SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0144/2024-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 27 de marzo y 13 de abril de 2023, cursantes de fs. 87 a 100 y 102 a 106, la parte accionante expresó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Desde el advenimiento de la pandemia por el COVID-19, los profesionales en salud se constituyeron en la primera línea de defensa de la salud de la población, circunstancias que les puso en mayor riesgo biológico lo que conllevó al fallecimiento de muchos que habían trabajado en diferentes hospitales y sus familiares cercanos, siendo hechos que generaron y precipitaron la jubilación y retiro por renuncia, capital humano que de esa manera fueron perdiendo los diferentes centros de salud del departamento de La Paz.

Pese a pedidos de reposición de los ítems de los mencionados profesionales el Gobierno Autónomo Departamental y SEDES de La Paz no cumplieron con esa demanda; pues, cuando la población acudía a los diferentes nosocomios y centros de salud, se advirtió la magnificación de las filas y la imposibilidad de reprogramar sus consultas; debido a que, los hospitales ya no contaban con la misma cantidad de recursos humanos para su atención.

Asimismo, el SEDES La Paz por disposición del indicado Gobierno Departamental, procedió a despedir injustificadamente a profesionales que afrontaron las cinco olas provocadas por la referida pandemia, dejando sin recursos humanos a los hospitales y centros del Sistema Público de Salud, incumpliendo claramente con la obligación de velar por la salud, más aun cuando no se repuso los ítems reclamados, agravando la necesidad de la población y la capacidad de atención al público; por ello, el SIRMES La Paz y los propios centros médicos hicieron conocer inclusive de manera pública la necesidad de reposición de los ítems pertenecientes a los profesionales fallecidos y jubilados para cumplir con la atención al municipio y, por lo menos se pueda mantener la capacidad resolutiva de los hospitales y centros de salud; sin embargo, los mismos no fueron devueltos menoscabando el derecho a la salud de la población; debido a que, el SEDES La Paz y el Gobierno Autónomo Departamental del mismo departamento, no cumplieron con la obligación de reponerlos, privando de capital humano a los referidos hospitales y centros de salud.

I.1.2. Norma constitucional o legal supuestamente incumplida

Señaló como incumplidos los arts. 9, 18, 35, 36, 37, 38, 270 y 271 de la Constitución Política del Estado (CPE); 81 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (LMAD); 2 del Decreto Supremo (DS) 25233 de 27 de noviembre de 1998; DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992; y, Resolución Administrativa Departamental 161/2017 -no refiere fecha-.

I.1.3. Petitorio

Solicitó se admita la acción de cumplimiento y “…se declare probada la misma ordenando a [la] Gobernación del Departamento de La Paz y SEDES La Paz el cumplir inmediatamente con la reposición de ítems conforme a la Ley 031 y los Decretos Supremos correspondientes, permitiendo que los Centros de Salud y Hospitales de La Paz conserven su capacidad de atención a la población, reposición de ítems que corresponden a profesionales fallecidos, jubilados y retirados de los diferentes centros y hospitales del departamento” (sic).

