SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0192/2024-S3

Los accionantes denuncian la lesión de sus derechos a la salubridad pública y de las NPIOC, al debido proceso; y a los principios de “bien común, igualdad, subsidiaridad, coordinación, lealtad institucional, participación y control social” (sic), así como a los principios autonómicos regionales de: “competencia, subsidiaridad, legitimidad, igualdad…. Vivir Bien, desarrollo económico-social, la inclusión social, la igualdad, la participación social, la equidad de género, la transparencia y el control social” (sic), toda vez que, la Asamblea Regional del Gran Chaco, sin contar con consenso o consentimiento expreso del Órgano Ejecutivo Regional del mismo, sin la participación de los sectores sociales, ni las NPIOC de los Municipios de Yacuiba, Caraparí y Villa Montes, en desconocimiento del procedimiento y sin competencia aprobaron la DINORE 101 de creación del SERES-GRAN CHACO, cuando aquello correspondía ser aprobado por Decreto Regional conforme el Estatuto Autonómico Regional del Gran Chaco, desconociendo también el procedimiento legislativo, configurándose tal actuación en inconstitucional.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. Naturaleza jurídica y alcance de la acción popular

La SCP 0768/2017-S1 de 27 de julio, sostuvo que: “La acción popular es una garantía constitucional instituida por el constituyente boliviano en la Constitución Política del Estado vigente desde el año 2009, con el objetivo específico de resguardar y proteger derechos constitucionales de orden colectivo y difuso, cuando son lesionados o amenazados, por acciones u omisiones de autoridades o personas naturales o jurídicas.

Ontológicamente la acción popular es diferente de la acción de amparo constitucional, puesto que su ámbito de protección es de una trascendencia diferente, ya que al proteger derechos colectivos y difusos, rebasa las pretensiones y los derechos individuales para resguardar aquellos que favorecen a toda una colectividad; por ello, y ante el riesgo de que los daños sean a colectividades enteras de personas, opera de manera preventiva y correctiva, realidad que lo libera de requisitos y formalidades propias de las acciones de protección de derechos individuales, como la temporalidad, la subsidiariedad y otras limitaciones en su competencia, por ejemplo al reconocer a esta acción la posibilidad de anular los actos que vulneren o amenacen derechos colectivos y difusos.

La jurisprudencia constitucional ha identificado de modo correcto esta acción, así la SCP 1560/2014 de 1 de agosto, estableció lo siguiente:

‘La acción popular es una acción de defensa, elegida por el constituyente boliviano como el mecanismo jurisdiccional idóneo para la tutela de los derechos e intereses colectivos y difusos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por el art. 135 de la CPE; su desarrollo legislativo previsto en los arts. 68 al 71 del CPCo, que establece reglas procesales que marcan una tendencia hacia un proceso especial revestido de informalidad y flexibilidad; esto es, visibilizando normas procesales flexibles…’ .

Otras sentencias constitucionales, han enfatizado que los efectos de este tipo de acciones son anulatorios, así la SCP 0588/2016-S3 de 20 de mayo, ha dispuesto lo siguiente: ‘…los efectos de la tutela están circunscritos a la anulación de todo acto o el cumplimiento del deber omitido, que viole o amenace violar derechos o intereses colectivos, relacionados con el objeto de la acción’.

La acción popular, se encuentra plasmada en el art. 135 de la CPE, donde se precisa que la misma: ‘…procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución’, en el mismo sentido el art. 68 del Código Procesal Constitucional (CPCo) refiere: ‘La Acción Popular tiene por objeto garantizar los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado, cuando ellos por acto u omisión de las autoridades o de personas naturales o jurídicas son violados o amenazados’, como se advierte esta acción tutelar protege lo que se denomina derechos o intereses colectivos.

Y como ya se advirtió, la naturaleza protectiva de derechos colectivos y difusos cuyos titulares son colectivos de personas y no individuos aislados, hace que esta acción haya sido dotada de particular fuerza procesal y resolutiva; así, no se limita en el tiempo, estando abierta mientras subsista el daño causado o sus consecuencias, para que las personas la activen cuando consideran pertinente; de igual manera, no es necesario agotar vías ordinarias o administrativas para su materialización, así como tampoco haber reclamado el acto ante ninguna instancia de forma previa, puesto que al proteger derechos colectivos y difusos, estos no tienen personas encargadas de su custodia y protección, más que las autoridades administrativas y judiciales, por ello es que también se activa ante la omisión del resguardo de los derechos suprimidos o amenazados; y finalmente, la resolución emergente de la acción popular, es anulatoria, ello implica también la reposición de la realidad material hasta antes del acto denunciado, puesto que un acto lesivo de derechos colectivos y difusos o sus consecuencias, no pueden perseverar en el tiempo y deben ser corregidos. Así se encuentra dispuesto en los arts. 70 y 71 del CPCo” (las negrillas son nuestras).

