SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0202/2024-S2

Los accionantes denuncian la vulneración de los derechos a la circulación o locomoción, al trabajo, a la salud, a la alimentación y a la vida; alegando que, los demandados convocaron a un cabildo que se realizó el 30 de septiembre de 2022, en el que los asistentes resolvieron exigir al Gobierno Nacional la abrogatoria del DS 4760, y en caso de no lograr aquello, decretaron: “…PARO INDEFINIDO, NO AS[Í] BLOQUEO DE LAS CALLES, AVENIDAS Y CARRETERAS…” (sic); obligando a la fuerza a que todos los habitantes de la ciudad de Santa Cruz de la Sierra, se queden en sus casas, incurriendo en medidas de hecho arbitrarias y abusivas que iniciaron a las 00:00 horas del 22 de octubre del citado año, provocando caos, abusos, zozobra y violencia entre la población.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Naturaleza jurídica y ámbito de protección -derechos protegidos- de la acción popular

La acción popular se halla instituida en el sistema constitucional boliviano, dentro de las acciones de defensa de los derechos y garantías constitucionales, en el Título IV “Garantías Jurisdiccionales y Acciones de Defensa”, Capítulo Segundo, Sección VI, previendo la norma que la contiene -art. 135 de la CPE-, que procede: “…contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución”. Caracterizándose por ende, como un mecanismo cuyo objeto deviene en la protección inmediata y efectiva de los derechos e intereses colectivos, contra actos u omisiones ilegales o indebidas de autoridades o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen de restricción o supresión; derivando de ello, su triple finalidad: a) Preventiva, evitando que una amenaza lesione los derechos e intereses bajo su protección; b) Suspensiva; por cuanto, tiene como efecto hacer cesar el acto lesivo a los derechos e intereses tutelado en la acción; y, c) Restitutoria, al restablecer el goce de los derechos colectivos afectados a su estado anterior.

Del contenido de la norma transcrita, cabe precisar que esta acción de defensa se constituye en un medio procesal idóneo y efectivo para la protección exclusivamente de los derechos e intereses colectivos (así como de los difusos en virtud a la interpretación del art. 135 de la Norma Suprema, efectuada por la SC 1018/2011-R de 22 de junio, cuyo contenido se desarrollará en el Fundamento Jurídico III.2); no amparando otros derechos y garantías constitucionales como los individuales, económicos, sociales y culturales, que encuentran tutela en otros recursos previstos por nuestra Ley Fundamental, como las acciones de amparo constitucional, de libertad o de protección de privacidad.

Entre sus particularidades, se destaca que su interposición es viable -de acuerdo al art. 136.I de la CPE- durante el tiempo que subsista la vulneración o amenaza a los derechos e intereses colectivos; no resultando necesario agotar la vía judicial o administrativa que pueda existir. Norma que define su diferencia con la acción de amparo constitucional, eminentemente subsidiaria; al contrario, la acción popular es una garantía constitucional directa, posibilitando su planteamiento sin necesidad de agotar previamente otros medios ordinarios en defensa de los derechos invocados, al no estar configurada sobre la base del principio mencionado. Tampoco tiene un plazo de caducidad, al permitir su formulación durante el tiempo que persista la vulneración o amenaza, lo que implica que el derecho de accionar no se pierde por el transcurso del tiempo, siendo la única condición que esté latente la condición para su interposición; diferenciándose del mismo modo en este aspecto con relación a la acción de amparo constitucional, que establece como plazo de caducidad el de seis meses.

III.2.  Sobre el ámbito de protección de la acción popular

Al respecto, la SC 1018/2011-R, estableció que: “La acción popular, de acuerdo al texto constitucional contenido en el art. 135, procede contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado.

