SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0192/2024-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 11 y 18 de agosto de 2023, cursantes de fs. 55 a 61 vta., y 67 a 71, la parte accionante expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Desde el 19 de agosto de 2020, la Asamblea Regional del Gran Chaco, aprobó la Disposición Normativa Regional (DINORE) 42 de “Reactivación Económica y Social en la Región del Gran Chaco Tarijeño durante y Post Pandemia”, exhortando al Órgano Ejecutivo Regional a atender de manera prioritaria en lo productivo, en la generación de empleo, seguridad alimentaria y en la atención y gestión de salud, señalado en el Capítulo III, art. 8.IV inc. a): “Diseñar y consolidar estrategias para el fortalecimiento integral del futuro sistema público de Salud de la Región del Gran Chaco Tarijeño y la creación funcionamiento del Servicio Regional de Salud (SERES), en el marco de sus competencias. b) Elaborar el Plan Integral de Salud Regional de manera concertada entre todos los actores involucrados del sector. c) Gestionar la implementación y funcionamiento pleno del hospital de tercer nivel, en el marco de las competencias del Gobierno Autónomo Regional del Gran Chaco y de las obligaciones de Nivel Central del Estado” .

Los Órganos Ejecutivos de la Región de Gran Chaco, participaron de las mesas técnicas en las que cada uno presentó su propuesta, mas no se logró una concertación y conformidad en el documento final de creación del SERES. En el Municipio de Caraparí, la Asamblea Regional recepcionó la propuesta unilateral del Ejecutivo de Desarrollo de dicho municipio, el proyecto denominado “ELABORACIÓN DEL DOCUMENTO DE CREACIÓN DEL SERVICIO REGIONAL DE SALUD GRAN CHACO (SERES- GRAN CHACO)”, bajo el fundamento que las otras secciones habrían participado con sus técnicos en sus mesas de trabajo y que en ese mérito, entendían la conformidad con la propuesta.

La Asamblea Regional omitiendo el contenido de la DINORE 42, utilizando como documento concertado por los tres ejecutivos para la creación del SERES-GRAN CHACO, elaboró y aprobó la DINORE 101 de “21” de julio de 2023 “CREACIÓN DEL SERVICIO REGIONAL DE SALUD EL GRAN CHACO ‘SERES-GRAN CHACO’” (sic), para su respectiva promulgación y cumplimiento, que no tiene consenso, vulnerando de esta manera los derechos y garantías constitucionales y el orden jurídico autonómico regional, amenazando el acceso a la salud pública, imposibilitando la creación y funcionamiento legal y legítimo de dicha institución.

El Ejecutivo Regional del Gran Chaco realizó observaciones a la DINORE 101, al amparo del art. 29.5 del Estatuto Autonómico Regional del Gran Chaco, las que fueron vertidas conforme a los informes técnicos, legales, financieros y otros; este acto administrativo materializado en los documentos referidos, constituyen y demuestra la ausencia de consenso o consentimiento del precitado Ejecutivo Regional y sus miembros técnicos.

En el marco de la organización territorial del Estado, previsto en el art. 269 y ss. de la Constitución Política del Estado (CPE), se colige que la Región Autónoma del Gran Chaco actualmente es única, dado que se encuentra conformada por los Municipios de Yacuiba, Caraparí y Villa Montes, gracias a esta trilogía se formó la Primera Región Autónoma del Estado Plurinacional de Bolivia, constituida por un Gobierno Autónomo Regional, el mismo que está conformado, por un lado, por un Órgano Deliberativo, Fiscalizador, Normativo-Administrativo (Asamblea Regional del Gran Chaco) y por otro lado, por un Órgano Ejecutivo Regional (Ejecutivo Regional, Ejecutivo de Desarrollo de Caraparí, Ejecutiva de Desarrollo de Villa Montes), cada uno con sus respectivas facultades, atribuciones y funciones, en el marco de sus competencias. En cuanto a las facultades en el ejercicio competencial que tiene el Órgano Ejecutivo Regional del Gran Chaco, se activan y ejercen a partir de la promulgación de una Ley Nacional o subnacional, en la que se transfiere o delega al Gobierno Autónomo Regional del Gran Chaco, competencias exclusivas o compartidas, estipuladas en el art. 299.II de la CPE.

Dichas facultades se establecen en los arts. 32 y 33.II del Estatuto Autonómico Regional del Gran Chaco, las mismas se efectivizan a partir de la promulgación de una Disposición Normativa Regional en el marco de las competencias exclusivas, compartidas, concurrentes (art. 27 del citado Estatuto Autonómico, DINORE 07,   art. 8.I.1 y 3); la creación del SERES- GRAN CHACO, emerge de dos bases legales; por un parte, el art. 3.4 de la Ley Nacional 1198 de 14 de julio de 2019; y por otra parte, la DINORE 42 en su art. 8.IV inc. a) que ordena de manera prioritaria al Órgano Ejecutivo Regional la creación y funcionamiento de dicha institución.

