SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0212/2024-S4

Adicionalmente, se advirtió que la imposición, sin ningún asidero legal que fundamente de manera clara y precisa el por qué se debe utilizar un solo color de uniforme por parte de todas las empresas privadas de vigilancia a nivel nacional, contemplado en el nuevo Reglamento, contraviene el derecho a la marca que tiene cualquier tipo de negocio para la distinción entre la competencia, pues contempla un estatus y reconocimiento a través de un signo distintivo que sirve para identificar productos o servicios en el mercado; lo que generará un riesgo de confusión; resultando en consecuencia, importante la modificación de dicho Reglamento sobre este extremo; ya que ésta exigencia, vulnera derechos y garantías constitucionales, impidiendo que los consumidores del servicio diferencien la marca o la empresa, lo que causará enormes daños económicos no solo por la pérdida de clientes de empresas establecidas y de renombre, sino también por el costo de cambiar uniformes para todos los guardias de seguridad, afectándolos con esa determinación, ya que serán ellos quienes tendrán que erogar los gastos que demande un nuevo uniforme.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

La parte impetrante de tutela consideró lesionados sus derechos e intereses colectivos a la seguridad pública en el ámbito de seguridad ciudadana, a la integridad física, al trabajo, a la educación, al debido proceso y al principio non bis in ídem, citando al efecto los arts. 52.II, 56, 115, 116, 117, 119 y 308 de la CPE; 14 y 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); 5, 6, 23 y 24 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).

I.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela impetrada en su triple finalidad: a) Preventiva, evitando que la amenaza descrita lesione sus derechos e intereses, la seguridad pública en el ámbito de seguridad ciudadana, determinando como medidas cautelares la suspensión de toda acción legislativa, administrativa o de cualquier tipo orientada a la aplicación de la RM 175/2023; b) Suspensiva, ordenando el inmediato cese de todo acto lesivo a los derechos e intereses tutelados en la acción popular, dejando sin efecto los arts. 18, 21, 100, 101 y 104 del nuevo Reglamento para las Empresas de Seguridad Privada; c) Restitutoria, por cuanto se debe restablecer el goce de los derechos colectivos afectados y redactar nuevamente los artículos observados en el nuevo Reglamento para las Empresas Privadas de Vigilancia, declarando la ilegalidad de los preceptos legales señalados; d) Determinar también la existencia o no de indicios de responsabilidad civil o penal, estimando en el primer supuesto el monto a indemnizar por daños y perjuicios y en el segundo, remitiendo antecedentes al Ministerio Público y a la Procuraduría General del Estado; y, e) Se ordene la remisión de una copia de la resolución a la máxima autoridad administrativa de la entidad donde presten sus servicios los demandados, para el inicio, si corresponde, del proceso disciplinario.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 29 de enero de 2024, según consta en el acta cursante de fs. 425 a 435; presentes la parte accionante, los representantes legales de las autoridades demandadas y el tercero interesado, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte impetrante de tutela accionante reiteró los fundamentos contenidos en su memorial de acción popular