Asimismo, la SCP 0176/2012 de 14 de mayo, señaló lo siguiente: “Los derechos e intereses colectivos protegidos a través de la acción popular, conforme señala el art. 135 de la CPE, se encuentran relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Ley Fundamental.

De la interpretación teleológica, gramatical (art. 196.II de la CPE) y sistemática (art. 6.II de la LTCP), que facultan a este Tribunal, de las normas referidas, puede extraerse que la acción popular otorga protección a lo siguiente:

a) Los derechos e intereses colectivos objeto de protección constitucional explícita por la acción popular son: el patrimonio, el espacio, la seguridad, la salubridad pública y el medio ambiente referidos expresamente por los arts. 135 de la CPE y 94 de la LTCP.

En este sentido, el concepto de derecho colectivo latu sensu incorpora e implica a los derechos colectivos propiamente tales y a los derechos difusos, así la SC 1018/2011-R de 22 de junio, sostuvo que: ‘Como se ha señalado la Constitución Política del Estado sostiene que la acción popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos; sin embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el mismo art. 135 de la CPE, hace referencia, como derechos e intereses protegidos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, los cuales, con base en la distinción efectuada en el punto anterior, son específicamente considerados difusos y no así colectivos.

Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris «Derechos Colectivos»…’.

En el marco del mismo fallo esta diferenciación llega a adquirir una gran importancia en cuanto a la legitimación activa, así se sostuvo que: ‘…la acción popular puede ser presentada por cualquier persona cuando se alegue lesión a derechos o intereses difusos; legitimación amplia que se justifica por la naturaleza de dichos derechos resguardados por la acción popular, que debe su nombre precisamente a esa característica; sin embargo, debe aclararse que cuando a través de esta acción se pretenda la tutela de derechos o intereses colectivos, en mérito a que la titularidad de los mismos corresponde a un grupo o colectividad, la acción deberá ser presentada por cualquier persona perteneciente a dicha colectividad o, por otra a su nombre, sin necesidad de mandato…’”  (las negrillas nos pertenecen).

III.2.  De la necesidad de probar la violación de los derechos e intereses colectivos o una grave amenaza a éstos, como presupuesto de procedencia de la acción popular

La SCP 0240/2015-S1 de 26 de febrero, al respecto señaló que: “Finalmente, antes de efectuar el análisis concreto respecto a la presente acción, concierne referir que, para la procedencia de la acción popular, además de lo razonado en los Fundamentos Jurídicos precedentes, es necesaria la demostración objetiva en relación a que los actos asumidos por autoridades públicas o personas particulares, pongan en grave amenaza de violación los derechos e intereses colectivos, circunscritos al patrimonio público, el espacio público, la seguridad pública y humana, la salubridad pública, el medio ambiente, existencia y autodeterminación de los pueblos indígenas originarios campesinos, y acceso a servicios públicos; siendo necesario a dicho efecto, la presentación pertinente de la prueba que funda la acción, observando que en materia de acciones de tutela, la carga de la prueba le concierne al impetrante, quien debe adjuntar a dicho efecto, la prueba suficiente y necesaria que acredite la verosimilitud de sus denuncias, al tener por su cuenta la carga de demostrar la existencia del o los actos lesivos que hubieran restringido sus derechos o garantías; requiriendo la jurisdicción constitucional de certidumbre para resolver el asunto compulsando los hechos impugnados en función a los elementos probatorios que los respalden. Conforme a lo expuesto, resulta claro que, la acción popular, tratándose de impugnación en cuanto a la vulneración del derecho al medio ambiente, se activa frente a acciones u omisiones de autoridades públicas o privadas, que amenacen restringir este derecho, generando un deterioro o degradación del medio ambiente, debidamente comprobado, permitiendo que este Tribunal tenga certeza indubitable respecto a aquello, no pudiendo existir opiniones técnicas contradictorias, dado que este órgano debe fallar sobre la certitud de las aseveraciones vertidas, dada la importancia de la problemática debatida” (las negrillas nos pertenecen).