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 4 de mayo de 2023, según consta en acta cursante de fs. 256 a 268, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante a través de su abogado, ratificó el contenido del memorial de acción de cumplimiento presentado, añadiendo que: a) Cada uno de los ítem que quedaron vacantes son esenciales para mantener el mínimo de capacidad resolutiva de los hospitales del departamento de La Paz; b) Las Jefaturas de Recursos Humanos (RR.HH.) y los Directores ponen en conocimiento del SEDES  La Paz sobre la existencia de vacancias por fallecimiento y jubilación; empero, dicha entidad incumplió con la reasignación de los mismos hasta por más de un año, como el caso del Ítem 1461 del Instituto Gastroenterológico Boliviano - Japonés, que no fue repuesto “hasta la fecha”; ocurriendo lo mismo con los Ítems 81869 que correspondía a la médico ecógrafo del Hospital de la Mujer; el 128, que pertenecía al Director del Instituto Gastroenterológico Boliviano    - Japonés; el 2151, que concernía a ginecología del Hospital de la Mujer y otros ítems correspondientes a bioquímica y farmacia del Hospital del Niño y cardiología del Hospital La Paz; casos extremos a los cuales el SEDES La Paz no tuvo la intención de cumplir con su obligación de reponerlos, siendo su obligación esencial la de administrar “…los recursos humanos como dice la ley...” (sic); no pudiendo convertirse en cómplices o encubridores por la falta de responsabilidad de dicha entidad; c) Entre las pruebas presentadas en la presente acción tutelar, se encuentran las siguientes: “A5” cartas de SIRMES La Paz, pidiendo al Director Técnico del referido Servicio Departamental, la reposición de los diferentes ítems; empero, no existió la voluntad de cumplir con dicha renovación; y, “A6” solicitudes de los diferentes hospitales del SEDES      La Paz, pidiendo la reposición de ítems; siendo una demanda clamorosa de la población que las autoridades demandadas dejen de afectar el Sistema Público de Salud y cumplan la obligación que el demandado les asignó a través de sus cargos; d) El art. 33 del DS 25233 claramente establece que el SEDES La Paz y el Director Técnico de dicha entidad son quienes pueden asignar personal y el mencionado Gobernador, la obligación conforme lo prevé la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” de hacer cumplir a dichas autoridades cubran las necesidades y asignen los recursos humanos; e) Mediante esta acción tutelar pidió un beneficio para el Sistema Público de Salud, habiendo esperado más de tres años sin que exista la reposición definitiva de los ítems, demandando el cumplimiento de la ley; f) Conforme a las publicaciones adjuntas a la presente causa, demostró a la población todas las denuncias y necesidades que tenían, entre ellas la reposición inmediata de los ítems, pero tampoco fueron atendidas; g) De las fotográficas adjuntas como prueba “A8” se evidenció el cierre de los servicios de ecografía del Hospital de la Mujer y el servicio de farmacia -turno de la noche- del Hospital del Niño, advirtiendo el daño ocasionado a la población; h) Por notas de prensa publicados por los periódicos “La Razón” y “El Diario”, se patentiza el reclamo, no solo del SIRMES La Paz, sino de diferentes instituciones respecto a la reposición de los ítems; i) Los arts. 9, 18, 36 y 37 de la CPE, al ser una norma esencial, determina que el Estado a través de sus diferentes instituciones tiene la obligación de garantizar la salud de la población; y, j) La Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, el DS 25233, la Ley de Administración y Control Gubernamentales -Ley 1178 de 20 de julio de 1990- y el DS 23318-A, establecen la responsabilidad por la función pública; y con base en dichos preceptos solicitó que las autoridades demandadas repongan los ítems cuestionados de manera inmediata o en el plazo que sea determinado en esa audiencia de garantías.

A las interrogantes efectuadas por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de la Paz, en relación a la naturaleza jurídica del SIRMES La Paz; donde se establecería la reposición de ítems y si las mismas son especificas o no, para determinar la renuencia de las autoridades demandadas; al respecto, la parte accionante a través de su abogado señaló que, el SIRMES La Paz, es un sindicato de profesionales en salud; y conforme las pruebas signadas como “A6”, las diferentes notas fueron remitidas a ellos, dentro de las cuales estaría la referencia de las autoridades demandadas. Una autoridad cuando asume una responsabilidad tiene que cumplirla.

A la consulta referida a qué artículo -9, 18, 35, 36, 37, 38, 270 y 271- de la CPE; cuál de los incisos de la a) a la q) del art. 81 de la LMAD; y DS 25233 y la   Ley 1178, se estarían incumpliendo; y cual la obligación normativa constitucional sustantiva reglamentaria o decreto supremo, sea a nivel nacional, departamental o municipal la que obliga al Gobierno Autónomo Departamental de La Paz de asistir o designar; en respuesta sostuvo que, el art. 9 de la Norma Suprema garantiza el acceso de las personas a la educación y a la salud, determinándose ahí una obligación del Estado y de los órganos de su dependencia, en definitiva el Gobierno Autónomo Departamental y el SEDES del citado departamento; los arts. 270 y 271 de la CPE, regularizan el procedimiento para la elaboración de los estatutos autonómicos, cargas orgánicas y la transferencia y delegación de competencias; el art. 8 inc. c) de la LMAD, refiere a la rectoría de la salud en el departamento para el funcionamiento del Sistema Único de Salud (SUS), determinando una estructura sanitaria y mantenimiento sanitario y provisión de servicios básicos, equipo inmobiliario, medicamentos e insumos además de supervisar y controlar su uso; y entre esas tareas, se encuentra la ejecución de programas y proyectos departamentales; y, el inc. k) de la referida norma, supervisar, monitorear y evaluar el desempeño de los directores, el personal médico y administrativo del departamento de La Paz, en coordinación y concurrencia con el municipio.