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Carlos Eduardo Del Castillo Del Carpio, Ministro de Gobierno, mediante memorial presentado el 29 de enero de 2024, cursante de fs. 410 a 423, y en audiencia a través de sus representantes legales, manifestó lo que sigue: 1) La nota de 27 de noviembre de 2023, no contiene firma de los suscribientes, tampoco documentos de representación de veinte mil guardias de seguridad a nivel nacional y menos los argumentos de que los empresarios de vigilancia privada pretenden cobrar Bs400.- por concepto de uniformes y Bs300.- por capacitación. Asimismo, cursa en antecedentes una lista de nombres con firmas de personas que no acreditan la representación de veinte mil guardias conforme alegó la parte solicitante de tutela y menos una vinculación con la referida nota, la cual tampoco hace mención a la lista de firmas; razón por la que, dicho documento no guarda relación con los argumentos esgrimidos por la accionante respecto de una supuesta amenaza que vulneraria el derecho a la seguridad pública; 2) El Ministerio de Gobierno a través de la RM 175/2023, que aprobó el Reglamento vigente, no reguló que sean los guardias de seguridad quienes tengan que cubrir los costos mencionados, constituyendo un deber de las empresas de seguridad costear tales obligaciones; por consiguiente, los conflictos que sucedan entre las empresas de seguridad privada (empleadores) y sus guardias de seguridad (dependientes), deberían ser denunciados y tratados en el marco de las competencias del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; 3) El Ministerio de Trabajo, a través de la RM 823/23 de 24 de mayo de 2023, aprobó la Norma Técnica de Seguridad 014/23 (Prueba 9 - NTS 014/23), referente a la dotación de la ropa de trabajo y equipo de protección especial, la cual no puede dejar de ser observada por las empresas de seguridad privada al momento de dotar a sus empleados de uniformes o ropa de trabajo para el desarrollo de sus funciones; conforme lo establece en el art. 6.1 inc. f) de dicha norma; 4) De igual manera, el art. 6 de la Ley General de Higiene y Seguridad Ocupacional y Bienestar –Decreto Ley (DL) 16998 de 2 de Agosto de 1979–, establece como una de las obligaciones de los empleadores, la de promover la capacitación del personal en materia de prevención de riesgos del trabajo; asimismo, el Reglamento de Empresas Privadas de Vigilancia dispone la obligatoriedad de éstas de cubrir los costos de capacitación de su personal; 5) La Cartera de Estado a su cargo, ha implementado acciones que promueven la seguridad pública y de la ciudadanía en su conjunto, cumpliendo a su vez lo dispuesto por la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana "Para una Vida Segura”, que regula la implementación del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana “Para una vida Segura, en coordinación con los diferentes niveles de Estado”. Al efecto, el art. 56 de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana "Para una Vida Segura"–Ley 264 de 31 de julio de 2012–, establece que las empresas privadas de vigilancia serán autorizadas, para su funcionamiento, por el Comando General de la Policía Boliviana, debiendo ser homologada por Resolución Ministerial emitida por el Ministerio de Gobierno, de acuerdo al Reglamento elaborado por este Portafolio de Estado, lo que concuerda con el art. 136 de la Ley Orgánica de la Policía Nacional (LOPN) –Ley 734 de 8 de abril de 1985– 6) El Ministerio de Gobierno en cumplimiento de la citada normativa promovió la emisión de la RM 175/2023, que tiene por objeto regular la autorización, funcionamiento y régimen sancionatorio de las Empresas Privadas de Vigilancia constituidas en territorio nacional, siendo manifiesta su constitucionalidad y legalidad; 7) Esta acción de defensa tutela únicamente derechos colectivos o difusos, lo que resulta ajeno a la pretensión de la parte accionante de buscar la tutela de derechos individuales supuestamente vulnerados; pues la misma jurisprudencia constitucional y la norma, establecieron una diferenciación de la tutela de los derechos individuales mediante la acción de amparo constitucional y la protección de los derechos colectivos a través de la acción popular; correspondiendo a la parte impetrante de tutela recurrir a otras acciones de defensa ajenas a la acción popular para solicitar la tutela ante una supuesta vulneración de derechos individuales; 8) Por otra parte, los solicitantes de tutela alegaron que los arts. 18, 21, 100, 101, 104, 110 del referido Reglamento vulnerarían diversos derechos constitucionales. Al respecto, se tiene que: i) El art. 18 de dicho Reglamento, promueve la capacitación del personal de las Empresas Privadas de Vigilancia a los fines de brindarse un mejor servicio de seguridad pública a la sociedad boliviana y en concreto al sector privado que requiera del servicio de seguridad de las empresas privadas, más si tal capacitación será impartida por la Policía Boliviana, como entidad idónea de defensa de la sociedad, así se tiene contemplado también en el art. 43 del DS 1436 de 14 de diciembre de 2012, concordante con la Ley de Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez”; ii) En relación al art. 21 del citado Reglamento, éste dispone que los colores y diseño del uniforme para las Empresas Privadas de Vigilancia Autorizadas, será aprobada por Resolución Ministerial de la mencionada Cartera de Estado, lo cual, no implica la restricción o afectación de la publicidad o imagen de marca y menos la imagen corporativa alegada por los accionantes; por lo que, dicha regulación no vulneró la imagen de marca y tampoco provoca riesgo de confusión a los consumidores, siendo que las empresas de vigilancia tienen la libertad de establecer los logotipos, códigos y otros distintivos de la empresa, siempre que no sean similares a los utilizados por las Fuerzas Armadas, Policía Boliviana o Guardias Municipales, conforme se evidencia del Anexo a la RM 175/2023; iii) En cuanto a los arts. 100 y 101 del Reglamento referido, se advierte que el primero regula los supuestos que constituyen infracciones leves, graves y gravísimas; asimismo, en el numeral 1 del inc. b) del señalado precepto legal, contempla como un supuesto para considerarse infracción grave, a la reincidencia en la infracción leve, de igual forma, el numeral 1 del inc. c) del citado artículo, refiere como un supuesto para considerarse infracción gravísima a la reincidencia en infracción grave. En ese sentido, no es posible concebir como una sanción doble, la reincidencia de una infracción, siendo que esa figura implica la realización o comisión de una nueva infracción (nuevo hecho) que es ajena a otra infracción acaecida con anterioridad; resultando infundada dicha apreciación de sancionarse o procesarse una misma conducta doblemente; iv) El art. 101 del citado Reglamento, tiene sustento en el principio de legalidad, toda vez que contempla la regulación sancionatoria descrita en el art. 42 del DS 1436, respecto a los tipos de sanciones de las infracciones, por lo que, no vulnera el principio de non bis in ídem, concerniente a la imposición de una doble sanción por un mismo hecho; v) En relación al art. 104 de la indicada norma, se tiene que éste contempla a la Viceministra o el Viceministro de Seguridad Ciudadana, como última instancia que emitirá la resolución administrativa de recurso jerárquico confirmando, revocando, o desestimando la resolución impugnada, estableciéndose que dicha regulación tiene respaldo legal en el parágrafo IV del art. 66 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) –Ley 2341 de 23 de abril de 2002–; consiguientemente, el Viceministro de Seguridad Ciudadana es competente para resolver los recursos jerárquicos; vi) El proceso sancionatorio regulado en el art. 104 del Reglamento para las Empresas Privadas de Vigilancia, promueve un procedimiento en el marco del debido proceso, derecho a la defensa, tutela judicial efectiva, Juez natural e imparcial, y otros derechos y garantizas procesales reconocidas por la Constitución Política del Estado; y, vii) La parte accionante en su cuestionamiento no realizaron un análisis o fundamentación legal de la presunta vulneración de derechos colectivos y/o difusos en relación a los artículos denunciados, motivo por el cual, no corresponde considerarse dicho cuestionamiento en el marco de la naturaleza de la acción popular;9) Respecto a la presunta vulneración del derecho al trabajo, debe considerarse que la actividad sancionatoria de la administración pública, persigue fines constitucionales legítimos conforme refiere el numeral 2 del art. 9 de la CPE. Asimismo, a través de la autorización de funcionamiento de las empresas privadas de vigilancia, se pretende cumplir con lo dispuesto en la Ley 264, respecto al fortalecimiento de políticas de seguridad ciudadana, entre otros; 10) En el marco del principio de taxatividad y de legalidad el art. 47 del DS 23317, concordante con el art. 34 de la LPA, no menciona la obligatoriedad de publicar en la Gaceta Oficial de Bolivia, las resoluciones ministeriales, a diferencia de lo señalado por los accionantes. No obstante, de lo manifestado, se debe puntualizar que la citada RM 175/2023 y sus anexos, fueron publicados en la página web institucional del Ministerio de Gobierno, misma que se constituye en un medio oficial de difusión de información; 11) La publicación del citado Reglamento, fue sujeta a un proceso de presentación, implementación y capacitación, al cual la parte impetrante de tutela y los representantes de empresas privadas de vigilancia, asistieron y participaron activamente. Así también, el 20 de julio de 2023, en un acto público en el que participaron representantes de la FEBOSP, Cámaras Departamentales y de las empresas de este rubro e incluso David Torrelio Pacheco –hoy accionante–, el Ministro de Gobierno presentó el Reglamento para Empresas Privadas de Vigilancia, aprobado mediante RM 175/2023, ese mismo día; y, 12) La parte solicitante de tutela omitió analizar o fundamentar legalmente la supuesta vulneración de derechos colectivos y/o difusos que constituyen objeto de la presente acción de defensa, motivo por el cual, no debe considerarse dicho cuestionamiento en el marco de la naturaleza de la acción popular.

