SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0244/2024-S2

La accionante denuncia la lesión de sus derechos a la vida, a la salud, a la alimentación, al trabajo, a la inamovilidad laboral y a la seguridad social; toda vez que, habiendo denunciado su injustificada desvinculación laboral ante la Jefatura Departamental de Trabajo Santa Cruz, dicha entidad a través de su titular emitió la Conminatoria de Reincorporación Laboral - por Inamovilidad Laboral - Madre Gestante JDTSC/JCCHS/CONM. 068/2022 de 8 de abril, ordenando a la Regional Santa Cruz de la CNS su reincorporación inmediata al mismo puesto que ocupaba, reponiendo los sueldos devengados desde el despido injustificado, manteniendo su antigüedad y demás derechos que le corresponden por ley; sin embargo, pese a tal instrucción, la señalada entidad no acató esa orden conforme se advierte del Informe MEMORANDUM JDTSC/I/VER.REINC./LAB.055/2022 de 30 de mayo.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Unificación de la jurisprudencia constitucional en materia de conminatorias de reincorporación laboral

El Tribunal Constitucional Plurinacional, luego de efectuar un análisis prolijo de las diversas líneas jurisprudenciales desarrolladas y aplicadas por las Salas que lo conforman, emergentes de las acciones tutelares, en las que se denunciaba el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, mediante la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, unificó las mismas expresando lo siguiente: 

“La Sala Plena de este Tribunal recuerda que, conforme instituye el art. 8 de la CPE, el Estado Plurinacional de Bolivia asume y promueve principios ético-morales del sumaq qamaña (vivir bien), ñandereko (vida armoniosa) y teko kavi (vida buena); y, se sustenta en los valores de equidad social, bienestar común y justicia social -entre otros- para vivir bien; en tal sentido, tratándose de derechos de las trabajadoras y los trabajadores, estos principios y valores serán el hilo conductor para la materialización de los postulados contenidos en la Constitución Política del Estado y buscar en definitiva el bien común.

Al respecto, destaca la protección que brinda el Estado boliviano a través de la emisión de normas que garantizan no solamente el respeto y la protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores sino también su realización, correspondiendo a los órganos encargados de resolver conflictos laborales -sean estos jurisdiccionales o administrativos-, interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico bajo los principios de protección a las trabajadoras y trabajadores, de primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral, de no discriminación y de inversión del onus probandi conforme al mandato contenido en el art. 48.II de la CPE, del cual la jurisdicción constitucional no está exenta de cumplimiento a través de la emisión de sus respectivos fallos, en los cuales consideramos pertinente vincular a la fraternidad, entendiendo que, la jurisdicción constitucional no puede confiarse totalmente en la aplicación de reglas o procedimientos, sino que debe ahondar en la construcción de un nuevo paradigma sobre la base de principios universales como la libertad, la igualdad y la fraternidad.

Bajo este contexto, el acápite I.2 de la presente Resolución de Doctrina Constitucional, estableció que el precedente jurisprudencial constitucional es de carácter vinculante y obligatorio, debido a que, se extrae del desarrollo interpretativo de las normas jurídicas en cada resolución, constituyendo indudablemente fuente directa del derecho en nuestro país; asimismo, se hizo referencia al efecto vinculante como factor de resguardo de la seguridad jurídica y la coherencia del ordenamiento jurídico, protegiendo los derechos fundamentales y las libertades; en ese caso, su teleología consiste en la preservación de la igualdad, evitando que casos similares sean resueltos de manera distinta, lo cual implica el control sobre la actividad judicial, imponiendo una mínima racionalidad y universalidad para evitar una dispersión de criterios interpretativos; y, de producirse esta, el art. 28.I.15 de la LTCP, establece que la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, es competente para unificar sus líneas jurisprudenciales.

En consecuencia, del análisis de los precedentes jurisprudenciales realizado en el título anterior, se advierte lo siguiente:

a) La mayoría de los fallos revisados utilizan el precedente creado por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012 y 0177/2012; sin embargo, hay fallos que siguen la línea de las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0015/2019-S4 de 23 de febrero, 0359/2018-S1 de 26 de julio, 0133/2018-S2 de 16 de abril, 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, 0709/20017-S2 de 31 de julio, 1712/2013 de 10 de octubre y 2355/2012 de 12 de noviembre.

b) Si bien algunas Salas citan los precedentes sentados en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012, 0177/2012, 0115/2018-S2 que son considerados garantistas, en el momento de resolver el caso concreto se decantan por denegar la tutela.

