concisa, clara e integre en todos los puntos demandados, donde la autoridad jurisdiccional o en su caso administrativa, exponga de forma clara las razones determinativas que justifican su decisión, exponiendo los hechos, realizando la fundamentación legal y citando las normas que sustentan la parte dispositiva de la resolución; en suma se exige que exista plena coherencia y concordancia entre la parte motivada y la parte dispositiva de un fallo”.
III.2. Sobre la autonomía universitaria
En la SC 0129/2004, de 10 de noviembre, refiriéndose al principio constitucional del Estado Social y Democrático de Derecho, como aquel que se caracteriza por la sujeción de los poderes públicos y los ciudadanos al ordenamiento jurídico y a la norma fundamental de ese orden superior que expresa y garantiza unos valores que, desde el punto moral y político se consideran básicos para la convivencia social, y reiterando lo establecido en la SC 0101/2004, de 14 de septiembre, entre otras, estableció lo siguiente: “Esta noción de Estado de Derecho, responde a una determinada concepción filosófica del hombre y de la comunidad política -el Estado como ente racional al servicio del individuo- que se constituye en un sistema de vida en libertad, que se configura bajo la idea de: a) separación de los poderes estatales; b) sometimiento de todos los poderes al orden constitucional y a las leyes; c) sujeción de la administración a la ley y control judicial; d) reconocimiento jurídico formal de una serie de derechos, libertades y garantías fundamentales.
'De la noción antes descrita, surge el principio de Estado de Derecho, que es un principio rector de la Ley Fundamental y, por tanto, de todo el ordenamiento jurídico, que impele tanto a gobernantes y gobernados a sujetar y subordinar sus actos, decisiones y resoluciones, a las normas previstas por la constitución y las leyes” (el subrayado y las negrillas son del texto original).
Dicho entendimiento ya fue asumido anteriormente por la SC 0501/2002-R, de 30 de abril, en cuyo desarrollo, señaló que: “…el sistema constitucional boliviano está sustentado en los valores supremos de la igualdad, la libertad, la justicia y la dignidad humana, así como sobre los principios fundamentales de la soberanía popular, la separación de funciones de los órganos de poder, la supremacía constitucional, así como la jerarquía normativa, entre otros, lo que significa que tanto el orden político, como el jurídico del Estado se estructuran sobre la base de dichos valores y principios. En consecuencia, en un Estado Democrático de Derecho como es el que ha adoptado Bolivia, los gobernantes y gobernados deben sujetar y subordinar sus actos, decisiones y resoluciones a las normas previstas por la Constitución y las leyes” (las negrillas son del texto original).
Ahora bien, la sujeción y subordinación de los actos, decisiones y resoluciones de gobernantes y gobernados, a las normas previstas por la Constitución y las leyes, en vigencia de un Estado de Derecho, no puede sustraer la actividad de la Universidad, ni siquiera en resguardo de la autonomía universitaria que les rige, por cuanto, ésta encuentra sus límites, justamente, en el orden constitucional y legal establecido. Así lo estableció la SC 0102/2003 de 4 de noviembre, que interpretando lo prescrito en el art. 185 de la CPE, indicó que la autonomía universitaria “(...) debe ser comprendida como la libertad jurídica que tienen las universidades para autogobernarse y autodeterminarse, en el marco que la Constitución y las leyes les señalen. Lo que permite a las universidades conformar, su propio Estatuto Orgánico, y demás normas especiales, que reflejan la indicada libertad de acción dispuesta por la Constitución, tanto para su gestión administrativa como para su gestión académica, con el objeto de lograr sus propios fines” (las negrillas son del texto original).
La autonomía universitaria es un mecanismo institucional, por el cual, las universidades autónomas tienen la potestad de gobierno propio; esto quiere decir, la facultad de elegir a sus propias autoridades, establecer sus propios procedimientos institucionales, diseñar y planificar sus programas de estudio, y otras actividades conexas, pues una de las principales características de la autonomía universitaria consiste en la capacidad de los órganos legislativos de las instituciones, regularmente los consejos universitarios conformados por autoridades universitarias y delegados de las organizaciones docentes; haciendo entre ambos, paridad con los representantes estudiantiles, que son quienes establecen las normas generales vigentes para la buena marcha de la institución, de tal manera que los estatutos, reglamentos y disposiciones que emanen de la universidad como tal, no transgredan las normas constitucionales y disposiciones legales contenidas en el ordenamiento jurídico positivo; pues esta figura apareció por la imperiosa necesidad de que las Universidades se constituyan en instancias alejadas del Poder político central, ello implica que queden como reservorios académicos inviolables, cuya estructura institucional apunte al fin superior de crear una educación universitaria de calidad y no se encuentre a merced de la volatilidad del poder público.
Es en ese escenario, la autonomía universitaria, lejos de ser un discurso significa la suma de potestades específicas reconocidas por el art. 92.I de la Constitución Política del Estado (CPE), el cual establece que: “Las universidades públicas son autónomas e iguales en jerarquía. La autonomía consiste en la libre administración de sus recursos; el nombramiento de sus autoridades, su personal docente y administrativo; la elaboración y aprobación de sus estatutos, planes de estudio y presupuestos anuales; y la aceptación de legados y donaciones, así como la celebración de contratos, para realizar sus fines y sostener y perfeccionar sus institutos y facultades. Las universidades públicas podrán negociar empréstitos con garantía de sus bienes y recursos, previa aprobación legislativa”.
Sin embargo, tal como se señaló precedentemente, esta capacidad debe ser ejercida en sujeción y subordinación de los actos, decisiones y resoluciones de gobernantes y gobernados a las normas previstas por la Constitución y las leyes, en vigencia de un Estado de Derecho, pues la actividad universitaria, ni siquiera en resguardo de la autonomía universitaria que les rige, puede abstraerse del cumplimiento de las normas constitucionales y legales, por cuanto, este ejercicio se encuentra limitado por la propia Constitución y por las leyes del Estado, sin que tal regulación pueda entenderse como una obstrucción a la autonomía, al contrario, la normativa universitaria debe guardar coherencia con la Constitución Política del Estado y las leyes del Estado.
III.3. Escala para el cálculo del bono de antigüedad en la UAP antes de la emisión del DS 21060
En cuanto a la escala para el cálculo del bono de antigüedad, se evidencia que fue definida por el mismo sistema universitario, en uso de la autonomía universitaria, a través de una resolución emitida en la IX Conferencia Nacional de Universidades, y ratificada en dos Congresos posteriores.
Así, en la IX Conferencia Nacional de Universidades reunida el 24 y 25 de julio de 1985 en la Universidad Tomás Frías de la ciudad de Potosí, se suscribió la Resolución 04/35, determinando que a partir del 1 de abril de ese mismo año, se uniformaría el tratamiento del Bono de Antigüedad en la Universidad Boliviana, estableciendo la siguiente escala en los porcentajes señalados, de acuerdo a los años de servicio:
Años Porcentaje
- 0 a 1 0
- 1 a 2 0
- 2 a 3 20
- 3 a 4 25
- 4 a 5 30
- 5 a 6 35
- 6 a 7 40
- 7 a 8 45
- 8 a 9 50
- 9 a 10 55
- 10 a 11 60
- 11 a 12 65
- 12 a 13 67,5
- 13 a 14 70
- 14 a 15 72,5
- 15 a 16 75
- 16 a 17 77,6
- 17 a 18 80
- 18 a 19 82,5
- 19 a 20 85
- 20 a 21 87,5
- 21 a 22 90
- 22 a 23 92,5
- 23 a 24 95
- 24 a 25 97,5
- 25 + 100
En el VII Congreso Nacional de Universidades se emitió la Resolución 28/89 de 4 de noviembre de 1989, que ratificó la Resolución 04/85 de la IX Conferencia Nacional de Universidades, bajo los siguientes argumentos: 1) Las Universidades del Sistema están siendo amenazadas por las Contralorías Departamentales por el pago del Bono de Antigüedad; 2) Que el mandato constitucional garantiza a las Universidades Autónomas del Sistema Nacional, la administración de sus propios recursos; y, 3) Que la Conferencia Nacional de Universidades resolvió el pago de Bono de Antigüedad al margen del Decreto Supremo 21060.
En el X Congreso Nacional de Universidades, se emitió la Resolución 34 2003 de 29 de mayo de 2003; que resolvió entre otras cosas, garantizar la escala de antigüedad vigente en el marco de la autonomía universitaria.
Aunque de la lectura de los fundamentos contenidos en las Resoluciones señaladas precedentemente, no es posible extraer la base de cálculo de los porcentajes otorgados, sin embargo de la revisión de los argumentos del Laudo Arbitral que ahora se impugna, es posible determinar que los porcentajes consignados en la Resolución 04/85 deben ser calculados sobre la base del salario básico del trabajador.
III.4. Escala para el cálculo del bono de antigüedad conforme al DS 21060 y Decretos Supremos complementarios
El Decreto Supremo (DS) 21060 emitido el 29 de agosto de 1985 fue promulgado con la intención de revertir la crisis inflacionaria que atravesaba Bolivia, con la finalidad de garantizar las políticas macroeconómicas, la regulación eficiente, promover inversiones, producir estabilidad financiera y establecer un sistema impositivo.