En síntesis, al existir la Ley Nacional 1198 y la DINORE 42, y aplicando el bloque de constitucionalidad, se concluye que la creación y funcionamiento del SERES-GRAN CHACO, deriva de una competencia concurrente y ésta debe ser ejercida en las facultades reglamentaria y ejecutiva por el Órgano Ejecutivo Regional, siendo el instrumento jurídico idóneo a aplicarse el Decreto Regional.

En el marco del ejercicio competencial entre el Órgano Ejecutivo Regional (Ejecutivo Regional del Gran Chaco y Ejecutivos de Desarrollo de Caraparí y Villa  Montes) y el Órgano Deliberativo (Asamblea Regional del Gran Chaco), por mandato constitucional las actuaciones de estas autoridades deben estar en apego estricto conforme a los principios autonómicos constitucionales. El Estatuto Autonómico Regional del Gran Chaco, en su art. 39 estableció principios y la composición del Órgano Ejecutivo y la relación institucional que debe existir entre ellos, debiéndose desarrollar conforme a los principios autonómicos regionales. Asimismo, en su parágrafo II el referido artículo, señala que la administración del Órgano Ejecutivo Regional se ejerce en el marco de lo establecido por la Constitución Política del Estado.

Luego de realizar una interpretación sistemática constitucional sobre  los principios constitucionales con los principios autonómicos regionales, en la administración, gestión y planificación pública, se concluyó que el ejercicio competencial de los órgano públicos del Gobierno Autónomo Regional del Gran Chaco, debe estar sujeto al bloque de constitucionalidad -art. 410 de la CPE- y conforme al bloque de constitucionalidad regional -art. 24.I-, contrario sensu se obtendría como resultado actuaciones y actos administrativos inconstitucionales.

La creación del SERES-GRAN CHACO, a través de la DINORE 101 vulneró los principios autonómicos constitucionales de bien común, de igualdad, de subsidiariedad, de coordinación, de lealtad institucional, de participación y control social, así como a los principios autonómicos regionales de “‘…competencia, subsidiariedad, legitimidad, igualdad…. Vivir Bien, desarrollo económico-social, la inclusión social, la igualdad, la participación social, la equidad de género, la transparencia y el control social…’” (sic), sin dejar de lado la inminente violación de los derechos de las tres Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos (NPIOC) Guaraní, Weenhayek y Tapiete.

Esta vulneración a principios autonómicos constitucionales y regionales, fue efectuado por parte del Órgano Deliberativo (Asamblea Regional del Gran Chaco) dado que no contó con el consenso o consentimiento expreso de parte del Ejecutivo Regional del Gran Chaco y la Ejecutiva de Desarrollo de Villa Montes, ni mucho menos en la participación de los sectores sociales, ni las tres NPIOC de referidos municipios, organizaciones sociales, sector campesino, profesionales del sector salud, los tres municipios (Yacuiba, Caraparí, Villamontes) que conforman la Región Autónoma del Gran Chaco. Estas vulneraciones se demuestran en la conducta del Ejecutivo de Desarrollo de Caraparí, al presentar una iniciativa normativa DINORE 101 y demás documentos que la sustentan, sin que contengan un consenso expreso por parte del Ejecutivo Regional del Gran Chaco y de la Ejecutiva de Desarrollo de Villa Montes, ni mucho menos la participación de las organizaciones sociales.

Ahora bien, tratándose de un Estado Constitucional de Derecho, es imperiosa una interpretación constitucional conforme el bloque de constitucionalidad (art. 410 de la CPE), de esta manera entender el derecho constitucional colectivo o difuso de la “salubridad pública” partiendo de los principios constitucionales ñandereko y suma qamaña, así conforme el art. 8 de la Norma Suprema, la salubridad pública se aplica en el entendido de pedir y recibir presentaciones básicas para garantizar la protección y el ejercicio de estos principios constitucionales precitados. La salubridad pública se desarrolla bajo estos hechos en concreto: La garantía de acceso a los servicios de salud (art. 18); condiciones saludables y seguras de todo espacio público o privado en el que los habitantes desarrollan su vida cotidiana, ya sea trabajo (art. 46), educación (arts. 88 y 89), recreación (art. 104 y ss.), servicios y consumo (art. 75), condiciones de salubridad en el habitar, es decir, del medio en el que vive (art. 19), y la prohibición de contaminación ambiental hídrica, atmosférica, acústica; saneamiento básico, que incluye el acceso a los servicios básicos de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario (art. 20), vivienda adecuada (art. 19), alimentación sana (art. 16) y centros penitenciarios con ambientes adecuados para personas privadas de libertad (art. 74), todos de la Constitución Política del Estado.

El derecho constitucional a la salubridad pública se encuentra protegido mediante la acción popular (art. 13.I de la CPE), dándole una interpretación teleológica, es el de alcanzar el más alto nivel de una vida saludable en lo colectivo o difuso indistintamente, se materializa cuando el ciudadano reciba prestaciones destinadas a proteger la salud individual de la colectividad, para mejorar la calidad de vida de la persona, aspecto desarrollado en la SCP 0003/2021-S4 de 22 de febrero.