A la interrogante relativa a que si la obligación de designar es la del Gobernador demandado o el SEDES La Paz; cuáles serían las notas dirigidas a la citada autoridad departamental para el cumplimiento de los incs. k) y l) del art. 8 de la LMAD; mediante que notas de prensa exigieron al Gobernador a cumplir con la provisión constitucional de otorgar personal médico, así como, la reposición de los ítems al Director Técnico del indicado Servicio Departamental; respondió que, el art. 81 de la citada norma legal, estableció que son competencias, atribuciones y obligaciones del referido Gobernador, las de monitorear, supervisar y fortalecer el desarrollo de los recursos humanos; la solicitud de reposición de los ítem se realizó de manera personal inclusive sentado en un acta de 24 de agosto de 2022.

I.2.2. Informe de los demandados

Santos Quispe Quispe, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, a través de sus representantes, mediante informe escrito presentado el 4 de mayo de 2023, cursante de fs. 248 a 254, señaló que: 1) El art. 66 del Código Procesal Constitucional (CPCo), establece que la acción de cumplimiento no procederá: “2. Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido” (sic); José Antonio Rivera Santivañez, a tiempo de realizar un análisis del art. 89.5 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC) manifestó: “…‘Esta causal debe ser entendida como una improcedencia, por razón de subsidiariedad; ya que si el accionante no reclam[ó] a la autoridad o servidor público por su renuencia o conducta omisiva, exigiendo expresamente el Cumplimiento del deber imperativo impuesto por la Constitución o las leyes, no puede plantear la Acción de Cumplimiento, pues el reclamo previo es una condición esencial para la procedencia de la acción, ello en razón a que corresponde en principio a la propia autoridad o servidor público reparar o enmendar su error para restablecer el o los derechos vulnerados’” (sic); en ese sentido, de la revisión adjuntos a la presente acción de defensa, no existe una reclamación previa documentada que se encuentre dirigida al Gobernador demandado, tampoco documentos que puedan advertir de manera clara que se hubiera señalado cuál el deber omitido o la supuesta norma que se haya incumplido; actos ante los cuales dicha autoridad  estaría ingresando en un estado de indefensión al no tener conocimiento de las presuntas notas; 2) Pese a que el art. 134.II de la CPE no refiere el concepto de estado de renuencia, se entendió como un requisito implícito a la acción de cumplimiento, que posteriormente se hizo explícito en el art. 66.2 del CPCo, entendimiento expresado en la SC 1386/2011-R de 30 de septiembre; 3) El tipo de estado de renuencia y su determinación a efectos del planteamiento de esta acción tutelar deviene de la naturaleza y contenido de las normas jurídicas respecto de las cuales se pide el cumplimiento; en ese sentido, por el origen del mandato, la renuencia puede provenir de la inactividad derivada de un mandato previsto en la norma con rango constitucional (bloque de constitucionalidad) o de rango legal en sentido material, caso en los que procede este mecanismo de defensa; pero, no para pedir el acatamiento de una norma de carácter reglamentario o actos administrativos, en cuyo caso solo puede ordenarse el cumplimiento de forma indirecta si precisara el ejercicio de un deber de rango constitucional o legal; 4) Por el alcance del incumplimiento podría estarse frente a una inactividad: total o parcial