En ese orden, a efectos de cumplir con tales objetivos, dicho cuerpo legal previó una serie de medidas normativas, entre ellas, en el Título III denominado Del Régimen Social, en su Capítulo II, estableció lineamientos sobre el pago de salarios, determinando por ejemplo en su art. 58 que con la finalidad de mejorar los niveles de remuneración, se consolidan al salario básico todos los bonos existentes que correspondan a cualquier forma de remuneración, tanto en el sector público como en el sector privado, sea que se originen en convenios de partes, en laudos arbitrales o en disposiciones legales, con excepción de los bonos de antigüedad y de producción, donde éste se encuentre vigente; así como de los bonos de zona, frontera o región.
Sobre el particular, en la SC 0102/2003 de 4 de noviembre, resolviendo un recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, ahora acción de inconstitucionalidad concreta, en la que se demandó la inconstitucionalidad de los arts. 58 del DS 21060 y 9 del DS 21137; se desarrolló el siguiente entendimiento: “…las disposiciones legales impugnadas, al disponer la consolidación al salario básico de todos los bonos existentes que correspondían a cualquier forma de remuneración, de un lado y, del otro, al establecer la prohibición de retribuciones adicionales, bonos en dinero o especie, pulpería subvencionada u otro tipo de obsequios, gratificaciones, no han lesionado ningún valor supremo, principio fundamental, menos derechos fundamentales o garantías constitucionales de los trabajadores, al contrario han consolidado todas aquellas conquistas o reivindicaciones laborales, traducidas en un mejoramiento a sus ingresos que habían sido establecidas en calidad de bonos; de manera que con ello no se ha lesionado el derecho fundamental a la justa remuneración que consagra el art. 7.j) de la Constitución, como erradamente sostienen los solicitantes del recurso. De otro lado, tampoco infringen los principios: i) del orden público de las disposiciones sociales; ii) de la retroactividad de las leyes en materia social, cuando expresamente se determina en la ley; y iii) de la irrenunciabilidad de los derechos y beneficios sociales reconocidos a favor de los trabajadores, todos ellos consagrados por el art. 162 CPE; toda vez que al disponer la consolidación de los bonos no se ha desconocido de manera alguna el orden público de las disposiciones sociales las que seguirán y siguen siendo de aplicación obligatoria y preferente, pues no se ha infringido disposición alguna, tampoco se ha desconocido el carácter retroactivo, ni ha desconocido derecho o beneficio social de los trabajadores, al contrario ha consolidado al salario básico de los trabajadores todos los bonos obtenidos.
Asimismo, cabe referir que las disposiciones legales impugnadas no lesionan la norma prevista por el art. 185 de la Constitución, misma que consagra la autonomía universitaria en los siguientes términos: I. Las universidades públicas son autónomas e iguales en jerarquía. La autonomía consiste en la libre administración de sus recursos,… y la celebración de contratos para realizar sus fines y sostener y perfeccionar sus institutos y facultades. Podrán negociar empréstitos con garantía de sus bienes y recursos, previa aprobación legislativa.
De la norma constitucional esgrimida se concluye que la autonomía universitaria, debe ser comprendida como la libertad jurídica que tienen las universidades para autogobernarse y autodeterminarse, en el marco que la Constitución y las leyes les señalen. Lo que permite a las universidades conformar su propio Estatuto Orgánico, y demás normas especiales, que reflejan la indicada libertad de acción dispuesta por la Constitución, tanto para su gestión administrativa como para su gestión académica, con el objeto de lograr sus propios fines.
Sin embargo, esta prerrogativa, se encuentra limitada por la propia Constitución y por las leyes de la República, sin que tal regulación pueda entenderse como una obstrucción al desconocimiento de la autonomía, especialmente en materia de administración de los recursos públicos que le son confiados, pero si como el deber que tienen las universidades públicas de someter su gestión al control del Estado, en razón de que al ser entes públicos no pueden sustraerse a dichos mecanismos de control porque, la administración de los recursos públicos debe responder a los principios esenciales de control y transparencia, y garantizar la eficiencia y eficacia en el manejo de sus recursos”.
Del contenido normativo precedente se puede determinar que, a partir de la vigencia del DS 21060, se consolidaron al salario básico, todos los bonos existentes, que correspondían a cualquier forma de remuneración, tanto en el sector público como el privado, lo que implica a todo los sectores laborales, sin excepción alguna; cualquiera sea su origen, ya sea convenios de partes, laudos arbitrales o disposiciones legales; exceptuando de dicha consolidación a los bonos de antigüedad y de producción donde se encuentren vigentes; así como los bonos de zona, frontera y región.
En ese orden, por ser de interés para el análisis del caso concreto, enfocaremos el presente análisis expresamente en el bono de antigüedad, consagrado en el art. 60 del mismo Decreto Supremo, que determinó la forma de cálculo, sustituyendo toda otra forma porcentual de aplicación del mismo, por una única escala salarial aplicable a todos los sectores labores, así estableció los siguientes porcentajes:
|
Años |
Porcentaje |
|
2 – 4 |
5 |
|
5 – 7 |
11 |
|
8 – 10 |
18 |
|
11 – 14 |
26 |
|
15 - 19 |
34 |
|
20 – 24 |
42 |
|
25 o más |
50 |
Aclarando en la parte final del mismo artículo que el monto total efectivamente percibido por el trabajador por concepto del bono de antigüedad en aplicación de la nueva escala precedente, no debería ser, en ningún caso, inferior al que percibía al 31 de julio de 1985, en aplicación de la escala substituida.
Complementando dicha normativa, el art. 13 del DS 21137 de 30 de noviembre de 1985, sobre la racionalización del bono de antigüedad, estableció que, para los trabajadores de los sectores público y privado, la escala del Bono de Antigüedad prevista en el art. 60 del DS 21060, se aplicará sobre el salario mínimo nacional mensual, aclarando nuevamente que no podrá el monto resultante, ser inferior al que, por ese concepto, se percibió por el mes de julio de 1985. Asimismo, los arts. 170 del DS 21060 y 51 del DS 21137 derogaron y abrogaron todas las disposiciones contrarias a la nueva política económica y la racionalización salarial adoptada.
El DS 23113 de 10 de abril de 1992, determinó reajustar la base de cálculo del Bono de Antigüedad establecido en el art. 13 del DS 21137 de 30 de noviembre de 1985, a dos salarios mínimos nacionales para los trabajadores de las empresas productivas del sector público y privado, respetando los acuerdos establecidos en convenios de partes sobre esta materia.
Posteriormente, el DS 23474 de 20 de abril de 1993, en su artículo único estableció ampliar la base de cálculo del bono de antigüedad, establecida por el DS 23113 de 10 de abril de 1992, a tres salarios mínimos nacionales, para los trabajadores de las empresas productivas del sector público y privado, respetando los acuerdos estipulados en convenios de partes sobre esta materia.
Luego, el art. 11 del DS 24067 de 10 de julio de 1995, sobre el bono de antigüedad, previó lo siguiente: “El cálculo del Bono de Antigüedad en las empresas públicas productoras de bienes o proveedoras de servicios se efectuará sobre tres salarios mínimos nacionales y de acuerdo a la escala prevista en el Decreto Supremo 21060. Serán consideradas como empresas aquellas entidades que cuenten con patrimonio propio, autonomía de gestión administrativa y financiera y que hayan sido legalmente creadas como tales. Quedando abrogadas, todas las disposiciones legales contrarias al mismo.
El DS 26450 de 18 de diciembre de 2001, aclaró lo siguiente:
Artículo 1°.- (Base de cálculo para el pago del bono de antigüedad) Las Empresas Públicas No Financieras efectuarán el pago del bono de antigüedad, utilizando base de cálculo tres salarios mínimos nacionales, y la escala porcentual establecida en el Artículo 60 del Decreto Supremo 21060, que a continuación se detalla:
|
AÑOS |
PORCENTAJE |
|
2 - 4 |
5 |
Artículo 2°.- (Definición de empresas no financieras) A los fines de aplicación del Artículo 1 del presente Decreto Supremo, se definen como Empresas Públicas no Financieras, las entidades públicas creadas expresamente como tales, incluidas en el Presupuesto General de Nación de la gestión 2001 con presupuesto Fiscal independiente, y según el detalle contemplado en el Clasificador Institucional aprobado para la gestión 2001, por Resolución 789 de 1 de septiembre de 2000 del Ministerio de Hacienda:
Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (Residual)
Empresa Nacional de Electricidad (Residual)
Corporación Minera de Bolivia
Empresa Subsidiaria Metalúrgica VINTO
Empresa Nacional de Ferrocarriles (Residual)
Empresa de Correos de Bolivia
Transportes Aéreos Bolivianos
Empresa Agrícola Bermejo
Empresa Nacional Automotriz
COFADENA Empresa de Explotación Hidráulica
COFADENA Fábrica Boliviana de Municiones
COFADENA Oficina Central
Empresa Naviera Boliviana
Química Básica Boliviana
Empresa Nacional de Televisión Boliviana
Empresa Misicuni
Empresa Tarijeña del Gas
Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado (Residual)
SAMAPA
Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado SEMAPA COCHABAMBA
Empresa Local de Agua Potable y Alcantarillado SUCRE
Administración Autónoma para Obras Sanitarias POTOSI
Servicio Local Acueducto y Alcantarillado ORURO
De crearse mediante Ley de la República una nueva empresa pública no
financiera, se incorporará al listado precedente.