La Asamblea Regional del Gran Chaco, al tener conocimiento pleno de que el proyecto de la DINORE 101, no contaba con la conformidad, consenso o consentimiento expreso por parte del Ejecutivo Regional (Yacuiba) y la Ejecutiva de Desarrollo de Villa Montes, ni mucho menos con la participación de los sectores sociales y las tres NPIOC, organizaciones sociales, sector campesino, profesionales del sector salud de los tres municipios: Yacuiba, Caraparí y Villa Montes, que forman parte de la Región Autónoma del Gran Chaco, vulneró los principios autonómicos constitucionales ya citados       (art. 271 de la CPE); por lo que, el SERES-GRAN CHACO, no nació a la vida jurídica por ser inconstitucional en virtud del art. 122 de la Norma Suprema.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la lesión de su derecho a la salubridad pública y de las NPIOC y a “…los principios de bien común, igualdad, subsidiaridad, coordinación, lealtad institucional, participación y control social…”, así como a los principios autonómicos regionales de: “‘…competencia, subsidiaridad, legitimidad, igualdad…. Vivir Bien, desarrollo económico-social, la inclusión social, la igualdad, la participación social, la equidad de género, la transparencia y el control social…’” (sic), citando al efecto los arts. 13.I y 271 de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, se ordene: a) La anulación en su etapa de aprobación y sanción de la DINORE 101 (SERES-GRAN CHACO); y,                  b) Exhortar a los Órganos Públicos del Gobierno Autónomo Regional del Gran Chaco en la creación y funcionamiento del SERES, conforme lo ordenado en la DINORE 42, art. 8. IV inc. a), acciones que se deben realizar bajo los principios autonómicos constitucionales y regionales. 

I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías

Celebrada la audiencia pública el 28 de agosto de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 1047 a 1061 se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes a través de su abogado, ratificaron in extenso el contenido de la demanda tutelar y ampliándolo, manifestaron que: a) Esta acción de defensa se basa en el acto ilegal realizado por la Asamblea Regional del Gran Chaco, por la creación del SERES a través de la DINORE 101; dado que primero se tiene la DINORE 42 que ordenaba al Órgano Ejecutivo Regional la creación de dicha institución, no siendo una atribución de la propia Asamblea Regional, que generó vulneración al debido proceso, incongruencia e inseguridad jurídica, porque el Estatuto Autonómico Regional del Gran Chaco en su art. 27, dispone que los decretos regionales son instrumentos jurídicos del Órgano Ejecutivo Regional que reglamentan las disposiciones normativas regionales emitidas por la Asamblea Regional a objeto de garantizar la aplicabilidad de las mismas, en consecuencia, el acto ilegal es la aprobación de la DINORE 101, que desconoce el procedimiento, y lo correcto es que se realice conforme al mismo Estatuto Autonómico, es así que, la misma debió crearse mediante decreto regional, siendo ese el primer acto ilegal; b) El mencionado Estatuto Autonómico que fue en consulta al Tribunal Constitucional Plurinacional mereció la Declaración Constitucional Plurinacional 055/2014 de 21 de octubre, de donde se tiene que solo se puede delegar competencias exclusivas y no así competencias concurrentes, la Asamblea del Gran Chaco no tiene competencias para aprobar, sancionar una DINORE, ni para regular competencias concurrentes, porque la creación del SERES deriva de una competencia concurrente que fue dada su responsabilidad al Gobierno Autónomo del Gran Chaco a través de la Ley Nacional 1198; c) La iniciativa de la DINORE 101, fue emanada de manera unilateral por el Ejecutivo de Desarrollo de Caraparí, el cual no representa al Órgano Ejecutivo Regional del Gran Chaco, compuesto por José Luis Abrego Serruto, Ejecutivo Regional del Gran Chaco; Karen Sánchez Valverde, Ejecutiva de Desarrollo de Villa Montes; y, Amilcar Pérez, Ejecutivo de Desarrollo de Caraparí, por lo que, se vulneró el art. 321.IV de la Norma Suprema; d) Se lesionaron principios autonómicos constitucionales y regionales, ya que éstos deben ser plasmados en los actos de sus autoridades señaladas en el “art. 74”, que es la planificación regional del Gran Chaco, en el mismo sentido, el art. 39 de su Estatuto Autonómico Regional; e) Pero, aparte de transgredirse los derechos difusos también se vulneraron los derechos colectivos de las NPIOC, este acto anómalo e ilegal constituye una amenaza inminente que los accionantes puedan acceder al derecho a la salubridad pública, protegido por la Constitución Política del Estado; por cuanto la creación del SERES en su etapa sancionadora al momento de promulgarse va a ser objeto de recursos constitucionales directo de nulidad, y no podrá nacer a la vida  jurídica; y, f) El acto ilegal es la creación del SERES a través de la DINORE 101, por lo que no se busca anular una normativa vigente, está en etapa de aprobación y no promulgada, dado que todavía no ha nacido a la vida jurídica, es así que la pretensión es activar esta acción en su modalidad preventiva, porque al continuar su curso provocará un caos jurídico contrario al orden constitucional.