Conforme a ello, el ejercicio de este mecanismo de protección constitucional tiene como finalidad el cese del peligro, la amenaza o vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o difusos, para que en caso de ser comprobada su vulneración se restituyan las cosas a su estado anterior cuando fuera posible; no obstante, es necesario que el accionante acredite la vulneración o lesión de los derechos colectivos o difusos argüidos; puesto que dicho aspecto constituye un criterio esencial de procedencia de la mencionada acción tutelar.

III.3.  Imposibilidad de realizar el examen de constitucionalidad o inconstitucionalidad de una disposición legal vía acción popular

Respecto al tópico aludido en la SCP 0442/2023-S3 de 17 de mayo, se expresó lo siguiente: “Sobre el particular, la SCP 0242/2014-S3 de 18 de diciembre, razonó indicando: ‘…conforme a la Constitución Política del Estado, la acción popular tiene por objeto garantizar los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Norma Suprema, cuando ellos por acto u omisión de las autoridades o de personas naturales o jurídicas son violados o amenazados; así, los efectos de la tutela están circunscritos a la anulación de todo acto o el cumplimiento del deber omitido, que vulnere o amenace lesionar derechos o intereses colectivos, relacionados con el objeto de la acción.

Entonces el alcance y naturaleza jurídica de esta acción imposibilita conocer la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma, con el fin de resguardar un manejo adecuado de la acción, por cuanto no se puede plantear la acción popular alegando la inconstitucionalidad de una disposición legal, para ello el Código Procesal Constitucional, tiene previsto las acciones de inconstitucionalidad que son de puro derecho y tienen por objeto el control normativo de carácter correctivo a posteriori de las disposiciones legales, con el fin de contrastar la compatibilidad o incompatibilidad de la normativa cuestionada con los principios, preceptos y normas de la Constitución Política del Estado, así como con los instrumentos internacionales de Derechos Humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad, de acuerdo al art. 410.II de la Ley Fundamental, normas que de la misma manera pueden utilizarse como parámetro de constitucionalidad.

En ese sentido para que una norma sea retirada del ordenamiento jurídico, existen las vías de control normativo (acciones de inconstitucionalidad concreta y abstracta) previstas en la Norma Suprema, cuyo procedimiento fue desarrollado en el Código Procesal Constitucional; por lo que, no resulta viable que mediante la acción popular se diluciden aspectos concernientes a la constitucionalidad o no de una norma, o que se atiendan denuncias relacionadas a que una norma prevista en el ordenamiento jurídico nacional sea contraria a un instrumento internacional que es parte del bloque de constitucionalidad, desconociendo la naturaleza de la acción popular, así como principios que rigen la justicia constitucional’” (las negrillas nos corresponden).

III.4.  Análisis del caso concreto

Delimitado el problema jurídico, se tiene que los accionantes denunciaron la lesión de sus derechos a la salubridad pública y de las NPIOC, al debido proceso y a “los principios de bien común, igualdad, subsidiaridad, coordinación, lealtad institucional, participación y control social” (sic), así como a los principios autonómicos regionales de “competencia, subsidiaridad, legitimidad, igualdad…. Vivir Bien, desarrollo económico-social, la inclusión social, la igualdad, la participación social, la equidad de género, la transparencia y el control social” (sic), por cuanto, la Asamblea Regional del Gran Chaco, sin contar con consenso o consentimiento expreso de Órgano Ejecutivo Regional, sin la participación de los sectores sociales, ni las NPIOC, en desconocimiento del procedimiento y sin competencia, aprobaron la DINORE 101 de creación del SERES-GRAN CHACO, cuando aquello correspondía ser aprobado por Decreto Regional conforme a su Estatuto Autonómico Regional, configurándose tal actuación en inconstitucional.

Ahora bien, sin perder de vista lo estipulado por los ahora accionantes, conforme el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, la presente acción popular es una garantía constitucional, que tiene por objeto resguardar y proteger derechos constitucionales de orden colectivo y difuso, cuando son lesionados o amenazados, por acciones u omisiones de autoridades o personas naturales o jurídicas, existiendo la posibilidad que ante su constatación se anule el acto o actos presuntamente vulneradores.

La acción de popular conforme su configuración procesal, es el mecanismo jurisdiccional idóneo para la tutela de derechos e intereses colectivos y difusos, relacionados al patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza.

