SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0144/2024-S2

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión” (las negrillas son nuestras).

III.2.  Análisis del caso concreto

La parte accionante denuncia el incumplimiento de los arts. 9, 18, 35, 36, 37, 38, 270 y 271 de la CPE; 81 de la LMAD; 2 del DS 25233; DS 23318-A; y, Resolución Administrativa Departamental 161/2017; alegando que, el Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz; y, Prisley Riveros García, Director Técnico del SEDES del mismo departamento -demandados-, pese a los pedidos de reposición de los ítems de profesionales que fallecieron o se acogieron a la jubilación, no fueron devueltos incumpliendo con la obligación de reponerlos, privando de capital humano a los hospitales y centros de salud.

Establecida la problemática jurídica planteada, previamente corresponde precisar que en el análisis de la denuncia de incumplimiento de la normativa antes mencionada, conforme se desarrolló el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, este mecanismo de defensa busca garantizar el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley, concebida esta última en su sentido material; en ese sentido, la jurisprudencia constitucional instituyó que el mandato constitucional y legal cuya omisión se cuestiona, debe contener un carácter eminentemente imperativo, un deber identificado de forma expresa y de manera específica; es decir, que sea vigente, cierto y claro, cuya obediencia debe ser ineludible, de obligatorio cumplimiento e incondicional; lo cual, da por sentado que la persona o autoridad obligada a cumplir la norma, no tiene alternativa u opción de soslayar o excusarse de cumplirla.

Bajo ese contexto jurisprudencial, corresponde precisar que, de los antecedentes que cursan en el expediente de la presente acción de cumplimiento, se advierte que, los ahora impetrantes de tutela en su calidad de representantes del SIRMES La Paz, mediante notas presentadas el 21 de septiembre y 6 de octubre de 2022; y, 15 de febrero, y 16 de marzo de 2023 (Conclusiones II.1, 2, 3 y 4) a la anterior y actual Director Técnico del SEDES La Paz, la reposición y designación de ítems en diversos centros médicos de profesionales fallecidos y que se acogieron a la jubilación, aludiendo como finalidad, la de dar solución “…a la grave problemática que está atravesando el Sistema Público de Salud…” (sic).

En ese orden de cosas, a fin de establecer una coherente argumentación jurídico constitucional, es imprescindible conocer el contenido normativo de las disposiciones constitucionales y legales que se denuncian incumplidas; siendo las siguientes:

Normas de la Constitución Política del Estado.

“Artículo 9.

Son fines y funciones esenciales del Estado, además de los que establece la Constitución y la ley:

(…)

5.  Garantizar el acceso de las personas a la educación, a la salud y al trabajo.

(…)

Artículo 18.

I.        Todas las personas tienen derecho a la salud.

II.      El Estado garantiza la inclusión y el acceso a la salud de todas las personas, sin exclusión ni discriminación alguna.

(…)

Artículo 35.

I.     El Estado, en todos sus niveles, protegerá el derecho a la salud, promoviendo políticas públicas orientadas a mejorar la calidad de vida, el bienestar colectivo y el acceso gratuito de la población a los servicios de salud.

II.   El sistema de salud es único e incluye a la medicina tradicional de las naciones y pueblos indígena originario campesinos.

Artículo 36.

I.      El Estado garantizará el acceso al seguro universal de salud.

II.   El Estado controlará el ejercicio de los servicios públicos y privados de salud, y lo regulará mediante la ley.

Artículo 37.

El Estado tiene la obligación indeclinable de garantizar y sostener el derecho a la salud, que se constituye en una función suprema y primera responsabilidad financiera. Se priorizará la promoción de la salud y la prevención de las enfermedades.

Artículo 38.

I.     Los bienes y servicios públicos de salud son propiedad del Estado, y no podrán ser privatizados ni concesionados.

(…)

Artículo 270.

Los principios que rigen la organización territorial y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas son: la unidad, voluntariedad, solidaridad, equidad, bien común, autogobierno, igualdad, complementariedad, reciprocidad, equidad de género, subsidiariedad, gradualidad, coordinación y lealtad institucional, transparencia, participación y control social, provisión de recursos económicos y preexistencia de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en los términos establecidos en esta Constitución.

Artículo 271.

I.     La Ley Marco de Autonomías y Descentralización regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas.

II.   La Ley Marco de Autonomías y Descentralización será aprobada por dos tercios de votos de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional”.

Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”

“Artículo 81. (SALUD).

(…)

1.    Gobiernos departamentales autónomos:

a)  Formular y aprobar el Plan Departamental de Salud en concordancia con el Plan de Desarrollo Sectorial Nacional.

b)  Ejercer la rectoría en salud en el departamento para el funcionamiento del Sistema Único de Salud, en el marco de las políticas nacionales.

c)  Proporcionar la infraestructura sanitaria y el mantenimiento adecuado del tercer nivel.

d)  Proveer a los establecimientos de salud del tercer nivel, servicios básicos, equipos, mobiliario, medicamentos, insumos y demás suministros, así como supervisar y controlar su uso.

e)  Coordinar con los municipios y universidades públicas el uso exclusivo de los establecimientos del Sistema de Salud público para la formación adecuada de los recursos humanos, en el marco del respeto prioritario del derecho a las personas.

f)   Planificar la estructuración de redes de salud funcionales y de calidad, en coordinación con las entidades territoriales autónomas municipales e indígena originario campesinas en el marco de la Política Nacional de la Salud Familiar Comunitaria Intercultural.