respecto a los actos referidos al ejercicio de potestades discrecionales, inherentes a actos de obligatorio cumplimiento. En función a la complejidad del mandato constitucional o legal, la inactividad derivada de mandatos de instrumentalización compleja en los cuales el incumplimiento no se origina en la negligencia o voluntad de la autoridad pública, sino a obstáculos materiales y omisiones derivadas de mandatos de instrumentalización simple que deben cumplirse inmediatamente, en cuyo caso la procedencia de la acción de cumplimiento es claro. Por conservación o no de la inactividad: subsistente, referida a situaciones en las que la obligación está vigente; y, administrativa insubsistente, relativa a situaciones en las que la obligación desapareció por cumplirse lo obligado en su totalidad o porque el mandato normativo desapareció. Según se evidencie o no la omisión: inactividad que deriva en arbitrariedad manifiesta, cuando el mandato es claro; y, no manifiesta que se presenta frente a mandatos de condiciones complejas respecto a las cuales se requiere reglamentación, en cuyo caso procede la inconstitucionalidad por omisión o intensa actividad probatoria; por lo que, no puede activarse la acción de cumplimiento, al no contar con etapa probatoria; supuestos que deben combinarse en cada caso concreto para identificar el tipo o estado de renuencia, entendimiento que fue recogido por la SC 1294/2011-R de 26 de septiembre; 5) En cuanto a los aspectos competenciales, los mismos se encuentran establecidos en el art. 299.2.II de  la CPE; 6) El art. 2 del DS 25233, señala que los Servicios Departamentales de Salud, son órganos desconcentrados de los Gobiernos Autónomos Departamentales que “…Tienen estructura propia e independencia de Gestión Administrativa, competencia de ámbito Departamental y dependencia Lineal del Gobernador de La Paz y funcionalmente del Director de Desarrollo [S]ocial de la Gobernación del Departamento; que en su artículo transitorio de la Ley 031 mantiene la vigencia del D.S. 25233” (sic), dentro de lo cual se puede determinar que: las competencias constitucionales fueron interpretadas y reguladas mediante la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, estableciendo con claridad las competencias que deben ser ejercidas por el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz; y, 7) Conforme prevé el art. 64 del CPCo, se debió precisar cual la interpretación del cumplimiento de los arts. 9, 18, 19, 35, 36, 37, 38, 270 y 271 de la CPE, dado que, los citados preceptos constitucionales hacen a los derechos que goza la población con respecto a la salud y no así a la dotación de ítems de salud en los distintos niveles de gobierno; se citó el art. 81 de la LMAD,  englobando todos los incisos desde la a) hasta la q), sin explicar dicha norma; en relación al art. 2 del DS 25233, las misiones fundamentales del SEDES, dichos preceptos tampoco cumple, el     art. 64 del referido Código; respecto al DS 23318-A, se desconoce el contenido de dicha norma legal y los parámetros que reglamenta y regula; finalmente aludió la Resolución Administrativa Departamental 161/2017, la cual no se encuentra en vigencia, contraviniendo de igual manera lo establecido por el  art. 64 del citado Código; en tal sentido, considerando que la norma debe ser citada con taxatividad o idoneidad, los accionantes incumplieron lo previsto por el referido artículo; por lo señalado, el Gobernador demandado no incumplió norma alguna, correspondiendo denegar la tutela solicitada.