Resulta evidente que existen precedentes jurisprudenciales constitucionales que, bajo los principios pro operario, de primacía de la relación laboral y de continuidad y estabilidad laboral, han logrado estándares significativos en el respeto, protección y realización de los derechos sociales de las trabajadoras y los trabajadores, lo cual sin duda constituye un avance en la materialización de los postulados de la Constitución Política del Estado y el cumplimiento de las obligaciones internacionales que tiene el Estado boliviano; al respecto, se hace énfasis en que una de las características de los derechos fundamentales es la progresividad conforme prevé el art. 13 de la CPE; por lo que, toda inobservancia a este principio, además de ser contraria a la Norma Suprema, constituiría un incumplimiento a la obligación que tiene el Estado boliviano de no regresión respecto de los avances logrados en materia de derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, conforme prevé el art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), concordante con lo establecido en la Observación General 18 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, al disponer una prohibición similar de no regresión respecto al derecho al trabajo.

Ahora bien, conforme refirió la SCP 0087/2014-S3 de 27 de octubre, es necesario precisar que si bien una sentencia constitucional plurinacional por sí sola constituye un precedente jurisprudencial constitucional vinculante y obligatorio, cuando de un cúmulo de precedentes se determine cuál ha de aplicarse, debe apreciarse el desarrollo sistemático y dinámico de la jurisprudencia, con la finalidad de -conforme a lo establecido en la SCP 2233/2013 de 16 de diciembre- identificar el estándar más alto de la jurisprudencia constitucional que, de manera progresiva haya tutelado de mejor manera los derechos fundamentales y garantías constitucionales; en tal sentido, los precedentes jurisprudenciales constitucionales que de manera óptima tutelaron los derechos de las trabajadoras y los trabajadores, aplicando los principios y valores constitucionales, son los siguientes:

1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

2) Y con relación al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación del trabajador con inamovilidad laboral por fuero sindical, de acuerdo con los lineamientos de la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre; es decir, disponiendo el cumplimiento inmediato de la conminatoria en su integridad, incluyendo el pago de los salarios devengados, considerando que el fuero sindical constituye un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores producto de las actividades desarrolladas en defensa de los intereses de su gremio, situación que amerita la imposibilidad de ser despedidos de sus fuentes laborales hasta un año después de concluida su gestión, salvo la existencia de un proceso de desafuero.

Conforme a los argumentos precedentemente glosados, en aplicación de los principios ético-morales del sumaq qamaña (vivir bien), ñandereko (vida armoniosa) y teko kavi (vida buena); y, los valores de equidad social, bienestar común y justicia social, para vivir bien y el principio de fraternidad, se dispone la unificación jurisprudencial sobre las problemáticas analizadas en la presente Resolución de Doctrina Constitucional, aclarando que el presente pronunciamiento de doctrina constitucional es diferente del precedente jurisprudencial constitucional, debido a que el primero tiene un alto grado de vinculatoriedad dado su carácter unificador al fijar pautas, directrices y guías para la interpretación del ordenamiento jurídico, cuyo máximo fin será lograr coherencia, universalidad y la predictibilidad de los fallos, además de la vinculatoriedad no solamente vertical sino también horizontal en el manejo de la jurisprudencia de las Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional.

(…)

La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional; en virtud de la autoridad conferida por la Constitución Política del Estado y la facultad contenida en el art. 28.I.15 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, resuelve: UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional en los siguientes términos:

1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;

2° Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se dispone la aplicación del razonamiento establecido en la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre, la cual, considerando al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores, ordenó el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y,

3° Debiendo tener presente que, si la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del Decreto Supremo 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico-laboral que se extingue conforme a los fundamentos expresados en la presente Resolución de Doctrina Constitucional” (las negrillas son nuestras).

III.2.  Análisis del caso concreto

Descrito el marco normativo y jurisprudencial para el examen del presente caso, de los antecedentes que cursan en esta acción de defensa, las alegaciones de los sujetos procesales; se tiene que, dentro de la denuncia de reincorporación laboral presentada por Clementina Vallejos Flores -accionante- contra Carlos Reyes Arauz, Administrador de la Regional Santa Cruz de la CNS, ante la Jefatura Departamental de Trabajo Santa Cruz, el titular de dicha institución mediante Conminatoria de Reincorporación Laboral - por Inamovilidad Laboral - Madre Gestante JDTSC/JCCHS/CONM. 068/2022 de 8 de abril, ordenó a la entidad demandada: “…PROCEDA A LA REINCORPORACIÓN de la Sra. CLEMENTINA VALLEJOS FLORES con C.I. N° 8868665-S.C., a su fuente laboral en el mismo puesto que ocupaba en la institución denunciada reponiendo los sueldos devengados desde el despido injustificado en aplicación al D.S. N° 0496, manteniendo su antigüedad y demás derechos que corresponden por ley, bajo primacía de la Constitución Política del Estado, por ser un derecho adquirido y consolidado de los trabajadores, y sea de forma inmediata a partir de su legal notificación” (sic [Conclusión II.1]); asimismo, por Informe MEMORANDUM JDTSC/I/VER.REINC./LAB.055/2022 de 30 de mayo, la Inspectora de la mencionada Jefatura Departamental, dio a conocer al Jefe de dicha dependencia, que el 27 del mismo mes y año, se constituyó en la Regional Santa Cruz de la CNS para verificar el cumplimiento de la citada Conminatoria de Reincorporación Laboral; empero, Juan Carlos Ojeda -funcionario-, le indicó que no se reincorporó a la impetrante de tutela; en razón a que, “…harán uso de los recursos…” (sic); en consecuencia, concluyó que la instrucción no fue acatada (Conclusión II.2); y, a través de la RA JDTSC/JCCHS/R.R. 138/22 de 7 de junio de 2022, el titular de la referida Jefatura resolvió el recurso de revocatoria formulado por la Regional Santa Cruz de la CNS contra la aludida Conminatoria; confirmando totalmente la señalada orden (Conclusión II.3).