Artículo 3°.- (Entidades no incluidas en el artículo 2) Para todas las entidades públicas no incluidas en el alcance del Artículo 2 del presente Decreto Supremo, el pago del bono de antigüedad debe efectuarse sobre un salario mínimo nacional y utilizando la escala determinada en el Artículo 60 del Decreto Supremo 21060.
Artículo 5°.- (Base de cálculo diferente) Para las entidades públicas que cuenten con norma legal expresa, de rango igual o superior al presente Decreto Supremo, que establezca el pago del bono de antigüedad sobre una base de cálculo diferente a la señalada en los artículos precedentes a la fecha de aprobación del presente Decreto Supremo, se mantendrá la vigencia de esas disposiciones.
Consiguientemente, el art. 58 del DS 21060 de 20 de agosto de 1985, establece que con la finalidad de mejorar los niveles de remuneración actuales, se consolidan al salario básico, todos los bonos existentes que correspondan a cualquier forma de remuneración, tanto en el sector público como en el sector privado, sea que se originen en convenios de partes, en laudos arbitrales o en disposiciones legales, con excepción de los bonos de antigüedad y de producción donde éste se encuentre vigente; así como de los bonos de zona, frontera o región. Por su parte, el art. 60 de tal norma, substituyó toda otra forma porcentual de aplicación del bono de antigüedad, estableciendo la siguiente escala única aplicable a todos los sectores laborales; disposición que se complementó con lo previsto por el art. 13 del DS 21137 de 30 de noviembre de 1985, el cual previó que para los trabajadores de los sectores público y privado, la escala del mismo y dispuesto en el merituado art. 60 del DS 21060 se aplicará sobre el salario mínimo nacional mensual.
El art. 14 del DS 24468 de 14 de enero de 1997 determinó que el bono de antigüedad sería calculado según lo dispuesto en el DS 21137 de 30 de noviembre de 1985, que establece el pago de este beneficio sobre la base de un salario mínimo nacional y según la escala prevista en el Decreto Supremo 21060. En las empresas públicas no financieras el cálculo se efectuará sobre tres salarios mínimos nacionales y de acuerdo a la escala prevista en el Decreto Supremo 21060. Están comprendidas en la categoría de empresas públicas no financieras las entidades que sean productoras de bienes o proveedoras de servicios, que cuenten con patrimonio propio, autonomía de gestión administrativa y financiera y que hayan sido legalmente creadas como tales.
Del mismo modo, el art. 2 del Decreto Supremo (DS) 26450 de 18 de diciembre de 2001, aclara que la base de cálculo para el pago del merituado bono de antigüedad para las Empresas Públicas No Financieras se efectuará utilizando tres salarios mínimos nacionales, para las entidades públicas creadas de esa forma expresamente e incluidas en el Presupuesto General de Nación de la gestión 2001 y con presupuesto fiscal independiente; según el detalle contemplado en el Clasificador Institucional aprobado para esa gestión por Resolución 789 de 1 de septiembre de 2000 del Ministerio de Hacienda, conforme a la nómina de empresas detalladas precedentemente; concluyendo en el siguiente artículo que: “…Para todas las entidades públicas no incluidas en el alcance del Artículo 2 del presente Decreto Supremo, el pago del bono de antigüedad debe efectuarse sobre un salario mínimo nacional y utilizando la escala determinada en el Artículo 60 del Decreto Supremo N° 21060…” (sic).
Consiguientemente, para todas las entidades públicas no incluidas en el art. 2 del DS 26450, entre ellas, las Universidades, el cálculo del bono de antigüedad debe efectuarse sobre un salario mínimo nacional y utilizando la escala determinada en el art. 60 del DS 21060, ello a partir de la vigencia de este último.
III.5. Sobre los derechos adquiridos
Sobre los derechos adquiridos, la SCP 0048/2017 de 25 de septiembre, refiriéndose a ellos, estableció el siguiente entendimiento: “Inicialmente corresponde puntualizar que los derechos adquiridos se encuentran en directa relación con la aplicación de la norma legal en un contexto de tiempo, debido a que una ley posterior no puede tener efectos retroactivos para desconocer las situaciones jurídicas creadas y consolidadas bajo la ley anterior; no obstante, a esta regla de irretroactividad normativa, conforme a lo señalado en el Fundamento Jurídico precedente, a través del art. 123 de la CPE, se ha estatuido una excepción al consagrar la favorabilidad de las normas penales y laborales, y en materia de corrupción, al señalar: ‘La Ley solo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral (…); en materia penal cuando beneficie a la imputada o imputado…’.
Ahora bien, siendo que respecto a la definición de derecho adquirido ha sido abordada por varios tratadistas, en especial de materia civil, ha surgido en contraposición a ella la noción de la mera expectativa; por ende, resulta pues necesario y pertinente referirse a algunos de ellos por su relevancia doctrinal; así, Louis Josserand, manifiesta los siguiente: ‘Decir que la ley debe respetar los derechos adquiridos, es decir que no debe traicionar la confianza que colocamos en ella y que las situaciones creadas, los actos realizados bajo su protección continuarán intactos, ocurra lo que ocurra; fuera de esto, no hay sino simples esperanzas más o menos fundadas y que el legislador puede destruir a su voluntad (...) Las simples esperanzas no constituyen derechos, ni eventuales siquiera; corresponden a situaciones de hecho más que a situaciones jurídicas: son intereses que no están jurídicamente protegidos y que se asemejan mucho a los «castillos en el aire»: tales como las 'esperanzas' que funda un heredero presunto en el patrimonio de un pariente, cuya sucesión espera ha de corresponderle algún día. En general, las simples expectativas no autorizan a quienes son presa de ellas a realizar actos conservatorios; no son transmisibles; y como ya lo hemos visto, pueden ser destruidas por un cambio de legislación sin que la ley que las disipe pueda ser tachada de retroactividad’ (Derecho Civil. Tomo I. Vol. I págs. 77 y ss.).
Por su parte, los hermanos Mazeaud encuentran justificada la diferenciación hecha por la doctrina clásica entre derecho adquirido y la mera expectativa, estableciendo que para ellos, es derecho adquirido aquél ‘que ha entrado definitivamente en un patrimonio, o una situación jurídica creada definitivamente’ y, expectativa, ‘es una esperanza no realizada todavía’; por tanto, ‘los derechos adquiridos deben ser protegidos, incluso contra una ley nueva: ésta no podría privar de un derecho a las personas que están definitivamente investidas del mismo, a la inversa, las simples expectativas ceden ante la ley nueva, que puede atentar contra ellas y dejarlas sin efecto’, y consideran que ‘la necesidad de seguridad está suficientemente garantizada si el derecho adquirido está amparado, y las simples expectativas deben ceder ante una ley que se supone más justa’ (Lecciones de Derecho Civil. Tomo I).
Para Merlín, los derechos adquiridos son ‘aquellos que han entrado en nuestro patrimonio, que hacen parte de él y que no puede ya quitarnos aquél de quien los tenemos’. Toda otra ventaja no es más que un interés o expectativa que no nos pertenece y la ley puede quitarnos la esperanza de adquirirla, definición reproducida con ligeras variantes por casi todos los autores, y que según Luis Claro Solar ‘tiene el inconveniente de no poderse aplicar en todos los casos pues hay derechos que no figuran en nuestro patrimonio, como los derechos políticos y los derechos constitutivos de la persona; y hay facultades que no pueden sernos quitadas por nadie y que, sin embargo, no constituyen derechos adquiridos en el sentido que debemos dar a estas expresiones. Pero en el fondo todas las definiciones están de acuerdo en esta idea capital: los derechos adquiridos son las facultades legales regularmente ejercidas y las expectativas aquellas facultades no ejercidas en el momento del cambio de legislación’ (Explicaciones de Derecho Civil Chileno Comparado. Tomo I. págs 64 y ss.).
Fiore define el derecho adquirido como ‘el derecho perfecto, aquél que se debe tener por nacido por el ejercicio integralmente realizado o por haberse íntegramente verificado todas las circunstancias del acto idóneo, según la ley en vigor para atribuir dicho derecho, pero que no fue consumado enteramente antes de haber comenzado a entrar en vigor la ley nueva’, y agrega, que ‘lo pasado, que queda fuera de la ley, es el derecho individualmente ya adquirido, en virtud de una disposición de la antigua ley antes vigente’. (De la Irretroactividad e Interpretación de las leyes).
Respecto a este tema y en el mismo sentido que los pensadores citados previamente, la jurisprudencia Colombiana también ha sido copiosa; así, la Corte Suprema de Justicia sobre este asunto, ha expresado: ‘La noción de derecho adquirido se contrapone a la de mera expectativa… Por derecho adquirido ha entendido la doctrina y la jurisprudencia aquél derecho que ha entrado al patrimonio de una persona natural o jurídica y que hace parte de él, y que por lo mismo, no puede ser arrebatado o vulnerado por quien lo creó o reconoció legítimamente.