I.2.2. Informe de los accionados

Rodrigo Franz Rodríguez Calizaya, José Luis Romero Ramírez, Osvaldo López Suárez, María Jhanet Paredes Banegas, Martha Armella, María Renee Barrios Vargas y Laura Tatiana Ordóñez Cañizares, Asambleistas de la Asamblea Regional del Gran Chaco, a través de informe escrito presentado el 23 de agosto de 2023, cursante de fs. 185 a 193, y en audiencia, a través de su abogado señalaron que: 1) Se tienen únicamente alusiones genéricas, superficiales y hasta incomprensibles, por cuanto la parte accionante no pudo explicar de qué manera la emisión de una DINORE que tiene como finalidad la creación del SERES para el Gran Chaco, puede afectar el derecho a la salubridad pública; 2) La DINORE 101 es una disposición legal normativa, sin embargo, la parte impetrante de tutela no cuestionó ni uno solo de estos artículos, no individualizó si se trata de uno o más, o cual el término que supuestamente fuera atentatorio. Del contenido de la acción planteada se infiere que el hecho supuestamente vulnerador estaría en el procedimiento aplicado, lo cual carece de todo sustento, pues la presunta falta de consenso no tiene afectación directa al derecho a la salubridad, y que la iniciativa haya sido presentada por el Ejecutivo de Desarrollo -de Caraparí- tampoco conlleva vulneración alguna, pues la acción popular, no es la vía para examinar si el proyectista adjuntó o no uno o dos informes, ni tampoco para verificar la existencia o no de consenso absoluto; 3) Según el criterio de la parte accionante el acto de supuesta vulneración se materializa con la aprobación del DINORE precitada, sobre el particular indicaron que conforme el art. 26.I del Estatuto Autonómico Regional del Gran Chaco, la denominada Disposición Normativa es una norma de carácter general emitida por la Asamblea Regional del Gran Chaco, sobre este aspecto de forma similar, el Tribunal Constitucional Plurinacional denegó la tutela dentro de una acción popular, dado que la entonces parte accionante de forma similar al ahora interpuesto, solicitó dejar en suspenso una norma y otras futuras, con el pretexto de que no se consensuó con la ciudadanía, indicando que las normas atentarían contra la vida y salubridad de la población; 4) La parte demandante de tutela utilizó esta vía de forma errónea cuando afirmó que la citada Asamblea Regional ejerció facultades no conferidas, que altera el orden jurídico autonómico constitucional, que las actuaciones de la Asamblea son inconstitucionales, que la institución SERES-Gran Chaco no nacerá a la vida jurídica por ser contraria al orden constitucional, y que resulta más evidente este planteamiento cuando pide la anulación de la DINORE 101, todas estas imprecisiones configuran una causal de improcedencia de la acción popular, toda vez que esta no es el mecanismo para promover una presunta inconstitucionalidad o una presunta contradicción con otra normativa, por lo que debe denegarse la tutela solicitada; 5) Se hace alusión directa a una supuesta falta de consenso o controversia entre las autoridades ejecutivas de desarrollo regional, argumentación que también genera una causal de denegatoria, pues la acción popular no procede ni es la vía adecuada para dirimir supuestos derechos que se encuentran controvertidos; 6) En el presente caso no solo no identificó cual es el hecho presuntamente vulnerador, si es la creación de SERES, si es el Directorio donde no intervinieron las autoridades representantes de la Región o cuál en definitiva es el agravio, sino que además se planteó esta acción tutelar, sobre derechos expectaticios, además de controvertidos, pues la DINORE antes citada se encuentra aún en tramitación, ya que habiendo recibido las observaciones por parte del Ejecutivo Regional se ingresará recién al Pleno de la Asamblea, donde no se tiene aún un resultado, pues aquellas podrán ser declaradas infundadas, fundadas o particularmente fundadas, de tal manera que el texto no resulta aún definitivo, en cuya razón cuando para los peticionantes de tutela el planteamiento es que la creación del SERES afectaría derechos colectivos y difusos, pero si tal creación es por Decreto Regional por el Ejecutivo, entonces no habría observación por estas personas, situación que demuestra cuál es el contenido de fondo de la pretensión, que es utilizar este mecanismo de defensa para elegir al Decreto Regional en lugar de la Disposición Normativa Regional, cuando ésta no es la vía idónea y sin considerar que por jerarquía  normativa, debe prevalecer la DINORE, no solamente porque así lo dispone el art. 24.III del Estatuto Autonómico Regional del Gran Chaco, sino porque su art. 15.I así lo dispone, es así que conceder la tutela solicitada significaría la anulación de la facultad normativa-administrativa, soslayando la legitimidad de la Asamblea Regional; 7) Para que proceda el razonamiento de la afectación al derecho colectivo o difuso de la salubridad pública, se tendría que acreditar un acto que de manera inequívoca menoscabe la prestación de servicios de salud, en este caso no se presentó documentación alguna que demuestre que la atención haya sido suspendida o que se prive de los recursos necesarios para tal efecto o se disponga el cierre de centro de salud o prestaciones médicas; 8) Conforme al Acta de reunión de Mesa 1 se registraron como integrantes al Viceministerio de Autonomía, Servicio Estatal de Autonomía, Autoridades Regionales, Ejecutivos, Ministerio de Salud y Deportes y otros, donde se llegó al acuerdo que la institucionalidad se creará a través de una DINORE, según establece su Estatuto Autonómico sobre la creación de servicios regionales, y que conforme a la Ley Nacional 1198 no requiere ser reglamentada por el nivel central del Estado, por lo que, toda argumentación posterior resulta meramente falaz e infundada;        9) En cuanto a que la iniciativa hubiera sido presentada por el Ejecutivo de Desarrollo de Caraparí, nuevamente corresponde dejar establecido que el hecho que si la iniciativa es de una u otra autoridad no es materia de la acción popular; el precitado Ejecutivo, representa al Ejecutivo Regional en aquella sección, quien le facultó para presentar el proyecto de la DINORE, en ese sentido resulta un contrasentido o cuando menos un derecho controvertido que se alegue una supuesta falta de consenso o consentimiento, cuando se tiene no solamente un acta graficada sino también que conforme el Decreto Regional GARGCH 02/2021, el Ejecutivo Regional del Gobierno Autónomo Regional del Gran Chaco afirmó por escrito que el Ejecutivo de Desarrollo de Caraparí es un representante directo del Ejecutivo Regional en esa jurisdicción. En consecuencia, es una facultad expresamente delegada, por lo que la autoridad delegante no puede desconocer su propia actuación, de donde la intervención de aquél no es a título personal sino en representación directa y delegada del Ejecutivo Regional; 10) Si el problema radica en una presunta usurpación de funciones, la vía era el recurso directo de nulidad en aplicación del art. 122 de la CPE, y si también consideraban la supuesta existencia de un conflicto de competencias debieron remitirse a los arts. 86 y ss. del Código Procesal Constitucional (CPCo), que aborda el tema del conflicto de competencias; y si la pretensión de la parte era exigir el cumplimiento de una normativa debieron interponer una acción de cumplimiento; y, 11) En consecuencia, por las múltiples razones expuestas, la parte accionante no cumplió con los presupuestos mínimos que viabilicen la tutela solicitada, no solamente por la falta de identificación del hecho y la carencia de explicación en relación a la afectación del derecho, sino también en todas las otras causales que demuestran que la presente acción popular no es tutelable en el fondo, por lo que solicitaron se deniegue la tutela.