Roberto Ignacio Ríos Sanjinés, Viceministro de Seguridad Ciudadana y Prevención del Delito, por informe presentado el 29 de enero 2024, cursante de fs. 297 a 313 vta., y en audiencia a través de sus representantes legales, reiterando los argumentos del informe evacuado por el Ministro de Gobierno, agregó lo siguiente: a) El Reglamento Operativo, ahora abrogado, en su art. 129, disponía el uso de uniformes para vigilantes (guardias de seguridad privada); por lo tanto, el uso del uniforme establecido en el art. 21.III del Reglamento vigente, no resulta ser una novedad; b) Desde el Ministerio de Gobierno, a través del Viceministerio de Seguridad Ciudadana, se está llevando a cabo un trabajo organizado; c) En contraposición a lo señalado por los accionantes, las empresas de seguridad privada no pueden constituirse en “un brazo operativo” de la Policía Boliviana y menos pueden tener las mismas funciones, pues su naturaleza es diferente; ya que las empresas de seguridad privada, brindan un servicio privado a requerimiento de un particular y con una contraprestación, traducida en un costo; sin embargo, la Policía tiene una misión específica, la cual es proteger a todos los habitantes y estantes del territorio boliviano; d) Con relación a una “alerta nacional por no poder contar con la seguridad privada ya que la Policía no podría resguardar sola el total de los habitantes”, cabe reiterar que la institución del orden, como fuerza pública, tiene la misión específica de la defensa de la sociedad y la conservación del orden público, en ese sentido, tiene la obligatoriedad de proteger a la totalidad de los habitantes y estantes del Estado boliviano; e) Existe un andamiaje jurídico en el Estado boliviano que establece qué medidas se asumirán antes situaciones que puedan generar amenazas o alertas que requerirían la gestión de un riesgo; f) La amenaza de una huelga por relaciones laborales suscitadas entre empleadores y empleados, no puede constituirse en una posible alerta nacional; más aún cuando, conforme se ha desarrollado, la protección de la seguridad ciudadana, la defensa de la sociedad y la conservación del orden público recaen en la Policía Boliviana; y por otro lado, para que exista una alerta nacional, deben activarse todos los mecanismos para que así sea declarada; g) La RM 175/2023, no suprime, restringe o amenaza suprimir o restringir la seguridad pública y menos la seguridad ciudadana, como derecho difuso o colectivo; h) La parte impetrante de tutela en toda la acción presentada no realizan una fundamentación fáctica creíble y menos una fundamentación jurídica sustentada, que les permita probar sus aseveraciones respecto a la vulneración a derecho colectivo o difuso alguno; i) Los intereses de un grupo no encuentran protección en la acción popular, pues, en esos casos, no existe un interés común –colectivo ni difuso–, sino un interés individual que, en todo caso, podrá ser tutelado a través de la acción de amparo constitucional, previa unificación de la representación; j) Los derechos particulares, ya sean civiles y políticos o sociales, económicos y culturales, encuentran su tutela en otras acciones tutelares y no en la acción popular; consiguientemente, no es posible pretender la tutela de derechos individuales a través de la acción popular; k) Conforme el memorial de acción popular, señalan que en calidad de prueba adjuntan el Reglamento vigente y la Resolución Ministerial que lo aprueba; por lo que, si el mismo no fuera público y no habrían tenido acceso a él, no podrían adjuntarlo como prueba y cursar en el expediente; l) A los efectos de demostrar el conocimiento del Reglamento vigente, es importante mencionar que en el marco de la Disposición Sexta de la RM 175/2023, las empresas privadas de vigilancia se están registrando en el Sistema ED-5, teniendo a la fecha un total de setenta y cinco empresas registradas, con licencia de funcionamiento vigente; m) Pese a que los accionantes indican que no conocen el Reglamento vigente, las Empresas Privadas de Vigilancia de su propiedad, cuentan con código de registro en el Sistema ED-5, consistentes en BOL-0470, BOL-0471, BOL-0472, BOL-0570 y BOL-1450; n) El art. 18 del Reglamento vigente se encuentra acorde con el art. 43 del DS 1436, que establece que la Policía Boliviana contará con un programa de capacitación permanente para el personal de las empresas privadas de vigilancia en seguridad, primeros auxilios, mecanismos de difusión e información, vigilancia y mecanismos de coordinación con la Policía Boliviana de acuerdo a reglamentación; o) La Ley 70 en sus arts. 6112 y 6313, determinan que la Universidad Policial es pública de régimen especial por su carácter policial y está al servicio del pueblo, siendo parte del Sistema Educativo Plurinacional, formando profesionales para garantizar la seguridad interna del país en pre y postgrado; p) En cuanto al art. 21 del Reglamento vigente, corresponde indicar que el uso de un sólo tipo y color de uniforme no implica la restricción o afectación de la publicidad o imagen de marca y menos la imagen corporativa alegada por la parte impetrante de tutela, ya que el uniforme contará con los logos y marcas de las