Lo anterior conduce a afirmar que el derecho adquirido es la ventaja o el beneficio cuya conservación o integridad, está garantizada, en favor del titular del derecho, por una acción o por una excepción.
Ajusta mejor con la técnica denominar «situación jurídica concreta o subjetiva», al derecho adquirido o constituido de que trata la Constitución en sus artículos 30 y 202; y «situación jurídica abstracta u objetiva», a la mera expectativa de derecho. Se está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado ya, jurídicamente, su papel en favor o en contra de una persona en el momento en que ha entrado a regir una ley nueva. A la inversa, se está frente a la segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha jugado su papel jurídico en favor o en contra de una persona’ (Sentencia de 12 diciembre de 1974).
Señalando además en la Sentencia de 17 de marzo de 1977: ‘Por derechos adquiridos, ha dicho la Corte, se tienen aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una ley, y que por lo mismo han creado a favor de sus titulares un cierto derecho que debe ser respetado. Fundamento de la seguridad jurídica y del orden social en las relaciones de los asociados y de estos con el Estado, es que tales situaciones y derechos sean respetados íntegramente mediante la prohibición de que leyes posteriores pretendan regularlos nuevamente. Tal afectación o desconocimiento sólo está permitido constitucionalmente en el caso de que se presente un conflicto entre los intereses generales o sociales y los individuales, porque en este caso, para satisfacer los primeros, los segundos deben pasar a un segundo plano. Se trata de afirmar entonces el imperio del principio de que el bien común es superior al particular y de que, por lo mismo, este debe ceder’.
Finalmente, según sostienen Baudry-Lacantinerie y Houques-Fourcade, por ‘derechos adquiridos hay que entender las facultades legales regularmente ejercidas, y por expectativas o intereses las que no lo habían sido todavía en el momento del cambio de legislación’ (Tratado Teórico y Práctico de Derecho Civil).
De todos estos entendimientos, se infiere entonces que las situaciones jurídicas consolidadas y no aquellas que configuran meras expectativas, se hallan sujetas a las regulaciones que la ley introduzca; esto, por cuanto la modificación o derogación de una norma surte efectos hacia el futuro, salvo el principio de favorabilidad en materia penal y laboral, de tal manera que las situaciones consolidadas bajo el imperio de la legislación objeto de aquélla no pueden sufrir menoscabo. En este contexto, los derechos individuales y concretos que ya se habían radicado en cabeza de una persona no pueden ser afectados por la nueva norma, la cual únicamente podrá aplicarse a las situaciones jurídicas que tengan lugar a partir de su vigencia.
Dicho de otra forma, no existirá desconocimiento o lesión a derechos adquiridos, cuando las situaciones se hubieran consolidado bajo el amparo de la legislación preexistente; sin embargo, las meras expectativas sí podrán ser objeto de afectación en mérito a una futura ley, cuando los derechos pertinentes no se hayan perfeccionado conforme a lo dispuesto en la norma.
Infiriéndose en consecuencia que: el derecho adquirido se incorpora de modo definitivo al patrimonio de su titular y queda a cubierto de cualquier acto oficial que pretenda desconocerlo, pues la propia Constitución lo garantiza y protege; sin embargo, no ocurre lo mismo con la expectativa que, en general, carece de relevancia jurídica y, en consecuencia, puede ser modificada o extinguida por el legislador.
En este punto, cabe precisar que si bien es fácil distinguir a los derechos adquiridos de las meras expectativas, debe aclararse que los primeros son intangibles y por tanto, el legislador, al expedir la ley nueva, no los puede lesionar o desconocer; lo que no sucede con las denominadas ‘expectativas’, pues como su nombre lo indica, son apenas aquellas probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho; en consecuencia, pueden ser modificadas discrecionalmente por el legislador.
Bajo este contexto, resulta evidente y razonable que quien cumple con los requisitos necesarios previstos y legalmente exigibles para acceder al goce de un derecho, tiene un derecho adquirido a gozar del mismo; pero quien, por contraparte, no ha cumplido con los requisitos previstos y legalmente exigibles para hacerlo, no ha adquirido ni tiene un derecho consolidado, por cuanto éste se halla apenas vislumbrado como una simple expectativa sujeto a la esperanza de ser alcanzado en el momento de reunir la condición faltante”.
Sobre el particular, la Sentencia No. C-168/95 de la Corte Constitucional de Colombia, señaló: “Los derechos adquiridos están íntimamente relacionados con la aplicación de la ley en el tiempo, pues una ley posterior no puede tener efectos retroactivos para desconocer las situaciones jurídicas creadas y consolidadas bajo la ley anterior”.
Asimismo la jurisprudencia emitida por la Corte Interamericana, en el CASO ASOCIACIÓN NACIONAL DE CESANTES Y JUBILADOS DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA (ANCEJUB-SUNAT) VS. PERÚ, en su párrafo 192, estableció lo siguiente: “Este Tribunal ha desarrollado en su jurisprudencia un concepto amplio de propiedad que abarca el uso y goce de los bienes, definidos como cosas materiales apropiables, así como todo derecho que pueda formar parte del patrimonio de una persona. Asimismo, la Corte ha protegido a través del artículo 21 de la Convención los derechos adquiridos, entendidos como derechos que se han incorporado al patrimonio de las personas”.
Consecuentemente, desde el punto de vista doctrinal, se puede establecer que los derechos adquiridos o construidos emergen del principio de irretroactividad de la ley; en ese ámbito teórico, se entiende que estos derechos son aquellos que entraron al patrimonio de una persona natural o jurídica y que hacen parte de él, y que por lo mismo, no pueden ser arrebatados o vulnerados por quien los creó o reconoció legítimamente.
Se trata de aquellas situaciones individuales y subjetivas que se crearon y definieron bajo el imperio de una ley, y que por lo mismo, generaron en favor de sus titulares, un cierto derecho que debe ser respetado. Se entiende que en el marco del principio de la seguridad jurídica, tales derechos deben ser respetados íntegramente mediante la prohibición de que las leyes posteriores pretendan regularlos nuevamente.
Sobre los derechos adquiridos, en materia laboral, el DS 4668 de 17 de febrero de 2022 en su segundo articulado, estableció lo siguiente:
“Artículo 2.- (Derecho laboral adquirido)
I. Es aquel creado bajo el mandato de una ley laboral y que ha sido incorporado al patrimonio de la trabajadora o del trabajador, no pudiendo se arrebatado o vulnerado por el trabajador.
II. Se considera también derecho laboral adquirido, todo aquel beneficio creado, definido o reconocido mediante contratos individuales de trabajo, convenios o contratos colectivos de trabajo o laudos arbitrales, mientras establezca su vigencia y la forma convenida por las partes, suscritos en conformidad a la normativa vigente” (sic).
Los derechos adquiridos, no nacen solo con un contrato en sí o con un anexo o documento escrito, sino que se consiguen o logran por la práctica u otorgamiento reiterado en el tiempo conforme a la normativa vigente, y al ser tales, no pueden quitarse sin más; por ende, serán aquellos parte del patrimonio o haber jurídico de una persona, o bien impliquen la introducción del mismo, como por ejemplo, una facultad o un provecho a dicho patrimonio o haber, como la estabilidad laboral, la jornada de ocho horas diarias, el bono de antigüedad, aguinaldos, vacaciones y otros.
Por ese motivo, no pueden ser transgredidos por la parte empleadora, inclusive la ley debe respetar esos derechos adquiridos, no debe burlar la confianza depositada en ella; y, las situaciones establecidas y los actos realizados bajo su protección deben permanecer intactos.
No existe un límite legal respecto al tiempo que se tiene que mantener una determinada condición en el trabajo para entenderse por constituido un derecho adquirido; por tanto, es necesario razonar sobre lo considerado o tenido como derecho consolidado, en esa tarea, se entiende que se trata de un documento –en el caso una ley– que integra en el texto original de una norma, las modificaciones y correcciones ocurridas desde su origen.
Finalmente, se infiere que la norma citada, es decir, el DS 4668 de 17 de febrero de 2022, consolidó en entendido que “derecho laboral adquirido” constituye todo beneficio reconocido a favor de los trabajadores a través de disposiciones o normas legales, o en su caso, los creados, definidos o reconocidos por acuerdo expreso entre patrón y trabajadores en virtud de un contrato individual o colectivo de trabajo, siendo el elemento importante a considerar en este último caso, el acuerdo de voluntades entre el empleador y trabajador, del cual emergen obligaciones y derechos; empero, siempre en consideración de la norma legal que consolidó tal derecho laboral adquirido específicamente.