Dilma Guadalupe Ordoñez Vega, Juana Ortega Rodríguez, Daniel Adhemar Carrillo Guerrero, Evelin Montes Segundo y Vicente Ferreira Carema, Asambleistas de la Asamblea Regional del Gran Chaco, a través de su representante, en audiencia señalaron que i) En el art. 4 de la DINORE 42 se estableció que son sus fines garantizar equipamientos, insumos indispensables en las redes de salud en coordinación con los gobiernos autónomos municipales, departamentales y nacional, en base a un plan integral de salud elaborado de manera participativa entre todos los actores involucrados, que ya se definió cómo va ser implementada esta normativa regional y que a su vez, en su art. 8 establece la creación del SERES, que requiere de un organigrama funcional que sea elaborado por los tres municipios, siendo éste un acuerdo al que llegaron las tres autoridades de los municipios intervinientes; ii) Esos actos dieron origen a la emisión de la DINORE 101; se tiene un acta de reunión de 30 de enero de 2023, donde la Asamblea Regional direccionó esta reunión porque fue en sus ambientes, lo mismo el acta de 2 de febrero de igual año. Conforme consta en el acta de sesión ordinaria 10/2023 el Asambleísta Vicente Ferreira Carema se abstuvo de votar, oponiéndose a la creación del SERES, de igual forma lo hicieron Juana Ortega Rodríguez, Evelin Montes Segundo, Daniel Adhemar Carrilo Guerrero y Dilma Guadalupe Ordóñez Vega, es así que en dicha sesión no vulneraron derecho alguno debido a que ninguno de ellos aprobó esa disposición normativa regional, porque no se encontraba consensuada por los tres ejecutivos; iii) En cuanto al informe de la Comisión de Desarrollo Humano, Rodrigo Franz Rodríguez Calizaya, Presidente de la Asamblea Regional tantas veces citada, le devolvió el trámite al Ejecutivo de Desarrollo de Caraparí, Amilcar Pérez, porque involucraba aspectos financieros, además que no fue consensuado por las autoridades ejecutivas que conforman el pleno del Órgano Ejecutivo Regional, que se encuentra compuesto por los tres ejecutivos del Gran Chaco; y, iv) Solicitaron se considere la posición de los pueblos indígenas, en los cuales también propusieron la creación del SERES; sin embargo, fue rechazada, por lo que se les manifestó que acudan ante el Ejecutivo Regional, así el art. “74 parágrafo 2” señala que la planificación se realizará con la participación de todos los sectores sociales de Caraparí, Yacuiba y Villa Montes, respetando el derecho de los pueblos indígenas; a su vez el art. “79 parágrafo 1” establece que el gobierno autónomo tiene la obligación de garantizar y convocar a los diferentes sectores de la región, el art. 81 del Estatuto Autonómico Regional del Gran Chaco, garantiza los derechos de las personas que habitan en la región, siendo “…evidente que el principio de coordinación al ser aprobada la DINORE 101…” (sic) no fue consensuada por los integrantes del órgano ejecutivo como tampoco se tomó en cuenta a los pueblos originarios. En tal razón solicitaron se deniegue la tutela en cuanto a sus personas, señalando que no vulneraron ningún derecho, sin embargo, se conceda en parte en cuanto a la DINORE 101 que sí viola derechos colectivos o difusos, donde no se respetó el principio de legalidad, coordinación institucional para que los gobiernos tenga una sola postura.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