empresas de seguridad privada, además de un código con el cual estarán identificados en el Sistema ED-5, lo que permitirá identificar a las empresas ilegales, y a los guardias que no estén acreditados para cumplir dicha función; q) Respecto al art. 104 del Reglamento vigente, se tiene que a diferencia del Reglamento abrogado, el procedimiento sancionatorio establecido se encuentra impregnado de todas las garantías y principios procesales que permiten una efectiva protección de los derechos al debido proceso, tutela judicial efectiva, Juez imparcial, doble instancia, entre otros; contemplando a su vez que el Viceministro de Seguridad Ciudadana es la autoridad competente, para resolver el recurso jerárquico, no existiendo ninguna vulneración, por cuanto esta disposición tiene su fundamento legal en la Ley de Procedimiento Administrativo, y además el Reglamento vigente aprobado mediante RM 175/2023, le otorga la debida competencia; r) Para que se dé una vulneración al principio del non bis in ídem, tendría que haber duplicidad de procesos o sanciones a la misma persona, por el mismo hecho y bajo el mismo fundamento; sin embargo, en el presente caso, al establecerse la reincidencia de una falte leve como una falta grave y la reincidencia de una falta grave como una falta gravísima, no existe duplicidad de proceso, de sanción, tampoco es el mismo hecho, y menos el mismo fundamento; puesto que lo que se está sancionando es el mantenimiento de una conducta, es decir la reincidencia; y, s) Los accionantes mencionaron los arts. 100, 101 y 110 del citado Reglamento sin efectuar ninguna fundamentación ni argumento de hecho o de derecho.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Luis Fernando Aguilar, funcionario policial, en audiencia a través de su abogado, manifestó lo siguiente: 1) En ejecución del art. 251 de la CPE, que detalla la misión específica de la Policía Boliviana, que es la defensa de la sociedad, el restablecimiento del orden público y el cumplimiento de las normas a nivel nacional, es que se ha creado la Departamento Nacional de Autorización y Control de las Empresas Privadas de Vigilancia (DENACEV) para poder llevar adelante las funciones de control y supervisión de las empresa privadas de vigilancia; 2) Se llevaron reuniones para desarrollar el actual Reglamento, en las que participaron, entre otros, las empresas privadas de vigilancia; 3) El nuevo Reglamento entró en vigencia el 1 de agosto de 2023, mismo que es de cumplimiento de la institución del orden; y, 4) El 2023, ya se llevó adelante una capacitación a todos los vigilantes de manera virtual, gestionándose para que el 2024 las dos capacitaciones programadas al año sea también virtual, por lo que, se advirtió que el derecho a la educación no fue lesionado.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; por Resolución 020/2024 de 29 de enero, cursante de fs. 436 a 440 vta., denegó la tutela impetrada, con base a los siguientes argumentos: i) La parte accionante no lograron identificar con claridad cuál es la afectación del derecho de un grupo colectivo, cuál es el derecho en este caso a la vida o a la seguridad que se encuentren directamente vinculados con la emisión o la ejecución de una norma reglamentaria; ii) La petición no es identificar derechos vulnerados, sino es la extracción de una norma reglamentaria, estableciendo a partir del acto postulatorio que la pretensión de la parte impetrante de tutela es que se ingrese a verificar la legalidad de un Reglamento, pidiendo se deje sin efecto o en suspenso normas que les afectan o vulneran tal vez un derecho fundamental o garantía constitucional o simplemente intereses subjetivos del grupo; iii) El petitorio de la parte solicitante de tutela se encuentra alejado del objeto de la acción popular; ya que por su naturaleza jurídica imposibilita al Tribunal de garantías ingresar a conocer o verificar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma, o si ésta afecta derechos fundamentales, existiendo al efecto, acciones de puro derecho para cuestionar una norma y pedir su control normativo, mismo que no se efectiviza a partir de la verificación de las acciones de amparo constitucional, de protección de privacidad de datos, de cumplimiento e inclusive la popular, sino con la activación de la acción de inconstitucionalidad sea esta concreta o abstracta; no siendo viable a través de una acción popular dilucidarse aspectos de legalidad e ilegalidad de una norma identificada en la emisión del nuevo Reglamento de las Empresas Privadas de Vigilancia; y, iv) Finalmente la parte accionante evocó la jurisprudencia inserta en la “SCP 0511/2018”, misma que no se encuentra en identidad de causa y de objeto, es decir que, no existen datos análogos al presente por tratarse de un proceso de expropiación de tierras de comunidades y otro tipo de derechos colectivos y difusos.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  Se tiene RM 175/2023 de 20 de julio, emitida por el Ministerio de Gobierno que aprueba el Reglamento de Empresas Privadas de Vigilancia, en sus ciento trece artículos, el cual forma parte integrante e indivisible de la referida Resolución Ministerial (fs. 5 a 56).