III.6. Análisis del caso concreto
El impetrante de tutela denunció la lesión del debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, vinculados con el principio de irretroactividad de la Ley; en razón a que, los demandados emitieron un Laudo Arbitral Laboral, de forma ilegal, disponiendo el pago del bono de antigüedad, supuestamente adquirido con anterioridad y con una escala mayor a la establecida por el vigente DS 21060; alegando que se encontrarían consagrados por el DS 4668; sin medir las consecuencias y enorme perjuicio económico que se puede ocasionar a la Universidad Amazónica de Pando, al obligarle que inobserve la normativa establecida al efecto, generando responsabilidad civil y penal en las actuales autoridades académicas.
Una vez identificada la problemática planteada, corresponde a continuación revisar los antecedentes que cursan en el expediente, de donde se advierte que los hechos fácticos relatados en la acción de amparo constitucional interpuesta por la accionante, tienen como antecedente el Pliego de Reclamaciones 2022 suscrito por el Comité Ejecutivo del Sindicato de Trabajadores de la Universidad Amazónica de Pando (STUAP), el que fue remitido a la Jefatura Departamental del Trabajo de Pando el 25 de agosto de 2022, exigiendo que la indicada institución de educación superior, reponga el bono de antigüedad que hubiera sido adquirido como derecho en base al DS 4668 de 17 de febrero de igual año, conforme a la escala establecida por la misma Universidad en la Resolución 04/85 a calcularse conforme al salario básico del trabajador; beneficio que se encuentra pendiente de pago desde la gestión 2021; lo que implicaría el quebrantamiento de lo dispuesto en el DS 21060 de 29 de agosto de 1985, cuya base de cálculo de escala única es el salario mínimo nacional, criterio a su vez dispuesto en el DS 23474 de 20 de abril de 1993 y DS 24067 de 10 de julio de 1995; lo que provocaría la inobservancia de la normativa nacional establecida al efecto, y responsabilidad para las autoridades universitarias.
Conforme y en base a los antecedentes fácticos y normativos referidos precedentemente, una vez remitido el Pliego de Reclamaciones del Sindicato de Trabajadores de la Universidad Amazónica de Pando a la Jefatura Departamental del Trabajo de Pando, al no haber sido posible su conciliación en varios puntos entre los trabajadores y el empleador; entre ellos, el punto relativo al motivo de impugnación: “1. Reposición de los derechos adquiridos de los trabajadores como el bono de antigüedad los cuales se encuentran consagrados de acuerdo al Decreto Supremo 4668 y que a la fecha se encuentran pendientes de pago desde la gestión 2021” (sic), el Jefe de dicha instancia laboral, intimó a las partes, para que designen a sus árbitros, laboral y patronal, Roberto Gregorio Pardo Zeballos y Jhamilca Nohely Flores Choque, respectivamente, conformando el Tribunal Arbitral, que con voto disidente del Árbitro patronal, emitió el Laudo Arbitral de 30 de diciembre de 2022, ordenando “…a favor de los 32 trabajadores Universitarios, la reposición de sus derechos adquiridos relativos al bono de antigüedad los cuales se encuentran consagrados en el D.S. 4668 que a la fecha se encuentran pendientes de pago desde la gestión 2021 y por imperio de la normativa laboral social vigente en el Estado Plurinacional de Bolivia, manteniendo a futuro la escala del bono de antigüedad establecido en la Resolución No. 04/85 de 25 de julio de 1985 que se encuentra ratificado y vigente por el Sistema Universitario Público, salvo Dictamen de la Contraloría General del Estado que disponga lo contrario en el marco de sus atribuciones y competencias conferidas por Ley…” (sic).
III.6.1. Consideración previa
A tiempo de rendir su informe los demandados, señalaron que la Resolución Arbitral de 30 de diciembre de 2022 fue emitida por el pleno del Tribunal Arbitral y que la presente acción se interpuso solo contra dos de sus miembros, denotando temeridad.
Con relación a lo cual, resulta necesario aclarar que la legitimación pasiva para la interposición de una acción de amparo constitucional, conforme estableció la SCP 0841/2018-S2 de 20 de diciembre, entre otras: “… es la coincidencia que existe con la calidad adquirida por un servidor público o persona individual o colectiva que presuntamente con actos u omisiones ilegales o indebidas, ha provocado la restricción, supresión o la amenaza de restringir o suprimir derechos y garantías constitucionales y contra quien se dirige la acción de amparo constitucional (…)”.
Así en el caso analizado, tal como se explicó precedentemente, si bien, el Tribunal Arbitral emitió el Laudo Arbitral ahora impugnado, sin embargo, consta en la parte resolutiva del mismo, la disidencia del Árbitro Patronal, así como los argumentos de la misma; por lo tanto, no resulta conducente pretender que se demande contra una autoridad que manifestó su desacuerdo con los fundamentos y decisión asumidos en el citado Laudo; dado que no se evidencia la coincidencia entre los argumentos expuestos en el señalado Laudo y la denuncia de restricción, supresión de derechos fundamentales y/o garantías constitucionales.
Por lo tanto, resulta correcto el planteamiento de la legitimación pasiva en la presente acción de defensa, únicamente contra Luis Alejandro Garvizú Echeve y Roberto Pardo Zeballos, Presidente y Árbitro Laboral del Tribunal Arbitral, respectivamente, correspondiendo a continuación ingresar al análisis de fondo de lo demandado.
III.6.2. Análisis de fondo
Previo a ingresar al análisis del caso concreto, corresponde recordar que conforme se ha expuesto en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el debido proceso es una institución del derecho procesal constitucional que abarca los presupuestos procesales mínimos a los que debe regirse todo proceso judicial, observando todas las formas propias del mismo, así como los presupuestos normativamente preestablecidos, para hacer posible así la materialización de la justicia en igualdad de condiciones, tomando en cuenta siempre que toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos; asimismo, la motivación y fundamentación de las resoluciones judiciales constituyen elementos preponderantes y persiguen tres fines específicos; primero, permite que los Tribunales de instancia superior efectúen el respectivo control al fallo impugnado, pues a partir de una clara explicación de los motivos y razones para decidir en una u otra forma, las partes podrán interponer las respectivas impugnaciones; y a falta de ello, el afectado estará en la imposibilidad de precisar contra qué criterios o conceptos dirigirá su impugnación; segundo, que el justiciable adquiera seguridad, confianza y convencimiento en la decisión asumida por la autoridad encargada de impartir justicia, que conlleve a comprender con meridiana claridad los motivos y razones que pudieron haber guiado a la autoridad para decidir en una determinada forma, apreciando qué circunstancias y elementos de hecho y derecho fueron tomados en cuenta por el juzgador; y, si las alegaciones y proposiciones probatorias fueron consideradas, explicando con meridiana claridad el valor que merecieron los mismos; y, tercero, pretende hacer públicas las razones que le asistieron al juzgador para fallar en un determinado sentido, a fin de que el ciudadano común comprenda la razón de la decisión.
En el contexto analizado, debe puntualizarse que el problema radica de manera esencial y principalmente en establecer si debe pagarse el bono de antigüedad en favor de treinta y dos trabajadores administrativos de la UAP, en base a los porcentajes establecidos por la misma entidad educativa superior en 1985 o conforme a lo establecido por el DS 21060 y otras conexas, todo en consideración a la fundamentación, motivación y congruencia, como elementos del debido proceso.
En el marco anterior y en coherencia con el entendimiento jurisprudencial descrito precedentemente, debe puntualizarse cada acto que permita responder la problemática identificada. Tarea que será desarrollada a continuación:
a) Respecto de los antecedentes del caso concreto
Mediante nota UAP/DAI 53/2018 de 29 de junio, el Director de Auditoría Interna de la Universidad Amazónica de Pando, remitió al Gerente Departamental de Pando de la Contraloría General del Estado el Informe de Auditoría Interna INF. AUD. DAI 03/2018 de igual fecha, cuya recomendación fue la siguiente: “…En cumplimiento a los artículos 2 y 3 de la Resolución N° CGR-1/10/97 de 25 de marzo de 1997 y la Norma para el Ejercicio de la Auditoría Interna 306 numeral 09 aprobadas con Resolución N° CGE/094/2012 de 27 de agosto de 2012 vigente a partir del 1 de noviembre de 2012; en el lapso de 10 días hábiles de recibido el presente informe, comunicar a la Dirección de Auditoría Interna, la aceptación de cada una de las mencionadas recomendaciones; así como formular el cronograma de implantación de las mismas…” (sic).
Después de ello, por nota MTEPS-JDTP 64/21 de 29 de noviembre de 2021, el Jefe Departamental del Trabajo de Pando, respondió a la consulta realizada por la Universidad Amazónica de Pando el 26 del mismo mes y año, cuya conclusión fue la siguiente: “…se puede evidenciar que la Universidad Amazónica de Pando no se encuentra dentro del marco establecido en el art. 1 y 2 del D.S. 26450, sino dentro de lo establecido en el art. 3 el cual señala que para todas las entidades publicas no incluidas en el alcance del art. 2 del D.S. mencionado, por lo cual el pago del bono de antigüedad dentro de la Universidad Amazónica de pando, debe efectuarse sobre un salario mínimo nacional y utilizando la escala determinada en el art. 60 del Decreto Supremo 21060…” (sic).