José Luis Abrego Serruto, Ejecutivo Regional del Gran Chaco, a través de su apoderada, por informe escrito presentado el 24 de agosto de 2023, cursante de fs. 609 a 613 y en audiencia, expresó que: a) En cuanto a que la Asamblea Regional del Gran Chaco aprobó la DINORE 101 sin respetar el procedimiento, vulnerando de esta manera el Reglamento de Funcionamiento y Debates de la Asamblea Regional, la mencionada disposición normativa fue aprobada con la modalidad de dispensación de trámite, prevista en el referido Reglamento en su art. 117, trámite que no correspondía, dado que el entonces proyecto de DINORE 101 no tenía la cualidad de emergencia, si bien existía una necesidad y tenía importancia para mejorar la administración del sistema sanitario en la Región Autónoma del Gran Chaco, no era motivo suficiente para que sea declarada como una emergencia; por lo tanto, debió ser sometida al procedimiento ordinario, pasando por un análisis a las comisiones respectivas y siendo objeto de debate, careciendo de información fidedigna en cuanto a la disposición de sus recursos económicos del estado central; b) Otro presupuesto legal exigido por el “art. 117” para que el acto administrativo de aprobación sea legal, es el carácter de perentoriedad que debió tener el proyecto, que en la práctica no lo tiene, entendiéndose como perentorio a aquello que no puede ser diferido ni dilatado por encontrarse sujeto a un plazo fijo o de caducidad, vale decir, que la creación del SERES no está sujeta a un plazo perentorio legalmente establecido por norma administrativa o de otra índole, por lo tanto al no tener esa exigencia para el tratamiento con dispensación de trámite, no correspondía su tratamiento bajo esa modalidad, sino la aplicación del procedimiento ordinario; c) “El proyectista” de manera irresponsable no solicitó los cinco minutos establecidos para fundamentar y sostener su proyecto, ni tampoco los asambleístas solicitaron a dicho proyectista que proceda a fundamentar su propuesta, toda vez que se trataba de un asunto sujeto a normativa nacional, departamental, municipal y regional, siendo de vital importancia como es la salud, extremo que debió ser analizado, sustentado y motivado en apego estricto a la normativa aplicable al caso en concreto; d) El proyecto de la DINORE que contenía artículos relacionados al ámbito económico y financiero del Gobierno Regional del Gran Chaco, debió ser enviado en consulta al representante del Órgano Ejecutivo Regional, de los cuales se pretende disponer sin tener un argumento de conformidad a lo establecido en el art. 147 del Reglamento de Debates de la Asamblea Regional; y, e) El acto administrativo emanado de la Asamblea Regional a través de la DINORE 101 creó el SERES disfuncional, por lo que debió tomarse en cuenta los informes técnicos y legales, y el presupuesto del Gobierno Autónomo Regional del Gran Chaco, puesto que los directos beneficiados serían los tres municipios, para que el trámite se reencamine y pueda determinarse la estructura que garantice un modelo de atención de salud para estos, siendo prudente reencaminar su tramitación, concediendo la tutela de la presente acción popular, ordenando a la Asamblea Regional sea admitida y “absorbidas” las observaciones expuestas en los informes técnicos legales y jurídicos, y sea emitida la DINORE conforme a derecho.