II.2.  Por nota de 27 de noviembre de 2023, dirigida a David Torrelio Pacheco –hoy accionante–, los trabajadores del Servicio Preventivo de Vigilancia, solicitaron una reunión de carácter urgente, dado los abusos que realizaron algunos empresarios de vigilancia privada, sobre cobros en virtud de un nuevo Reglamento que desconocen que contempla nuevos uniformes y capacitación, descontándoles mensualmente; por lo que, en caso de no darse solución anunciaron un paro de cinco días de actividades tanto en la vigilancia de domicilios, locales comerciales, entidades financieras y centros de monitoreo (fs. 57 a 62).

II.3.  Constan listas de reuniones de coordinación de 14 y 20 de abril de 2023, 5 de mayo de igual año, entre la FEBOSP y el Viceministerio de Seguridad Ciudadana para la elaboración del Reglamento de Empresas Privadas de Vigilancia, en las que se encuentran insertos los nombres de los ahora impetrante de tutela; y notas de invitación al lanzamiento del nuevo Reglamento a realizarse en la ciudad de Santa Cruz de la Sierra el 20 de julio de 2023; adjuntándose la lista de asistencia a dicho evento (fs. 135 a 209 y 211 a 223).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La parte accionante alegó la lesión de sus derechos e intereses colectivos a la seguridad pública en el ámbito de seguridad ciudadana, a la integridad física, al trabajo, a la educación, al debido proceso y al principio non bis in ídem; toda vez que, el 20 de julio de 2023, mediante RM 175/2023, se aprobó el nuevo Reglamento Operativo para las Empresas Privadas de Vigilancia, documento que no fue publicado ni puesto en conocimiento de toda la población, menos de las empresas de seguridad privada, incumpliendo lo establecido en el art. 47 del DS 27113; a su vez, dicho documento contiene artículos que vulneran derechos fundamentales y garantías constitucionales, por lo que requieren su revisión, al ser estos inconstitucionales; situación que generó que el 27 de noviembre de igual año, se reciba una carta de los guardias de seguridad con más de cincuenta firmas de los delegados que representan a más de veinte mil guardias de seguridad a nivel nacional, expresando su preocupación por el desconocimiento del nuevo Reglamento Operativo de las Empresas Privadas de Vigilancia, el abuso por parte de algunos empresarios que pretenden cobrar Bs400.- por un nuevo uniforme, y Bs300.- por unos curso de capacitación, situación que provocó en los guardias de seguridad su determinación de entrar en una huelga de cinco días, extremo que causaría convulsión social, desprotección e inseguridad a nivel nacional.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si los extremos denunciados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Ámbito de tutela de la acción popular

Al respecto, la SCP 0511/2018-S4 de 12 de septiembre, sostuvo que: “Previo a ingresar al fondo de lo denunciado, resultará de utilidad, identificar el ámbito de tutela desde el punto de vista de los derechos que se protegen mediante la acción popular, para lo cual, se debe partir de lo previsto por el precitado art. 135 de la CPE, en cuyo texto dispone que procederá contra todo acto y omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza, reconocidos por la Constitución, norma concordante con lo dispuesto en el art. 68 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

De dichas disposiciones constitucionales y legales, se desprende que a través de este proceso constitucional, lo que se protege son los ‘derechos e intereses colectivos’, contenido a partir del cual, se evidencia que de manera implícita, se resguardan también los derechos e intereses difusos.

Ahora bien, tanto los derechos colectivos como los difusos, protegidos por la acción popular en concreto, son aquellos denominados genéricamente como transindividuales o supraindividuales, lo que significa que el derecho en esos casos no es individual, sino que existe como una entidad distinta de cualquier individuo o grupo de individuos, es decir, trasciende al individuo; empero, tampoco se trata de una mera colección de derechos individuales.

A partir de esa amplia perspectiva otorgada por la Constitución Política del Estado, de inicio puede resultar irrelevante determinar qué individuos pertenecen al grupo y cuál podría ser el titular del derecho ‘transindividual’, como sería la pureza del aire, la limpieza de un río, la seguridad de los productos, etc.; que pertenece a la comunidad como un todo, no así a los individuos en forma particular, menos resulta un bien exclusivo de los titulares del poder público, por eso, la doctrina considera que este tipo de derecho no sería puramente público ni privado, sino estaría en medio de ambos.