A la pregunta realizada por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, sí al margen de las notas de prensa respecto a que no se estaría atendiendo la reposición de ítems, conocieron alguna otra nota; respondió que, no tuvo conocimiento de ninguna.

Prisley Riveros García, Director Técnico del SEDES La Paz, mediante informe escrito presentado el 4 de mayo de 2023, cursante de fs. 205 a 206, se remitió a la Resolución Ministerial (RM) 0550 de 29 de diciembre de 2021; Nota CITE: GADLP/SEDES/DIRECCION/NEX-0208/2023 de 17 de abril; Informe CITE: GADLP/SEDES/U.G.A.R.R.H.H./G L-EXT/ 0160/2023 de 17 de abril e Informe CITE: GADLP/SEDES/U.G.A.R.R.H.H./ 193/2023 de 3 de mayo.

En la audiencia de garantías a través de su abogado, expresó que: i) El art. 297 de la CPE, referida a las competencias concurrentes correspondientes al nivel central del Estado, al departamental y municipal, quienes ejercen simultáneamente  las facultades reglamentarias y ejecutivas; refiriéndose de igual manera el art. 81 de la LMAD, en relación a las competencias inherentes a la salud; ii) El SEDES La Paz desde el 2015, no recibió un solo ítem de crecimiento vegetativo; si bien, la población y las necesidades fueron creciendo, no fue así con el personal médico o la asignación de recursos humanos en temas de salud; iii) Una de las competencias del SEDES La Paz a través del DS 25233, es poder efectuar una reasignación adecuada de los recursos humanos con los que cuenta el SIRMES La Paz; empero, la acción de cumplimiento formulada pretende realizar o proponer a las personas para ocupar los ítems cuestionados, facultad que no compete a los entes sindicales tampoco a la parte administrativa; pues, conforme refiere el citado Decreto Supremo, es una potestad exclusiva del Director Técnico y el Jefe de la Unidad de RR.H.H. del SEDES La Paz; por lo que, la asignación y distribución de los mismos se realiza en función a la necesidad de la población, no así a sugerencia de los señalados entes sindicales y bajo revisión técnica efectuada por el SEDES La Paz; iv) Respecto a los ítems no designados, en el Informe CITE: GADLP/SEDES/U.G.A.R.R.H.H./ 193/2023, se detalla a todo el personal médico que habría fallecido o se hubiera jubilado, espacios que ya fueron repuestos, para lo cual adjuntaron fotocopias simples de los memorándums de designación correspondiente a dicho personal, mismos que datan del 2019, 2020, 2022 y 2023; por lo que, en la actualidad, el SEDES La Paz, no cuenta con ítems acéfalos: v) Si bien se hizo mención a dos profesionales médicos que pertenecen al Instituto Gastroenterológico, por la competencia concurrente establecida en el art. 297 de la Norma Suprema, los mencionados profesionales no se encuentran con ítems del SEDES La Paz; en todo caso, quien tendría que responder por esos cargos sería la instancia correspondiente; es decir, el Ministerio de Salud y Deportes; y, vi) Varios de los requerimientos del SIRMES La Paz, no fueron realizados a la instancia técnica del SEDES del citado departamento, sino a un organismo sindical que no cuenta con la facultad para poder efectuar distribuciones y sugerir profesionales que puedan ocupar los cargos; no obstante, realizaron su reclamo a la Asamblea Legislativa Plurinacional; a lo cual, en una petición de informe escrito, el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, emitió una respuesta mediante Nota 0208 de 17 de abril de 2023, adjuntando al mismo los informes de la Unidad de Gestión Administrativa de RR.HH. del SEDES La Paz y Nota 0160 de igual fecha, donde explicaron de forma clara y precisa respecto a la asignación de los ítems al personal.

A la interrogante efectuada por la citada Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justica de La Paz, en relación a que, si es posible que las personas que sugiere el SIRMES La Paz, sean designados o trasladados; a través de su abogado señaló que, la Dirección Técnica del SEDES La Paz, de acuerdo a requerimiento y necesidad puede efectuar la distribución de personal médico, realizando el estudio de crecimiento vegetativo y de acuerdo a las necesidades.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 091/2023 de 4 de mayo, cursante de fs. 269 a 276, denegó la tutela solicitada, con base en los siguientes fundamentos: a) La acción de cumplimiento conlleva a establecer de manera clara y precisa cuál sería la norma constitucional, decreto supremo, reglamento local o regional que no hubiera sido materializada; b) En cuanto al petitorio, el mismo confluye en una situación genérica, refiriendo que las autoridades demandadas cumplan inmediatamente con la reposición de los ítems conforme los diferentes artículos de la Constitución Política del Estado; Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, sin precisar qué artículo; y, que enunciados de los Decretos Supremos (DDSS) 25233 y 23318-A, lo cual conlleva a no poder verificar y contrastar los deberes y obligaciones del Gobernador demandado y al Director Técnico del SEDES del mismo departamento; y, c) Los informes presentados por las autoridades demandadas, así como, de la parte accionante, permitió establecer la falta de designaciones o restituciones a los ítems cuestionados; y advertidos de ese antecedente, exhortar a los Directores de los diferentes hospitales de segundo y tercer nivel, de manera directa o a través del SIRMES La Paz, soliciten al SEDES de ese departamento, responder de manera adecuada y precisa sobre los cuarenta ítem reflejados en la presente acción tutelar y cuántos fueron designados; lo cual conllevará a que el Gobierno Central, la Gobernación Departamental o entes desconcentrados como el SEDES o cualquier otra cartera que se viera involucrado con situaciones relativas a la salud, otorguen una atención eficaz y eficiente.

Mediante escrito presentado el 8 de mayo de 2023, cursante de fs. 281 a 282, la parte accionante solicitó aclaración, enmienda y complementación respecto a la consideración del DS 25233, si conforme el art. 134 de la CPE, el incumplimiento de un decreto supremo se constituye en una obligación exigible, sobre el incumplimiento de reposición de seis ítems y que fueron dejados de lado; establecer cuál fue la consideración de la publicación de un medio escrito de circulación nacional -El Diario- respecto a la solicitud al Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, para la restitución de cuarenta ítems que no fueron devueltos; en sustanciación y resolución, la referida Sala Constitucional mediante Auto de 10 de igual mes y año, declaró NO HA LUGAR.