Amilcar Pérez, Ejecutivo de Desarrollo -de Caraparí-, del Gobierno Autónomo Regional del Gran Chaco, a través de informe escrito presentado el 24 de agosto de 2023, cursante de fs. 546 a 547 vta., y en audiencia a través de su abogado, señaló lo siguiente: 1) El 20 de julio de 2023, se presentó ante el Presidente de la Asamblea Regional del Gran Chaco, el proyecto de “Disociación Normativa Regional” (sic), para la creación del SERES-Gran Chaco con las facultades conferidas en el    art. 29 del Estatuto Autonómico Regional del Gran Chaco, en cumplimiento a todos los requisitos establecidos en el Reglamento de Funcionamiento y Debate de la precitada Asamblea, establecidos en el art. 142 que contempla antecedentes, justificación, objetivos, respaldo económico, con la finalidad que sea tratada y puesta en consideración para su posterior aprobación, misma que “a la fecha” fue aprobada mediante DINORE 101, encontrándose pendiente de promulgación; solicitando la parte accionante medida cautelar de suspensión temporal del procedimiento administrativo para su promulgación, es así que esta demanda de  acción tutelar carece de legalidad y legitimidad para su aplicación, dado que no cuenta con la fuerza legal necesaria para poner en funcionamiento la jurisdicción constitucional; 2) Sobre la vulneración a principios constitucionales y autonómicos regionales, cometidos por la Asamblea Regional antes mencionada, el Proyecto de Disposición Normativa, fue elaborado bajo dos informes financieros y económicos firmados por las tres Direcciones Administrativas del Órgano Ejecutivo Regional; con relación a la aprobación de la DINORE 101, no se puede desconocer el hecho de que los doce Asambleístas presentes en la sesión representaban a la población, a través del voto universal conferido por la sociedad civil, en el caso de los NPIOC a través de sus usos y costumbres. Además acudió a la Asamblea Regional del Gran Chaco a través de la presidencia, a quien presentó el mencionado proyecto el 20 de julio de 2023, con base en la facultad conferida en el art. 38 del Estatuto Autonómico Regional del Gran Chaco, estando respaldados por la precitada Asamblea, conforme los arts. 17, 18, 25, 29 y 33 del mismo cuerpo normativo; y, 3) En cuanto a la violación de derechos constitucionales colectivos o difusos a la salubridad pública, en el Auto de 15 de agosto de 2023, emitido por la Jueza de garantías, le pidieron se aclare o fundamente la vulneración de derechos; no obstante, a pesar del memorial de complementación presentado por los accionantes, la misma no fue subsanada, debido a que el citado derecho figura como salubridad pública, de manera general y o no especifica en la vertiente que se afectó, si su persona o la colectividad, es así que el derecho aludido como lesionado mediante esta acción tutelar no se encuentra debidamente identificado, de modo que no se explicó como la DINORE 101 suprime o restringe el acceso a la salubridad pública, tomando en cuenta que tiene como objetivo principal la creación del SERES-GRAN CHACO, desde un punto de vista netamente administrativo, y su relación no es directa con el derecho solicitado; en consecuencia, pidió se deniegue la tutela impetrada.

Karen Sánchez Valverde, Ejecutiva de Desarrollo -de Villa Montes- del Gobierno Autónomo Regional del Gran Chaco, a través de informe escrito presentado el 28 de agosto de 2023, cursante de fs. 761 a 763 vta., y en audiencia, expresó lo siguiente: i) En la presente acción popular no se señala que artículo específico de la DINORE 101 impide, amenaza o restringe el derecho a la salud de la población chaqueña, al contrario, parece confundir la naturaleza jurídica de dicha acción con una instancia de apelación o con un tribunal de alzada con referencia al procedimiento aplicado por la Asamblea Regional del Gran Chaco, en desconocimiento de la autonomía regional y de las facultades de los órganos que conforman el gobierno regional, cuyas atribuciones y funciones se encuentran establecidas en el Estatuto Regional del Gran Chaco; ii) En la acción hicieron alusión a la DINORE 42 de “‘Reactivación Económica y Social en la Región del Gran Chaco durante y post Pandemia’” (sic), misma que en su art. 8 “acciones prioritarias” señala que el Órgano Ejecutivo Regional debe diseñar y consolidar estrategias para el fortalecimiento integral del futuro sistema público de salud de la Región del Gran Chaco Tarijeño y la creación y funcionamiento del SERES en el marco de sus competencias; en apego a lo señalado, el instrumento normativo idóneo para la creación del SERES es una Resolución Administrativa emitida por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), y una vez más se advierte que en realidad lo que pretenden los accionantes es observar el procedimiento legislativo aplicado en la aprobación del DINORE 101 y no así la vulneración del derecho a la salud como derecho constitucional; y, iii) No se puede advertir cuál es el fundamento legal o material que permita analizar la transgresión a la salud o si existe algún artículo o concepto de la DINORE que represente una amenaza real que la población Chaqueña, sea afectada por el hecho que el SERES esté a cargo de la salud pública; la DINORE señala como prioridad diseñar y consolidar estrategias para la creación del SERES, hecho que no es contradictorio con la DINORE sancionada; por lo que solicitó se deniegue la tutela y se deje sin efecto la medida cautelar interpuesta mediante Resolución de 21 de agosto de 2023.