Al respecto es pertinente resaltar, que si bien los impetrante de tutela, identificaron como uno de los derechos vulnerados la salubridad pública, de ninguna manera explicaron cómo el mismo se encuentra restringido o amenazado a partir de la presunta inobservancia cometida por la actividad realizada por la Asamblea Regional del Gran Chaco, y conforme expusieron, en desconocimiento a la DINORE 42 que ordenaba al Órgano Ejecutivo Regional la creación del SERES-GRAN CHACO, lo cual generó una vulneración al debido proceso, porque el Estatuto Regional del Gran Chaco en su art. 27 dispone que los Decretos Regionales son instrumentos jurídicos del Órgano Ejecutivo Regional, por lo que no podía crearse el SERES-GRAN CHACO a través de la DINORE 101.

Conforme a lo preceptuado, es posible identificar que en realidad lo que reclaman los ahora peticionantes de tutela es una presunta inobservancia del procedimiento legislativo para la puesta en vigencia del SERES-GRAN CHACO, actuaciones que según lo expresaron fueron cometidas por la Asamblea Regional de dicha región, que sin competencia y además sin contar con el consenso para presentar el proyecto de la DINORE 101, fue planteado de manera unilateral por el Ejecutivo de Desarrollo de Caraparí, el cual no representa al Órgano Ejecutivo Regional del Gran Chaco, compuesto además por su Ejecutivo Regional y la Ejecutiva de Desarrollo de Villa Montes.

Asimismo, los ahora accionantes argumentaron en esta acción popular, que el Estatuto Autonómico Regional del Gran Chaco fue en consulta al Tribunal Constitucional Plurinacional, mereciendo la DCP 0055/2014 de 21 de octubre, concluyendo que se pueden delegar competencias exclusivas, no así competencias concurrentes y la Asamblea del Gran Chaco no tiene competencias para aprobar, sancionar una DINORE, para regular competencias concurrentes, porque la creación del SERES deriva de una competencia concurrente cuya responsabilidad fue dada al Gobierno Autónomo Regional del Gran Chaco a través de la Ley Nacional 1198.

En relación a los argumentos vertidos por la parte accionante, es posible concluir que se plantea a través de esta vía constitucional, un tema competencial entre la Asamblea Regional y el Órgano Ejecutivo Regional del Gran Chaco, aspecto que no puede ser dilucidado ni abordado a través de la acción popular, que cuenta con otra naturaleza conforme se citó líneas arriba.

De igual forma, los impetrantes de tutela expresaron que la actuación de la Asamblea Regional del Gran Chaco, resulta inconstitucional por ser contrario a normas constitucionales y regionales, al respecto conforme el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional no es posible interponer una acción popular alegando la presunta inconstitucionalidad de una disposición legal, dado que el Código Procesal Constitucional, tiene previsto al efecto las acciones de inconstitucionalidad que son de puro derecho y tiene por objeto el control normativo de cárter correctivo a posteriori de las disposiciones legales, en consecuencia, ésta no es la vía idónea para cuestionar una presunta inconstitucionalidad de la DINORE 101, misma que además todavía se encuentra en proceso de ser sancionada, por lo que ni siquiera se encuentra consolidada su aprobación.

Complementando lo ya razonado, cuando a través de esta acción tutelar se alega la vulneración de alguno de los derechos que hacen posible su consideración, como en el presente caso el derecho a la salubridad pública, es ineludible que la parte accionante adjunte toda la prueba necesaria que acredite la verosimilitud de sus denuncias, es decir, demuestre la existencia del o los actos lesivos que lo hubieran restringido, para que la jurisdicción constitucional tenga certidumbre de lo que va resolver, razonamiento que obedece al entendimiento contenido en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, de modo que la justicia constitucional cuente con los elementos suficientes y que en todo caso, posibiliten emitir un fallo plenamente respaldado; en consecuencia, no resulta permitido que como en el caso presente, los accionantes solo hagan cita de la presunta vulneración del derecho a la salubridad pública, sin explicar el modo a través del cual se generó su infracción y menos su acreditación, sino que más bien de su propia exposición pueda extraerse que existe una confusión en los impetrantes de tutela en cuanto a cuál es el alcance de esta acción tutelar, puesto que si se trata de un problema de competencias o desconocimiento al debido proceso, existen otra acciones concebidas para su resguardo, pudiendo en todo caso -de considerarlo pertinente- activarlas en procura del restablecimiento de sus derechos.

En mérito a lo expresado y bajo el razonamiento que el acto lesivo no puede ser resuelto mediante la acción popular, concierne a esta Sala denegar la tutela impetrada.

En consecuencia, la Jueza de garantías, al denegar la tutela solicitada, aunque con otros fundamentos, actuó de forma correcta.