g)  Establecer mecanismos de cooperación y cofinanciamiento en, coordinación con los gobiernos municipales e indígena originario campesinos, para garantizar la provisión de todos los servicios de salud en el departamento.

h)  Acreditar los servicios de salud dentro del departamento de acuerdo a la norma del nivel central del Estado.

i)   Ejecutar los programas epidemiológicos en coordinación con el nivel central del Estado y municipal del sector.

j)   Elaborar y ejecutar programas y proyectos departamentales de promoción de salud y prevención de enfermedades en el marco de la política de salud.

k)  Monitorear, supervisar y evaluar el desempeño de los directores, equipo de salud, personal médico y administrativo del departamento en coordinación y concurrencia con el municipio.

l)   Apoyar y promover la implementación de las instancias departamentales de participación y control social en salud y de análisis intersectorial.

ll)  Fortalecer el desarrollo de los recursos humanos necesarios para el Sistema Único de Salud en conformidad a la ley que lo regula.

m) Informar al ente rector nacional del sector salud y las otras entidades territoriales autónomas sobre todo lo que requiera el Sistema Único de Información en salud y recibir la información que requieran.

n)  Cofinanciar políticas, planes, programas y proyectos de salud en coordinación con el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas en el departamento.

ñ)  Ejercer control en el funcionamiento y atención con calidad de todos los servicios públicos, privados, sin fines de lucro, seguridad social, y prácticas relacionadas con la salud con la aplicación de normas nacionales.

o)  Ejercer control en coordinación con los gobiernos autónomos municipales del expendio y uso de productos farmacéuticos, químicos o físicos relacionados con la salud.

p)  Ejecutar las acciones de vigilancia y control sanitario del personal y poblaciones de riesgo en los establecimientos públicos y de servicios, centros laborales, educativos, de diversión, de expendio de alimentos y otros con atención a grupos poblacionales, para garantizar la salud colectiva, en coordinación y concurrencia con los gobiernos municipales.

q)  Vigilar y monitorear las imágenes, contenidos y mensajes que afecten la salud mental de niños, adolescentes y público en general, emitidos por medios masivos de comunicación, asimismo las emisiones sonoras en general”.

DS 25233 de 27 de noviembre de 1998.

ARTÍCULO 2. NATURALEZA INSTITUCIONAL

Los Servicios Departamentales de Salud, cuya sigla será SEDES, son órganos desconcentrados de las Prefecturas de Departamento. Tienen estructura propia e independencia de gestión administrativa, competencia de ámbito departamental y dependen linealmente del Prefecto y funcionalmente del Director de Desarrollo Social de la respectiva Prefectura de Departamento

ARTÍCULO 3. MISIÓN INSTITUCIONAL

El SEDES, en cada Departamento, tiene como misión fundamental:

a)     Ejercer como Autoridad de Salud en el ámbito departamental.

b)  Establecer, controlar y evaluar permanentemente la situación de salud en el Departamento.

c)   Promover la demanda de salud y planificar, coordinar, supervisar y evaluar su oferta.

d)  Velar por la calidad de los servicios de salud a cargo de prestadores públicos y privados.

e)  Promover la participación del sector público y de la sociedad, en la formulación y ejecución de planes, programas y proyectos de salud.

f)   Efectuar en forma desconcentrada el registro y control sanitario de alimentos, respetando la competencia de los gobiernos municipales.

g)  Coordinar con las instancias, responsables, la realización de acciones de promoción de la salud y prevención de enfermedades.

h)  Realizar gestiones ante las instancias responsables, que le permitan operativizar programas y proyectos de apoyo a la prevención, rehabilitación y reinserción social de fármaco-dependientes y alcohólicos-dependientes.

i)   Realizar gestiones ante las instancias responsables, orientadas a la operación y ejecución de programas y proyectos de apoyo efectivo a los discapacitados y novidentes”.

DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992; y, Resolución Administrativa Departamental 161/2017 de 21 de agosto.

Ahora bien, del estudio y análisis del contenido de cada uno de los preceptos constitucionales y legales transcritos precedentemente así como las normas exteriorizadas de manera genérica, se advierte que las mismas no expresan un deber o mandato imperativamente impuesto o que pueda ser exigible de forma cierta e indubitable a los servidores públicos demandados; por lo tanto, la carencia de dichos supuestos impiden a este Tribunal, establecer el deber o mandato expreso, vigente, claro y exigible que garantice la ejecución de disposiciones constitucionales o de la ley que hubieran sido omitidas; bajo ese mismo criterio, cabe precisar lo señalado por Alejandro Olano García señalando que “…la acción de cumplimiento, es una garantía constitucional jurisdiccional, entendiéndola como la potestad que tiene toda persona individual o colectiva de activar la justicia constitucional en defensa de la Constitución Política del Estado y de las normas jurídicas, ante el incumplimiento de deberes concretos contenidos en ellas…”.^[1]

Por consiguiente, al no contener el presente mecanismo de defensa los supuestos desarrollados por la jurisprudencia constitucional para determinar su activación, corresponde denegar la tutela impetrada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, obró en forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 091/2023 de 4 de mayo, cursante de fs. 269 a 276, pronunciada por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, conforme lo expuesto en este fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

MSc. DAEN Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA

MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA

[1] OLANDO GARCIA, Hernán Alejandro. Acción de cumplimiento en Colombia y Perú, Ed. Grijley, Bogotá, 2005, pág. 689.