En síntesis, en los derechos difusos, su titularidad descansa en todas y cada una de las personas; y por lo mismo, no existe un grupo o una colectividad claramente determinada; y, a su vez, en los derechos colectivos, el titular del mismo es una nación y pueblo indígena, originario campesino, es decir, un grupo determinado cuyos miembros tienen una vinculación común.

Con relación a los intereses y derechos colectivos, y los difusos, la precitada SC 1018/2011-R, señaló lo siguiente: ‘Los intereses colectivos y los difusos tienen varias similitudes: En ambos existe una pluralidad de personas y tienen como características el ser transindividuales e indivisibles, debido a que los intereses incumben a una colectividad y la lesión o satisfacción de uno de los interesados incumbe a los demás; sin embargo, se distinguen en que los colectivos son intereses comunes a un grupo o colectividad, cuyos miembros tienen una vinculación común; colectividad que, por ello, se encuentra claramente determinada; en tanto que son difusos los intereses cuya titularidad no descansa en un grupo o colectividad determinada, sino que se encuentran difundidos o diseminados entre todos los integrantes de una comunidad (OVALLE FAVELA, José, acciones populares y acciones para la tutela de los intereses colectivos, en similar sentido, SABSAY, Daniel Alberto, El «Amparo Colectivo’»).

Así, por ejemplo, el derecho a la libre determinación y territorialidad previsto en el art. 30.II.4 de la CPE, se constituye en un derecho colectivo, en tanto es titular del mismo una nación y pueblo indígena originario campesino; es decir, un grupo determinado cuyos miembros tienen una vinculación común. Diferente es el derecho al medio ambiente previsto en el art. 33 de la CPE, que se constituye en un derecho difuso, por cuanto la titularidad del mismo descansa en todas y cada una de las personas y, por lo mismo no existe un grupo o una colectividad claramente determinada’.

Entonces, de la regulación contenida en el art. 135 de la CPE, concordante con el art. 68 del CPCo, se evidencia que el constituyente boliviano tuvo la intención de incluir dentro del campo de acción de este tipo de tutela, no solo los derechos colectivos como expresamente se refirió, sino también los derechos difusos, no otra cosa significa haber incluido en el detalle de los articulados precitados, los derechos al patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública y medio ambiente, que en realidad y conforme a las precisiones conceptuales y diferencias desarrolladas, no son otra cosa que la expresión de los derechos difusos y no así colectivos.

No obstante lo señalado, a efectos de contextualizar adecuadamente los derechos protegidos por la acción popular, también resulta necesario revisar los llamados ‘intereses de grupo’, denominados también ’intereses individuales homogéneos’, con relación a los cuales la mencionada SC 1018/2011-R, determinó lo siguiente: ‘Por su parte, en los intereses de grupo (o intereses individuales homogéneos) si bien existe una pluralidad de personas; empero, el interés que persigue cada una de ellas es individual, no colectivo ni difuso; es decir, se trata de derechos o intereses individuales que tienen un origen común, por ello han sido denominados como intereses accidentalmente colectivos. En los intereses de grupo, las personas demandan la satisfacción de sus intereses individuales para que se les reconozca el perjuicio ocasionado y se les pague la indemnización que corresponda; es más, puede alegarse lesión a derechos colectivos o difusos, empero, debe existir una afectación directa a sus intereses individuales. La suma de intereses individuales configura la llamada acción de grupo.

En ese sentido, por ejemplo, se pronunció la Corte Constitucional de Colombia, en la Sentencia C-215/99, al señalar que «Las acciones de grupo o de clase (art. 88, inciso segundo, C.P.)…se originan en los daños ocasionados a un número plural de personas que deciden acudir ante la justicia en acción única, para obtener la respectiva reparación y que a pesar de referirse a intereses comunes, se pueden individualizar en relación con el daño cuya indemnización se persigue. En este caso, se trata de proteger intereses particulares de sectores específicos de la población (por ejemplo, consumidores), de ahí su denominación original de class action»’.

Respecto a la diferenciación entre los derechos o intereses colectivos, difusos e individuales homogéneos o de grupo, la SCP 0176/2012 de 14 de mayo, desarrolló razonamiento, glosado a continuación:

‘i) Derechos o intereses colectivos en sentido estricto, correspondientes a un colectivo identificado o identificable como son por ejemplo las naciones y pueblos indígena originario campesinos (art. 30.II de la CPE), cuyos componentes están organizados y mantienen relaciones orgánicas entre sí.

ii) Derechos o intereses difusos, que corresponden a una pluralidad de personas que no pueden determinarse, lo que puede suceder por ejemplo cuando la distribución de un medicamento dañado amenaza a todo potencial usuario. Asimismo, por la naturaleza de estas circunstancias no existe la posibilidad de concebir que la pluralidad de sujetos estén organizados mediante mecanismos de coordinación de voluntades y menos que tengan una relación orgánica entre sí;

iii) Derechos o intereses individuales homogéneos -que en el marco de la SC 1018/2011-R de 22 de junio, se denominan intereses de grupo-, corresponden a un conjunto de personas que accidentalmente se encuentran en una misma situación cuyos componentes individualmente cuentan con derechos subjetivos por un «origen común» siendo sus acciones procesales divisibles, pero que en virtud al principio de economía procesal se pueden tratar de forma colectiva, aspecto que sucede por ejemplo cuando un producto defectuoso provocó daños en la salud de varios individuos, en dichos casos los afectados buscarán el resarcimiento, pero para no iniciar sucesivas demandas civiles en detrimento a la administración de justicia pueden resolverse en una misma sentencia.