El texto transcrito nos plantea dos problemas esenciales para la determinación del ámbito de protección de la acción popular: a) La definición de los intereses y derechos colectivos, y b) La aparente exclusión en su ámbito de protección, de los intereses y derechos difusos. Para resolver ambos problemas, es preciso distinguir los intereses y derechos colectivos de los difusos y, luego, efectuar una interpretación de dicho texto constitucional (art. 135).

a. Los intereses y derechos colectivos, los intereses y derechos difusos y los intereses de grupo

Los intereses colectivos y los difusos tienen varias similitudes: En ambos existe una pluralidad de personas y tienen como características el ser transindividuales e indivisibles, debido a que los intereses incumben a una colectividad y la lesión o satisfacción de uno de los interesados incumbe a los demás; sin embargo, se distinguen en que los colectivos son intereses comunes a un grupo o colectividad, cuyos miembros tienen una vinculación común; colectividad que, por ello, se encuentra claramente determinada; en tanto que son difusos los intereses cuya titularidad no descansa en un grupo o colectividad determinada, sino que se encuentran difundidos o diseminados entre todos los integrantes de una comunidad (OVALLE FAVELA, José, acciones populares y acciones para la tutela de los intereses colectivos, en similar sentido, SABSAY, Daniel Alberto, El ‘Amparo Colectivo’).

Así, por ejemplo, el derecho a la libre determinación y territorialidad, previsto en el art. 30.4) de la CPE, se constituye en un derecho colectivo, en tanto es titular del mismo una nación y pueblo indígena originario campesino; es decir, un grupo determinado cuyos miembros tienen una vinculación común.  Diferente es el derecho al medio ambiente previsto en el art. 33 de la CPE, que se constituye en un derecho difuso, por cuanto la titularidad del mismo descansa en todas y cada una de las personas y, por lo mismo no existe un grupo o una colectividad claramente determinada.

La distinción efectuada, no es compartida por otro sector de la doctrina, que considera como sinónimos a los intereses difusos y colectivos, e inclusive, la legislación colombiana únicamente hace referencia a los derechos colectivos, entre los que se incluyen, claro está, a los intereses difusos.

Por su parte, en los intereses de grupo (o intereses individuales homogéneos) si bien existe una pluralidad de personas; empero, el interés que persigue cada una de ellas es individual, no colectivo ni difuso; es decir, se trata de derechos o intereses individuales que tienen un origen común, por ello han sido denominados como intereses accidentalmente colectivos.  En los intereses de grupo, las personas demandan la satisfacción de sus intereses individuales para que se les reconozca el perjuicio ocasionado y se les pague la indemnización que corresponda; es más, puede alegarse lesión a derechos colectivos o difusos, empero, debe existir una afectación directa a sus intereses individuales. La suma de intereses individuales configura la llamada acción de grupo.

(…)

b. La protección de los derechos e intereses colectivos y difusos en nuestra Constitución Política del Estado

Como se ha señalado la Constitución Política del Estado sostiene que la acción popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos; sin embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el mismo art. 135 de la CPE, hace referencia, como derechos e intereses protegidos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, los cuales, con base en la distinción efectuada en el punto anterior, son específicamente considerados difusos y no así colectivos.

Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris ‘Derechos Colectivos’- y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular.

Cabe aclarar que los intereses de grupo no encuentran protección en la acción popular, pues, como se tiene señalado, en esos casos no existe un interés común -colectivo ni difuso-, sino un interés individual que, en todo caso, podrá ser tutelado a través de la acción de amparo constitucional, previa unificación de la representación.

Asimismo, se debe hacer referencia a que la Constitución Política del Estado, a través de una cláusula abierta, permitirá la integración de otros derechos similares a partir del bloque de constitucionalidad y el Derecho Internacional de Derechos Humanos” (las negrillas y subrayado son nuestros).

En ese marco, la SCP 0778/2014 de 21 de abril, en una diferenciación de la tutela de los derechos individuales y su directa justiciabilidad mediante la acción de amparo constitucional, y la protección de los derechos colectivos a través de la acción popular, señaló que: “…es pertinente establecer que la acción popular es un mecanismo de defensa de derechos colectivos inserto en el brazo tutelar de control plural de constitucionalidad, en ese orden, este medio se configura como una verdadera garantía jurisdiccional, por cuanto, es imperante establecer su contenido esencial, razón por la cual, debe señalarse que el mismo está constituido por dos aspectos esenciales: a) Sus presupuestos configurativos de orden procesal constitucional; y, b) Su ámbito de protección.