Rubén Vaca Salazar, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Montes, mediante su representante, en audiencia señaló que: a) La presente acción tutelar, de acuerdo al “art. 70” se la puede interponer durante la persistencia de una acción; la petición realizada es que se deje sin efecto la creación de la DINORE, como Gobierno Autónomo Municipal entiende que la creación del SERES, careció de consenso y socialización, de los tres distritos; y, b) El “gobierno autónomo” está encargado de la infraestructura, cancelación y asignación de recursos cuando llegó a conocer esta “creación”, no tenía conocimiento ni de cuántos artículos constaba, lo cual denota una evidente falta de consenso y de socialización de los pueblos inclusive indígenas, siendo vital que exista acuerdo con los gobiernos municipales para la creación de esta normativa, por lo que solicitaron se declare “…con lugar parcialmente la Tutela…” (sic).

Ermas Pérez Villalba, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Caraparí, estuvo representado por su abogado en audiencia -conforme lo señalado en el acta de audiencia-, sin embargo, no tuvo participación alguna.

Carlos Eduardo Brú Cavero, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Yacuiba, no asistió a la audiencia ni presentó informe escrito, a pesar de su legal notificación cursante a fs. 88 vta.

I.2.4. Resolución

La Jueza Pública de la Niñez y Adolescencia, de Partido del Trabajo y Seguridad Social Primera de Yacuiba del departamento de Tarija, constituida en Jueza de garantías, mediante Resolución de 28 de agosto de 2023, cursante de fs. 1054 a 1061, denegó la tutela solicitada por la parte accionante; con base a los siguientes fundamentos: 1) No obstante que se invocó vulneraciones al debido proceso y a la defensa, la relación de hechos no es suficiente para fundamentar o precisar de qué manera éstos fueron vulnerados, suprimidos o restringidos, sino que debe existir el nexo de causalidad entre los derechos acusados como lesionados, los hechos fácticos y el petitorio, para que el Tribunal Constitucional Plurinacional tenga el convencimiento preciso sobre la lesión al derecho o garantía, es así que los impetrantes de tutela tanto en su memorial de interposición de esta acción de defensa como en el memorial de complementación, no identificaron el derecho supuestamente vulnerado o amenazado por la aprobación de la DINORE 101; es decir, que no establecieron el nexo de causalidad entre los actos que hubieran cometido los Asambleístas Regionales con el daño o vulneración de los derechos difusos con relación a la salubridad pública que se hubiera ocasionado; 2) La presunta inobservancia al procedimiento de creación del SERES-GRAN CHACO no implica en sí mismo una vulneración o amenaza al derecho a la salubridad pública, que posibilitaría la tutela vía esta acción tutelar, por cuanto no se consolidó el hecho del que podría emerger la misma, al existir aún etapas procedimentales que podrían resolver las controversias existentes, cuya solución se pretende a través de esta vía constitucional; 3) La evidente existencia de controversias en la vía administrativa para la puesta en vigencia de la DINORE 101 y toda vez que aún no se convirtió en una norma vigente de cumplimiento obligatoria, la constituye en un hecho no consolidado, por lo que no corresponde su tutela constitucional; 4) Los accionantes expresaron que no existió consenso en la aprobación de la DINORE 101, de igual forma manifestaron los accionados y los terceros interesados, y por la prueba aportada por todos ellos, se estableció la existencia de controversia entre los miembros del Órgano Ejecutivo Regional, inviabilizando su consideración; 5) El nexo de causalidad, debe ser expresado y fundamentado de manera clara e inequívoca, y no puede ser una conclusión, consecuencia o resultado de otras actuaciones, tampoco debe provenir de actos que se denuncien de inconstitucionales o emitidos en usurpación de funciones, siendo estos casos, competencia del Tribunal Constitucional Plurinacional; 6) Si bien la acción popular es flexible en cuanto a la legitimación activa, sin embargo, se encuentra limitada por su naturaleza en cuanto a los derechos que tutela. Esta acción no puede sustituir la tramitación de actuaciones judiciales, administrativas o constitucionales que en derecho corresponda, por cuanto por la prueba cursante en obrados y lo expresado por las partes, se tiene que los hechos denunciados no pueden ser tutelados mediante esta vía constitucional, debido a que existen derechos controvertidos que deben ser dirimidos por la vía administrativa y judicial; 7) En la acción de defensa interpuesta se expresó que SERES-GRAN CHACO, no “nacerá” a la vida jurídica por ser inconstitucional, extremo que esta acción popular no puede dilucidar; y, 8) El no ingresar al análisis de fondo de esta acción tutelar, significa que no se analizó los puntos expuestos por los accionantes, accionados, ni terceros interesados, no se reconoció hechos ni derechos a ninguna de las partes, sino únicamente que por los hechos planteados, no corresponde su protección vía acción popular, sino por otras vías como ya se expuso.