En ese sentido, se puede colegir que los derechos o intereses colectivos en sentido estricto y los derechos o intereses difusos que en esencia son transindividuales e indivisibles y necesariamente requieren una solución unitaria y uniforme, son tutelables por la acción popular, mientras que los derechos o intereses individuales homogéneos al tratarse de derechos subjetivos donde se busca el resarcimiento no se tutelan a través de la acción popular, puesto que en el derecho comparado se protegen por las acciones de grupo (Colombia) donde la sentencia determinará diferentes grados de afectación y de reparación económica.

De lo referido, es posible concluir, que la suma de intereses individuales, no alcanza a configurar derechos colectivos ni difusos, por lo cual, están fuera de la esfera de protección de la garantía constitucional otorgada por la acción popular, habida cuenta que, si bien existe una pluralidad de personas; sin embargo, el fin que persigue cada una de ellas es particular, configurando intereses de grupo; es decir, se trata de derechos o intereses individuales que tienen un origen común, por ello han sido denominados como intereses accidentalmente colectivos.

En consecuencia, los intereses de grupo no encuentran protección en la acción popular, al no existir un interés común trasuntado en algún derecho colectivo o difuso, sino solamente un interés individual del cual se exige su protección por parte de un grupo de personas, el cual, podrá ser tutelado únicamente por la acción de amparo constitucional, lo contrario desnaturalizaría el presente mecanismo de defensa constitucional.

Cabe aclarar que los intereses de grupo no encuentran protección en la acción popular, pues, como se tiene señalado, en esos casos no existe un interés común −colectivo ni difuso−, sino un interés individual que, en todo caso, podrá ser tutelado a través de la acción de amparo constitucional, previa unificación de la representación” (las negrillas nos pertenecen).

III.2.  La naturaleza jurídica de la acción popular imposibilita conocer la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma

Sobre este elemento de connotación procesal, la SCP 0242/2014-S3 de 18 de diciembre, estableció que: “…conforme a la Constitución Política del Estado, la acción popular tiene por objeto garantizar los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Norma Suprema, cuando ellos por acto u omisión de las autoridades o de personas naturales o jurídicas son violados o amenazados; así, los efectos de la tutela están circunscritos a la anulación de todo acto o el cumplimiento del deber omitido, que vulnere o amenace lesionar derechos o intereses colectivos, relacionados con el objeto de la acción.

Entonces el alcance y naturaleza jurídica de esta acción imposibilita conocer la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma, con el fin de resguardar un manejo adecuado de la acción, por cuanto no se puede plantear la acción popular alegando la inconstitucionalidad de una disposición legal, para ello el Código Procesal Constitucional, tiene previsto las acciones de inconstitucionalidad que son de puro derecho y tienen por objeto el control normativo de carácter correctivo a posteriori de las disposiciones legales, con el fin de contrastar la compatibilidad o incompatibilidad de la normativa cuestionada con los principios, preceptos y normas de la Constitución Política del Estado, así como con los instrumentos internacionales de Derechos Humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad, de acuerdo al art. 410.II de la Ley Fundamental, normas que de la misma manera pueden utilizarse como parámetro de constitucionalidad.

En ese sentido para que una norma sea retirada del ordenamiento jurídico, existen las vías de control normativo (acciones de inconstitucionalidad concreta y abstracta) previstas en la Norma Suprema, cuyo procedimiento fue desarrollado en el Código Procesal Constitucional; por lo que, no resulta viable que mediante la acción popular se diluciden aspectos concernientes a la constitucionalidad o no de una norma, o que se atiendan denuncias relacionadas a que una norma prevista en el ordenamiento jurídico nacional sea contraria a un instrumento internacional que es parte del bloque de constitucionalidad, desconociendo la naturaleza de la acción popular, así como principios que rigen la justicia constitucional” (las negrillas son nuestras).

III.3.  Análisis del caso concreto

La parte accionante alegó la lesión de sus derechos e intereses colectivos a la seguridad pública en el ámbito de seguridad ciudadana, a la integridad física, al trabajo, a la educación, al debido proceso y al principio non bis in ídem; toda vez que, el 20 de julio de 2023, mediante RM 175/2023, se aprobó el nuevo Reglamento Operativo para las Empresas Privadas de Vigilancia, documento que no fue publicado ni puesto en conocimiento de toda la población, menos de las empresas de seguridad privada, incumpliendo lo establecido en el art. 47 del DS 27113; a su vez, dicho documento contiene artículos que vulneran derechos fundamentales y garantías constitucionales, por lo que requieren su revisión, al ser estos inconstitucionales; situación que generó que el 27 de noviembre de igual año, se reciba una carta de los guardias de seguridad con más de cincuenta firmas de los delegados que representan a más de veinte mil guardias de seguridad a nivel nacional, expresando su preocupación por el desconocimiento del nuevo Reglamento Operativo de las Empresas Privadas de Vigilancia, el abuso por parte de algunos empresarios que pretenden cobrar Bs400.- por un nuevo uniforme, y Bs300.- por unos curso de capacitación, situación que provocó en los guardias de seguridad su determinación de entrar en una huelga de cinco días, extremo que causaría convulsión social, desprotección e inseguridad a nivel nacional.