(…)

…para establecer el contenido esencial de la acción popular, es imperante establecer su ámbito de tutela, por tal razón, debe precisarse que este mecanismo de defensa resguarda derechos e intereses de naturaleza colectiva, tal como lo señala el art. 135 de la CPE, pero además, en una interpretación extensiva de derechos, es imperante señalar también que esta acción tutela derechos difusos, así ya lo reconoció la SC 1018/2011-R.

En el marco de ideas expresadas, los derechos de naturaleza colectiva o difusa, tutelados por esta acción, deben estar vinculados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución, tal cual reza  el art. 135 de la Norma Suprema; sin embargo, cabe precisar que en una interpretación extensiva y progresiva de derechos, el ámbito de protección de esta acción de defensa, comprende también otros derechos colectivos o difusos no contemplados expresamente en la citada disposición constitucional.

Por su parte, la acción de amparo constitucional, se configura como un medio eficaz para asegurar el respeto a derechos fundamentales no tutelados por otros mecanismos de defensa, siendo un mecanismo idóneo para la oponibilidad no solamente vertical sino también horizontal de derechos individuales” (las negrillas y subrayado nos corresponden).

III.3.  Análisis del caso concreto

Los accionantes denuncian la vulneración de los derechos a la circulación o locomoción, al trabajo, a la salud, a la alimentación y a la vida; encontrándose identificada la problemática a resolverse en el primer párrafo de los Fundamentos Jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Al respecto, de las Conclusiones detalladas en este fallo constitucional, se evidencia que, emergente del cabildo efectuado el 30 de septiembre de 2022, en la ciudad de Santa Cruz de la Sierra, se anunció la materialización de un paro indefinido desde el 22 de octubre de ese año, en el departamento de Santa Cruz, buscando se abrogue el DS 4760, que determinó la realización del Censo de Población y Vivienda para el 2024. Aspecto que es denunciado por los impetrantes de tutela en la acción popular, atribuyendo a los demandados la comisión de medidas de hecho que iniciaron a las 00:00 horas del 22 de octubre de 2022, en vulneración de los derechos de los habitantes de la citada ciudad, a la circulación o locomoción, al trabajo, a la salud, a la alimentación y a la vida, al obligarles con esa medida a quedarse en sus casas, ocasionando además caos, abusos, zozobra y violencia entre la población.

Delimitada la problemática planteada, se concluye que la misma no puede ser analizada a través de la acción popular, misma que conforme al       art. 135 de la CPE, procede: “…contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución”; constituyéndose en ese sentido, en un medio procesal idóneo y efectivo para la protección exclusiva de derechos e intereses colectivos y también de los difusos en atención a la interpretación de la señalada norma constitucional realizada en la SC 1018/2011-R (Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional).

En el caso, se denuncia la restricción de los derechos a la circulación o locomoción, al trabajo, a la salud, a la alimentación y a la vida, que no se encuentran dentro del ámbito de protección de la acción popular, sino de las acciones de libertad y de amparo constitucional, respectivamente, al versar sobre intereses de grupo (o intereses individuales homogéneos), advirtiendo que si bien existiría una pluralidad de personas (un grupo de habitantes de la ciudad de Santa Cruz de la Sierra), el interés perseguido por cada uno de ellos es individual con un origen común, no colectivo ni difuso, tratándose según lo explicado en la jurisprudencia desarrollada en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, de lo que se denomina como acción de grupo que no encuentra tutela mediante esta acción de defensa, que conforme se anotó, protege derechos colectivos; es decir, intereses comunes a un grupo o colectividad claramente determinada cuyos miembros tienen una vinculación común, así como, también derechos difusos en los que la titularidad no descansa en un grupo o colectividad expresa, hallándose difundidos o diseminados entre todos los integrantes de una comunidad, pero tratándose en ambos casos de derechos inherentes a una colectividad y no así subjetivos individuales.