Posteriormente, a través de Resolución 094/2021 de 18 de marzo, emitida por el Consejo Universitario de la Universidad Amazónica de Pando, se autorizó al Rector de dicha entidad de educación superior “…a realizar la adecuación del Bono de Antigüedad del Personal Administrativo de Planta, conforme dispone la Ley General de Trabajo. El DS 21060 y otras Normas, acorde a la realidad Nacional y Financiera que actualmente se encuentra en Estado de Emergencia Financiera de la UAP; para prevenir futuros informes consecutivos de Auditoría y posterior devoluciones económicas y acciones de repetición contra la MAE y el HCU…” (sic).
A continuación, por nota RECTORADO/FNM/UAP 414/2022 de 1 de diciembre, el ahora accionante elevó y pidió absolver su consulta a la Gerente Departamental de Pando a.i de la Contraloría General del Estado, sobre la norma jurídica aplicable a las Universidades Públicas con relación al pago de bonos de antigüedad, solicitud que fue contestada por nota CGE/GDN- Of. 1024/2022 de similar mes, afirmando esta misiva: “…es responsabilidad de la máxima autoridad ejecutiva, considerar la implantación de las recomendaciones emitidas por la Unidad de Auditoría Interna, para que las unidades administrativas correspondientes cumplan oportunamente con las observaciones y recomendaciones realizadas por Auditoría Interna de la UAP…” (sic).
A los antecedentes anotados, debe sumarse con miras de resolver el problema analizado, el Informe TCP-UUJ 0038/2023 de 1 de junio, emitido por la Unidad de Unificación Jurisprudencial del Tribunal Constitucional Plurinacional, en mérito a la solicitud sobre la situación jurisprudencial del tema de los bonos de antigüedad aplicables a los trabajadores del sistema universitario público (Conclusión II.6). Asimismo, el Informe RR.HH. 098/2023 de 14 de junio, expedido por la Unidad de Recursos Humanos de la Universidad Amazónica de Pando, cuyo contenido detalla las fechas de incorporación a la misma, de los ahora impetrantes de tutela, como trabajadores, conforme al siguiente detalle:
DETALLE DE FECHA DE INCORPORACION
|
N° |
NOMBRES Y APELLIDOS |
FECHA DE INGRESO PLANTA |
|
1 |
ARIAS PIÑEIRO CARLOS |
20/01/2014 |
|
2 |
ARROYO VACA JORGE |
02/01/2018 |
|
3 |
ARROYO ZABALA JORGE |
01/01/2005 |
|
4 |
BALCAZAR SICHORI ROSMERY |
21/02/1995 |
|
5 |
CALPIÑEIRO MUÑOZ KEYNNER |
02/01/2019 |
|
6 |
CARDOZO LEVERENZ YANETH |
20/01/2014 |
|
7 |
CHANCES OLIVEIRA ALEXANDRE ROBERTO |
20/01/2014 |
|
8 |
CHAVEZ CAMACHO ERLAND |
02/01/2006 |
|
9 |
ESPINOZA LARICO ROXANA REIMI |
03/08/2015 |
|
10 |
GARCIA SOLARES RODE |
03/08/2015 |
|
11 |
HUAYGUA CHALCO ABEL |
03/08/2015 |
|
12 |
HURTADO MELENA YANEL |
20/01/2014 |
|
13 |
IRUSTA ESCOBAR RAMIRO |
01/07/2013 |
|
14 |
JUSTINIANO EGUEZ LAIDA |
02/01/2020 |
|
15 |
LAZCANO RAMOS FERNANDO |
03/08/2015 |
|
16 |
MARADEI DURAN CARMINA |
02/01/2006 |
|
17 |
MENDEZ G1LARDE DANIELA |
02/01/2019 |
|
18 |
MIRANDA FUENTES LUIS WALTER |
02/01/2019 |
|
19 |
MORALES BLANCO FREDDY |
02/01/2019 |
|
20 |
MURILLO JUSTINIANO IVAN MARTIN |
16/09/2019 |
|
21 |
ORTIZ ARTEAGA DELSY ESTHER |
03/08/2015 |
|
22 |
QUISPE ROMERO LUIS ANTONIO |
03/08/2015 |
|
23 |
RODRIGUEZ CORTEZ GRETHEL |
20/01/2014 |
|
24 |
SALAS PEREDO JOEL |
03/02/2020 |
|
25 ¡ |
SALINAS SANJINEZ DAMARIZ |
20/01/2014 |
|
26 |
SAUCEDO MOLINA YORDY JUNIOR |
01/10/2019 |
|
27 J |
SOLIZ SALVATIERRA JAVIER GONZALO |
02/01/2019 |
|
28 |
SOLIZ VACA YDA SILVIA |
01/03/2021 |
|
29 |
SOSA HURTADO RUBALY |
16/04/2019 |
|
30 |
TERRAZAS PAREJA ROCIO ISMENIA |
03/08/2015 |
|
31 |
VACA LOPEZ FRANZ |
01/01/2005 |
|
32 |
ZAMPIERY TABORGA GUIDO |
02/01/2007 |
b) Lo concerniente a los argumentos otorgados en el Laudo Arbitral
A través de Laudo Arbitral de 30 de diciembre de 2022, que resolvió el “Pliego Petitorio 2022” presentado por el “Sindicato de Trabajadores de la Universidad Amazónica de Pando”, las autoridades demandadas argumentaron lo siguiente:
El Árbitro Laboral se sustentó en los principios de protección y pro homine, señalando lo siguiente: “…si bien la Universidad Amazónica de Pando en ejercicio de la autonomía que resguarda su funcionamiento, conforme prevé el artículo 92 de la Constitución Política del Estado, puede emitir resoluciones que son obligatorias en su cumplimiento, de acuerdo a lo establecido en su Estatuto Orgánico; empero esta normas, no pueden soslayar derechos y garantías constitucionales como son los previstos en los artículos 46 y 48 de la Constitución Política del Estado, cuya aplicación es preferente frente a cualquier otra norma vigente en el Estado…” (sic); por ende, en el caso, el empleador aplicó e interpretó equívocamente las normas laborales, vulnerando derechos adquiridos y consolidados de los trabajadores de la UAP.
El Árbitro Presidente, citando los arts. 46 y 48 de la CPE, fundamentó lo que sigue: “…evidentemente los arts. 60 del D.S. 21060 y 13 del D.S. 21137 señala como base del cálculo del bono de antigüedad el salario mínimo nacional, sin embargo cabe señalar que mediante la IX Conferencia Nacional de Universidades Resolución No. 04/85 de 25 de julio de 1985, fueron acreedores al bono de antigüedad en los porcentajes previstos en la resolución cursante de fs. 368 a 369, VII Congreso Nacional de Universidades Resolución No. 28/89 de 03 de noviembre de 1989 cursante de fs. 370 y Congreso Nacional de Universidades Resolución 34/2003 de 29 de mayo de 2003 fs. 366 y 367, bono de antigüedad que paso a formar parte del patrimonio de los 32 trabajadores universitarios constituyéndose en derechos adquiridos y consolidados, los cuales no pueden ser arrebatados o vulnerados por quien los creó o reconoció legítimamente, o que posteriormente pretendan regularlos nuevamente…” (sic); por tanto, debe restituirse el bono de antigüedad a los treinta y dos trabajadores de la UAP.
c) Contraste y verificación de fundamentación
Ahora bien, a efectos de determinar si la argumentación desarrollada por el Tribunal arbitral a tiempo de emitir el Laudo ahora impugnado, es correcta y responde a los antecedentes de la causa, resulta necesario analizar lo desarrollado en los fundamentos jurídicos precedentes.
Previo a ello, corresponde recordar que, tal como se estableció en el jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo, el principio constitucional del Estado Social y Democrático de Derecho, se caracteriza por la sujeción de los poderes públicos y de los ciudadanos al ordenamiento jurídico y a la norma fundamental, esta última en cuyo tenor consagra los valores supremos de la igualdad, la libertad, la justicia y la dignidad humana, así como los principios fundamentales de la soberanía popular, separación de funciones de los órganos de poder, la supremacía constitucional, así como la jerarquía normativa, entre otros; en virtud a lo cual, tanto los gobernantes como gobernados deben sujetar y subordinar sus actos, decisiones y resoluciones a las normas previstas por la Constitución y las leyes, pues el hombre frente a la comunidad política, se encuentra sujeto a su cumplimiento.
Consiguientemente, esa sujeción y subordinación de los actos, decisiones y resoluciones de gobernantes y gobernados, a las normas constitucionales y legales, no puede ser sustraída por la actividad realizada por las universidades públicas, ni a título de ejercicio de su autonomía, por cuando, la misma encuentra límites en el orden constitucional y legal; pues ningún gobernante ni gobernado puede abstraerse del cumplimiento de las normas y leyes en vigencia y menos de lo establecido por la Norma Fundamental; lo que incluye sin duda, también a las Universidades públicas, dado que aun en ejercicio de su autonomía, tienen el deber de subordinación tanto a la Constitución Política del Estado, como a las demás leyes en vigencia; a las que no le es posible contraponerse, y menos mediante instrumentos legales de menor jerarquía.