En análisis de lo denunciado, y de conformidad a los antecedentes venidos en revisión se tiene que los ahora accionantes, en representación de la FEBOSP, refieren que el 20 de junio de 2023, el Ministro de Gobierno emitió la RM 175/2023, que aprueba el Reglamento de Empresas Privadas de Vigilancia, en sus ciento trece artículos, el cual forma parte integrante e indivisible de la referida Resolución Ministerial, documento que a decir de la parte impetrante de tutela no fue puesto en conocimiento de las empresas privadas de vigilancia, tal es así que, los trabajadores del Servicio Preventivo de Vigilancia, por nota de 27 de noviembre de 2023, dirigida a David Torrelio Pacheco –hoy solicitante de tutela–, pidieron una reunión de carácter urgente, dado los supuestos abusos que realizaron algunos empresarios de vigilancia privada, sobre cobros en virtud de un nuevo Reglamento que desconocen y que contempla nuevos uniformes y capacitación, descontándoles mensualmente; por lo que, en caso de no darse solución habrían anunciado un paro de cinco días de actividades tanto en la vigilancia de domicilios, locales comerciales, entidades financieras y centros de monitoreo.

Como emergencia de aquella denuncia, la parte demandada en su defensa manifiesta que los hoy accionantes tuvieron en su oportunidad conocimiento sobre la propuesta del nuevo Reglamento, cuya elaboración fue producto de varias reuniones realizadas entre la FEBOSP y otras instituciones como constan de listas de reuniones de coordinación de 14 y 20 de abril de 2023, y 5 de mayo de igual año, entre la FEBOSP y el Viceministerio de Seguridad Ciudadana para la elaboración del Reglamento de Empresas Privadas de Vigilancia, reuniones en las que se encuentran insertos los nombres de los ahora impetrante de tutela; habiéndose al efecto, incluso cursando notas de invitación al lanzamiento del nuevo Reglamento a realizarse en la ciudad de Santa Cruz de la Sierra el 20 de julio de 2023; adjuntándose la lista de asistencia a dicho evento.

En ese contexto, conforme a lo desglosado en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, se debe considerar que la acción popular, como mecanismo de defensa constitucional protege los derechos e intereses colectivos, e implícitamente derechos e intereses difusos, cuando estos se encuentren amenazados por todo acto y omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas; no obstante, esta acción de tutela no puede proteger los llamados intereses de grupo, o intereses individuales homogéneos, pues si bien existe una pluralidad de personas; sin embargo, el interés que persiguen cada una de ellas es individual, y no colectivo ni difuso, es decir que, se trata de derechos e intereses individuales que tiene un origen común, por ello han sido denominados como intereses accidentalmente colectivos.

En aplicación del citado razonamiento jurídico, y teniendo en cuenta que, los solicitantes de tutela, en representación de una colectividad alegan la lesión de los derechos por ellos invocados en esta acción tutelar, por haberse emitido un nuevo Reglamento de Empresas Privadas de Vigilancia, que contiene preceptos legales que vulnerarían sus derechos, cuya vigencia resulta inconstitucional, tal aspecto, además de ser un cuestionamiento sobre la legalidad o ilegalidad de una norma que debe ser conocida por una acción de control normativo, previo cumplimiento de los requisitos exigidos al efecto, de ninguna manera se configura dentro de los derechos colectivos o difusos, explicados precedentemente, ya que, si bien se advierte una pluralidad de personas; sin embargo el interés que persigue cada una de ellas es individual, es decir, la satisfacción de un derecho propio a través de la tutela de su derecho al trabajo y el resguardo de sus ingresos económicos; por lo que, independientemente de advertirse un origen común, se tiene que los intereses que se persiguen son accidentalmente colectivos, en razón a que se busca la satisfacción de sus intereses individuales, pretendiendo se conceda la tutela de manera preventiva, evitando que la amenaza descrita lesione sus derechos e intereses, la seguridad pública en el ámbito de seguridad ciudadana, determinando como medidas cautelares la suspensión de toda acción legislativa, administrativa o de cualquier tipo orientada a la aplicación de la RM 175/2023; suspensiva, ordenando el inmediato cese de todo acto lesivo a sus derechos e intereses, dejando sin efecto los arts. 18, 21, 100, 101 y 104 del nuevo Reglamento para las Empresas de Seguridad Privada; y restitutoria, para restablecer el goce de los derechos colectivos afectados, disponiendo se redacte nuevamente los artículos observados en el nuevo Reglamento para las Empresas Privadas de Vigilancia, declarando la ilegalidad de los preceptos legales señalados.

Pretensiones que por su naturaleza no pueden ser analizadas al interior de una acción popular, ya que ésta protege derechos colectivos y difusos, rebasando las pretensiones y los derechos individuales para resguardar aquellos que favorecen a toda una colectividad; no resultando entonces viable que mediante la acción popular se diluciden aspectos concernientes a la constitucionalidad o no de una norma, desconociendo la naturaleza de la acción popular, así como principios que rigen la justicia constitucional; correspondiendo, en todo caso que, la parte accionante acuda a otra acción de control normativo en procura de la protección de los derechos que invocan en representación de la FEBOS. Consiguientemente, sin ingresar al análisis de fondo de lo denunciado, incumbe denegar la tutela solicitada.

Consiguientemente, la Sala Constitucional al denegar la tutela impetrada, obró de manera correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 020/2024 de 29 de enero, cursante de fs. 436 a 440 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, sin haber ingresado al análisis de fondo de lo denunciado.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

René Yván Espada Navía

MAGISTRADO