Conforme a lo expuesto, en el caso de examen, al demandarse la transgresión de los antes mencionados derechos, relacionados a una afectación directa a intereses individuales; corresponde denegar la tutela requerida, aclarando que la denegatoria responde a la fundamentación realizada, no así a la expuesta por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, que sustentó su decisión en que los hechos que generaron la interposición de la acción popular ya no se encontraban latentes, no cumpliéndose lo previsto en el art. 70 del CPCo, en sentido de proceder mientras subsista la transgresión o amenaza a los derechos e intereses colectivos protegidos por esta acción de defensa; por cuanto, aun estos hubieran subsistido en el tiempo la inviabilidad de la tutela emerge de haberse activado una acción constitucional errónea en defensa de derechos individuales, no colectivos ni difusos, no encontrando por ende protección mediante esta garantía constitucional.

III.4.  Otras consideraciones

Finalmente, corresponde referirse a la dilación con la que se tramitó y resolvió la presente acción constitucional; por cuanto, no obstante que la misma fue planteada el 19 y 26 de octubre de 2022 (fs. 31 y 38), mediante Auto 01/22-IAP de 28 de ese mes y año, la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, declaró inicialmente improcedente la acción popular interpuesta (fs. 40 a 43), que fue impugnado el 3 de noviembre del mismo año, por los impetrantes de tutela (fs. 52 a 54); dando lugar al pronunciamiento del AC 0232/2022-RCA (fs. 58 a 59), mediante el cual, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional devolvió la acción de defensa a la citada Sala Constitucional: “…para que proceda conforme a derecho y de acuerdo al procedimiento establecido por el Código Procesal Constitucional; con la aclaración de que la Comisión de Admisión (…), únicamente hizo referencia a cuestiones procesales”; decisión sustentada en que: “…la acción popular no está sujeta a un trámite de admisión en el que deban observarse causales de procedencia o requisitos de admisibilidad, puesto que el art. 30 del CPCo, determina cuando corresponderá declarar ‘por no presentada’ o la ‘improcedencia’ únicamente de las acciones de amparo constitucional y de cumplimiento, no así de las acciones populares…” (las negrillas corresponden al texto original).

En atención a lo expuesto, notificadas las partes con el AC 0232/2022-RCA y devuelto el expediente a la referida Sala Constitucional, por Nota CITE OF. CADTCP 0383/2023 de 14 de septiembre (fs. 60 a 62); la indicada Sala Constitucional emitió el Auto 279/2023 de 4 de octubre, señalando audiencia para el 13 de ese mes y año (fs. 63), que fue suspendida en tres oportunidades (fs. 69 a 71), dando lugar a que el indicado acto procesal se desarrolle recién el 16 de noviembre del mencionado año (fs. 94 a 96); es decir, después de más de un año de interpuesta la acción popular, inicialmente por sujetarla a un trámite de admisión que solo es aplicable normativa y procedimentalmente a la acción de amparo constitucional y después por dilatar la realización de la audiencia de garantías.

Al obrar de la manera antes expuesta, la citada Sala Constitucional, incurrió en una dilación injustificable en su tratamiento, en desconocimiento de la naturaleza de la acción popular, obligando el procedimiento de esta garantía constitucional que los jueces, tribunales de garantías o salas constitucionales cumplan los actuados con la celeridad necesaria, obrando de esa forma diligentemente, cumpliendo el mandato constitucional contenido en el art. 178.I de la CPE y la materialización de la justicia. Aspectos que deben ser tomados en cuenta por dicha instancia en futuras acciones populares que sean de su conocimiento, a fin de evitar demoras innecesarias en su tramitación.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela solicitada, aunque con otros fundamentos, obró de forma correcta.