Pues si bien, la autonomía universitaria, tal como se estableció en la SCP 0102/2003 de 4 de noviembre, involucra la libertad jurídica para autogobernarse y autodeterminarse, implicando ello la libre administración de sus recursos; el nombramiento de sus autoridades, su personal docente y administrativo; la elaboración y aprobación de sus estatutos, planes de estudio y presupuestos anuales; y la aceptación de legados y donaciones, así como la celebración de contratos, para realizar sus fines y sostener y perfeccionar sus institutos y facultades, conformar su propio Estatuto Orgánico y emitir normas especiales para su gestión administrativa y académica, con el objeto de lograr sus fines al contar con sus propios órganos legislativos, como son sus consejos universitarios, conformados por autoridades universitarias y delegados de las organizaciones docentes, haciendo paridad con los representantes estudiantiles; sin embargo, tal como se señaló, dicha atribución encuentra límites en el orden constitucional y legal, no pudiendo en ningún caso, transgredir las normas constitucionales ni las disposiciones legales para asegurar la buena marcha de la institución.
Ahora bien, en el caso analizado, se evidencia que amparadas en dicha atribución, conferida por el art. 92.I de la CPE; las universidades públicas, en la IX Conferencia Nacional de Universidades, reunidas el 24 y 25 de julio de 1985 en la Universidad Tomás Frías de la ciudad de Potosí, suscribieron la Resolución 04/35, determinando que a partir del 1 de abril de ese año, se uniformarían los porcentajes para el cálculo del Bono de Antigüedad en toda la Universidad Boliviana, estableciendo la siguiente escala porcentual:
Años Porcentaje
0 a 1 0
1 a 2 0
2 a 3 20
3 a 4 25
4 a 5 30
5 a 6 35
6 a 7 40
7 a 8 45
8 a 9 50
9 a 10 55
10 a 11 60
11 a 12 65
12 a 13 67,5
13 a 14 70
14 a 15 72,5
15 a 16 75
16 a 17 77,6
17 a 18 80
18 a 19 82,5
19 a 20 85
20 a 21 87,5
21 a 22 90
22 a 23 92,5
23 a 24 95
24 a 25 97,5
25 a + 100
Escala que en efecto, no determina sobre qué base de cálculo deberá ser considerada en el porcentaje detallado; sin embargo, en los argumentos del Laudo Arbitral analizado, se pudo verificar que para dicha calificación, se considera como base, el salario básico del trabajador, desde el momento en que éste hubiera cumplido con la antigüedad determinada en la IX Conferencia Nacional de Universidades en la Resolución 04/85 de 25 de julio de 1985; decisión luego ratificada en el VII Congreso Nacional de Universidades, a través de la Resolución 28/89 de 3 de noviembre de 1989, y luego en el X Congreso Nacional de Universidades, mediante la Resolución 34/2003 de 29 de mayo. Bono de antigüedad que según señala el Laudo Arbitral, hubiera pasado a formar parte del patrimonio de 32 trabajadores universitarios, constituyéndose en derechos adquiridos y consolidados.
Al poco tiempo de la emisión de la Resolución 04/85 de las universidades públicas, que se lo hizo el 25 de julio de 1985; se emitió el DS 21060 el 29 de agosto de ese mismo año; regulando, unificando y sustituyendo cualquier otra forma porcentual de aplicación del bono de antigüedad; tomando como base, el salario mínimo nacional, tal como fue aclarado por el DS 21137 de 30 de noviembre de ese mismo año; estableciéndose que el monto resultante no podrá ser inferior al percibido en julio de 1985; resguardando con dicha determinación, los derechos laborales adquiridos con anterioridad a la modificación prevista por el precitado art. 60 del DS 21060 y Decretos Supremos complementarios.
Ahora bien, a estas alturas del análisis, resulta necesario analizar la significancia de derecho laboral adquirido, el cual, conforme se desarrolló en la jurisprudencia constitucional contenida en el Fundamento Jurídico III.5 del presente fallo, que guarda estrecha relación con la aplicación de la norma legal en un contexto de tiempo; pues no resulta posible desde el punto de vista constitucional, que una ley posterior, tenga efectos retroactivos para desconocer situaciones jurídicas suscitadas y consolidadas bajo una ley anterior, cuando ésta última estaba en vigencia, con expresas excepciones, conforme establece el art. 123 de la CPE, en cuyo tenor dispone que la ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y los trabajadores; en materia penal, cuando beneficie a la imputada o al imputado; en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y en el resto de los casos señalados por la Constitución, regla que tal como señaló, tiene la finalidad de aplicar la favorabilidad, entre otras, de las normas laborales.
La teoría de los derechos adquiridos supone que los actos realizados bajo la protección de una ley vigente en un momento determinado, deben permanecer en el tiempo de manera intacta puesto que el mismo, ingresó y forma parte del patrimonio de una persona natural o jurídica y hace parte del mismo, y por lo mismo, no resulta factible arrebatarlo ni modificarlo por quien lo creó o reconoció legítimamente; y a contrario, las situaciones fácticas que no nacieron durante la vigencia de una determinada normativa y por lo mismo, no se encuentran bajo su protección, no pueden ser consideradas como derechos adquiridos, dado que el requisito esencial para la consolidación de un derecho adquirido es que el mismo hubiese sido creado bajo el imperio de la ley en favor de sus titulares.
En el mismo sentido fue previsto por las normas contenidas por el art. 2 del DS 4668 de 17 de febrero de 2022, cuando dispone en su primer parágrafo, que derecho laboral adquirido es aquel creado bajo el mandato de una ley laboral y que ha sido incorporado al patrimonio de la trabajadora o del trabajador, no pudiendo ser arrebatado o vulnerado por el empleador. Norma complementada en su parágrafo segundo, que considera derecho laboral adquirido, todo aquel beneficio creado, definido o reconocido mediante contratos individuales de trabajo, convenios o contratos colectivos de trabajo o laudos arbitrales, mientras establezca su vigencia y la forma convenida por las partes, suscritos de conformidad a la normativa vigente.
De donde es posible concluir que el derecho laboral adquirido es el creado por disposición de una ley, en el caso laboral, y que hubiera ingresado a formar parte del patrimonio del trabajador o trabajadora, y por supuesto, en este caso, no hay posibilidad de suprimirlo de manera repentina; si bien puede nacer de contratos individuales de trabajo, convenios o contratos colectivos de trabajo o laudos arbitrales, en los que debe establecerse expresamente su vigencia y la forma convenida de las partes, sin embargo, en todos los casos, deben estar acorde a la normativa vigente, se entiende en el momento de su adquisición.
En el caso analizado, de la nómina solicitada a la Universidad Amazónica de Pando, de los 32 trabajadores que venían percibiendo el bono de antigüedad conforme a la escala salarial determinada por la Resolución 04/85, es decir, sobre la base de cálculo del salario básico del trabajador en los porcentajes que podían alcanzar hasta el 100%, como límite máximo; ingresaron a prestar su servicios a la citada casa superior de estudios, de acuerdo al detalle glosado precedentemente, todos ellos con posterioridad a la promulgación del DS 21060; pues el más antiguo de los 32 funcionarios consignados en la citada lista, ingresó a prestar su servicios a la universidad ahora accionante, el 21 de febrero de 1995; y los demás con posterioridad, inclusive una funcionaria el 1 de marzo de 2021. Esto significa que todas las contrataciones se suscitaron al menos diez años después de la emisión del DS 21060; por lo tanto, no resulta razonable establecer como se hizo en el Laudo Arbitral ahora analizado, que los mencionados hubieran adquirido el derecho, pues no obstante que el mismo hubiera ingresado al patrimonio de los trabajadores, sin embargo, no cumple con los demás requisitos necesarios, y no resulta aplicable lo dispuesto en la Resolución 04/85, la cual, si bien fue suscrita con anterioridad al DS 21060 y demás normas complementarias, sin embargo, no puede tener aplicación ni vigencia para situaciones que se originaron con posterioridad a la data de emisión del DS 21060; porque esta última situación fue creada en vigencia de la última normativa señalada, criterio que concuerda con el DS 4668, que ahora se reclama y que fue incorrectamente interpretado por el Tribunal arbitral, que no consideró la fecha de ingreso a su fuente laboral de los 32 trabajadores, entre los cuales, una funcionaria, aun habiéndose integrado al equipo laboral de la precitada universidad durante la gestión 2021, pretende otorgar un beneficio en términos completamente contrarios a la normativa vigente, afectando con ello, el patrimonio público del Estado, dado que no se puede consolidar un derecho adquirido en base a una normativa legal inexistente en su inicio u origen, pues si bien, la ley laboral no es retroactiva, sino solo cuando expresamente lo dispone la ley; pues tampoco puede tener un efecto ultractivo, manteniendo la vigencia de una norma, a situaciones que no existían en el momento de la entrada en vigor de la misma, sino que fueron originadas muchos años posteriores; como es el caso ahora analizado, en que como se señaló, los trabajadores suscribieron sus distintos contratos de trabajo, el más antiguo, el año 1995; y los demás con posterioridad a dicha fecha.
En ese sentido, la Unidad de Auditoría Interna de la Universidad, de manera reiterada, previo control de la Contraloría General del Estado, estableció la irregularidad en el cálculo del pago de dicho bono de antigüedad, ante lo cual, la propia institución técnica referida; mediante la nota Cite: CGE/GDN-OF. 1428/2018 de 27 de diciembre, hizo conocer al Rector de la UAP, que en el marco de lo previsto por el art. 22 del Reglamento para el Ejercicio de las Atribuciones de la Contraloría General del Estado, aprobado por DS 23215 de 22 de julio de 1992, es responsabilidad de la máxima autoridad ejecutiva, considerar la implantación de las recomendaciones emitidas por la Unidad de Auditoría Interna, para mejorar el control interno de la entidad, asimismo se recomendó tomar acciones pertinentes para que las unidades administrativas correspondientes cumplan oportunamente con las observaciones y recomendaciones realizadas por Auditoría Interna de la UAP; y en similar sentido, el propio Jefe Departamental del Trabajo de Pando a.i. sucriptor del Laudo arbitral, en la nota RECTORADO/FNM/UAP 414/2022 de 1 de diciembre, con relación al pago de bonos de antigüedad, reconoció que la Universidad Amazónica de Pando no se encuentra dentro del marco establecido en los arts. 1 y 2 del DS 26450, sino dentro de lo establecido en el art. 3, el cual dispone que para todas las entidades públicas no incluidas en el alcance del art. 2 del Decreto Supremo mencionado, por lo cual, el pago del bono de antigüedad dentro de la Universidad Amazónica de Pando, debe efectuarse sobre un salario mínimo nacional y utilizando la escala determinada en el art. 60 del Decreto Supremo 21060.
En base a dichos entendimientos, mediante Resolución 094/2021 de 18 de marzo, el Honorable Consejo Universitario de la Universidad Amazónica de Pando, autorizó al Rector de dicha entidad de educación superior a realizar la adecuación del Bono de Antigüedad del Personal Administrativo de Planta, conforme dispone la Ley General de Trabajo. El DS 21060 y otras normas, acorde a la realidad nacional y financiera, para prevenir futuros informes consecutivos de auditoría y posterior devoluciones económicas y acciones de repetición contra la máxima autoridad ejecutiva y el propio Consejo Universitario.
Tampoco resulta evidente lo manifestado en sentido que el INF. AUD. DAI. 03/2018, se refiera a servidores públicos sujetos a la Ley 2027 y no así a trabajadores universitarios sometidos a la Ley General del Trabajo, tal como sostuvieron los demandados a tiempo de emitir su informe ante el Tribunal de garantías, pues aun ello fuera evidente, sin embargo, tenía la obligación de considerar todos los elementos necesarios para el análisis y resolución del caso, aplicando toda la normativa necesaria y no basarse de manera incompleta en las normas legales en vigencia. No siendo suficiente establecer que al haberse venido cancelando el mismo, aun en contra de la Constitución Política del Estado y de las normas legales en vigencia, resulta ser un derecho adquirido consolidado y que se lo dictó en el marco de la autonomía universitaria, dado que por las razones anotadas precedentemente, no puede considerarse un derecho adquirido en base a normativa inexistente en el momento de origen de su supuesto derecho, y no solamente inexistente, sino contraria a la que se encontraba en vigor, lo que no puede ser justificado en la autonomía universitaria.
Finalmente, tampoco resulta razonable la emisión de un Laudo Arbitral, cuya validez se encuentre supeditada a otra condición, pues las determinaciones asumidas en el mismo, deben gozar de autonomía y otorgar seguridad jurídica; por lo mismo, no resulta conducente resolver como lo hizo el Tribunal arbitral ahora demandado, en sentido que lo resuelto es válido, salvo Dictamen de la Contraloría General del Estado que disponga lo contrario en el marco de sus atribuciones y competencias conferidas por ley, rehuyendo la responsabilidad inherente al desempeño de sus funciones.
Entonces, determinado como está que las universidades públicas, no pueden ejercer su derecho a la autonomía universitaria vulnerando o lesionando normas contenidas en el Constitución Política del Estado ni en las demás leyes del ordenamiento jurídico; es evidente que la base de cálculo establecida sobre el salario básico del trabajador, en la Resolución 04/35 de 25 de julio de 1985, que se lo hizo con anterioridad a la emisión del DS 21060 que data de 29 de agosto del mismo año; no resultaba de posible aplicación a situaciones anteriores; en resguardo de los principios laborales del orden público de las disposiciones sociales de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador, de conformidad a lo establecido en el art. 48 de la CPE; de la retroactividad de las leyes en materia social cuando expresamente lo dispone la ley (art. 123 de la CPE) y la irrenunciabilidad de los derechos y beneficios sociales reconocidos en favor de los trabajadores (art. 48.III).
Sin embargo de ello, todas aquellas situaciones originadas con posterioridad a la fecha de emisión del DS 21060; deben ajustarse a sus disposiciones, por imperio de su normativa, en cuyo art. 60 determina la forma de cálculo, sustituyendo otra forma porcentual de aplicación del mismo, por la única escala salarial aplicable a todos los sectores laborales, en base a un salario mínimo salarial, que no obstante fue modificándose a tres salarios, por Decretos Supremos posteriores; quedando a la fecha, vigente el DS 26450 de 18 de diciembre de 2001, que en sus art. 3 establece como base de cálculo para el pago del bono de antigüedad, para todas las entidades no incluidas en el art. 2 del mismo, como es el caso de las universidades públicas, a efectuarse sobre un salario mínimo nacional de la escala comprendida en el art. 60 del DS 21060.
Así, aplicando el razonamiento al caso concreto, se tiene que todos los trabajadores beneficiados con el cálculo del bono de antigüedad conforme a la Resolución 04/85, comenzaron a trabajar en la Universidad Amazónica de Pando (UAP), con posterioridad de la entrada en vigencia del DS 21060 de 20 de agosto de 1985, según se desprende de la lectura del detalle consignado precedentemente; y el DS 4668, es la norma genérica que otorgó el entendimiento general sobre lo que significa el derecho laboral adquirido, y en la especie, debe observarse la normativa atinente a la consolidación de cada derecho laboral reclamado o alegado en específico, que fue sin lugar a dudas el precitado DS 21060; en otras palabras, esta última norma estableció que el pago del bono de antigüedad debe efectuarse sobre un salario mínimo nacional y utilizando la escala determinada en su art. 60, consolidando con ello, sólo la posibilidad de dicho pago a los trabajadores cuyas labores empezaron antes de su vigencia –observando el principio de retroactividad aplicable en materia laboral–; es decir, los 32 trabajadores de la UAP, al haber sido incorporados después de la merituada vigencia, no se encuentra dentro de su alcance.
A mayor entendimiento y conforme a los Fundamentos Jurídicos III.2 y 3 del presente fallo, inicialmente queda claro que para las entidades públicas no incluidas en el art. 2 del DS 26450, el pago del bono de antigüedad debe efectuarse sobre un salario mínimo nacional y utilizando la escala determinada en el art. 60 del DS 21060; sin embargo, el DS 4668 de 17 de febrero de 2022, consolidó en el entendido que “derecho laboral adquirido” constituye todo beneficio reconocido a favor de los trabajadores a través de disposiciones o normas legales, o, en su caso, los creados, definidos o reconocidos por acuerdo expreso entre patrón y trabajadores en virtud de un contrato individual o colectivo de trabajo, siendo el elemento importante a considerar en este último caso, el acuerdo de voluntades entre el empleador y el trabajador, del cual, emergen obligaciones y derechos; empero, siempre en consideración de la norma legal que consolidó tal derecho laboral adquirido específicamente; vale decir, el DS 4668, sólo es la norma genérica que otorga el entendimiento general sobre lo que es el derecho laboral adquirido, y en cada caso en concreto, debe observarse la normativa atinente a la consolidación de cada derecho laboral reclamado o alegado en específico.
Finalmente se concluye, que las autoridades demandadas lesionaron el debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, establecidos en la Constitución Política del Estado, dado que no observaron los mismos al emitir el Laudo Arbitral de 30 de diciembre de 2022; ante lo cual, deberán aplicar lo explicado en la presente Resolución constitucional, cuyo entendimiento radica en que para todas las entidades públicas no incluidas en el art. 2 del DS 26450 de 18 de diciembre de 2001, el pago del bono de antigüedad debe efectuarse sobre un salario mínimo nacional y utilizando la escala determinada en el art. 60 del DS 21060; por tanto, debe aplicarse dicho entendimiento al caso concreto, de acuerdo a sus propias características.
En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder tutela solicitada, obró de forma correcta.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 012/2023 de 9 de febrero, cursante de fs. 193 a 197 vta., pronunciada por la Sala Constitucional del Tribunal Departamental de Justicia de Pando; y en consecuencia, CONCEDER la tutela impetrada, dejando sin efecto el Laudo Arbitral de 30 de diciembre de 2022, debiendo las autoridades demandadas, emitir uno nuevo, conforme a los Fundamentos Jurídicos expuestos en el presente fallo constitucional.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
|
René Yván Espada Navía MAGISTRADO |
Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano MAGISTRADO |