Ahora bien, la impetrante de tutela denuncia la lesión de sus derechos a la vida, a la salud, a la alimentación, al trabajo, a la inamovilidad laboral y a la seguridad social; toda vez que, habiendo denunciado su injustificada desvinculación laboral ante la Jefatura Departamental de Trabajo Santa Cruz, dicha entidad a través de su titular emitió la Conminatoria de Reincorporación Laboral - por Inamovilidad Laboral - Madre Gestante JDTSC/JCCHS/CONM. 068/2022, ordenando a la Regional Santa Cruz de la CNS su reincorporación inmediata al mismo puesto que ocupaba, reponiendo los sueldos devengados desde el despido injustificado, manteniendo su antigüedad y demás derechos que le corresponden por ley; sin embargo, pese a tal instrucción la señalada entidad no acató la misma, conforme se advierte del Informe MEMORANDUM JDTSC/I/VER.REINC./LAB.055/2022.

En dicho contexto fáctico, cabe señalar que respecto del cumplimiento de las conminatorias a través de la vía constitucional, el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional sostiene que, la labor de unificación jurisprudencial realizada por el Tribunal Constitucional Plurinacional mediante su Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, en lo relativo al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, estableció que: “…En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de las trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones” (énfasis añadido); en cuanto al entendimiento ahora vigente, en el Fundamento Jurídico antes mencionado se tienen desarrolladas las subreglas ante el planteamiento de una acción de amparo constitucional, para el cumplimiento de una conminatoria, señalando de forma específica que la misma debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

En ese entendido, y al evidenciarse que la reincorporación no fue efectuada, conforme se advierte del Informe MEMORANDUM JDTSC/I/VER.REINC./LAB.055/2022 y lo expresado por la autoridad demandada, quien en la audiencia de garantías indicó que, no acató la instrucción en razón a que hará uso de los medios de impugnación contra la supra citada Conminatoria; corresponde disponer el cumplimiento íntegro de la mencionada Conminatoria emitida por el Jefe Departamental de Trabajo Santa Cruz, que dispuso: “…PROCEDA A LA REINCORPORACIÓN de la Sra. CLEMENTINA VALLEJOS FLORES con C.I. N° 8868665-S.C. a su fuente laboral en el mismo puesto que ocupaba en la institución denunciada reponiendo los sueldos devengados desde el despido injustificado en aplicación al D.S. N° 0496, manteniendo su antigüedad y demás derechos que corresponden por ley, bajo primacía de la Constitución Política del Estado, por ser un derecho adquirido y consolidado de los trabajadores, y sea de forma inmediata a partir de su legal notificación” (sic) -en los términos establecidos por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz-.

No obstante, de lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, se tiene que la conminatoria “…no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador…” (SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre [las negrillas son nuestras]); en ese entendido, la concesión de la tutela en vía constitucional no determina ni establece derechos respecto a los pretendidos en materia laboral; por lo que, los fundamentos desarrollados en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional no deben comprenderse como la consolidación de los derechos invocados por la solicitante de tutela; siendo que, el amparo que se le otorga es eminentemente provisional, y que los llamados a resolver el fondo y con carácter definitivo la situación laboral son las autoridades administrativas y judiciales en materia laboral.

En ese orden, al haberse constatado que los presupuestos señalados concurren para dar cumplimiento a la Conminatoria de Reincorporación Laboral - por Inamovilidad Laboral - Madre Gestante JDTSC/JCCHS/CONM. 068/2022, corresponde conceder la tutela pretendida.

Por otra parte, cabe aclarar que en un nuevo orden normativo asumido por el Estado, se promulgó la Ley de Procedimiento Especial para la Restitución de Derechos Laborales -Ley 1468 de 30 de septiembre de 2022-, cuyo objeto es proteger los derechos al trabajo, a la estabilidad laboral en caso de despido injustificado, a la inamovilidad laboral, a la falta de pago de remuneración o salario, y el cumplimiento del fuero sindical; estableciendo a dicho efecto el procedimiento especial para su restitución, incluyendo su ámbito de aplicación a todas las trabajadoras y los trabajadores comprendidos en el ámbito de la Ley General del Trabajo; por lo que, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en ejercicio de su potestad administrativa, emitir las correspondientes Resoluciones de Restitución de Derechos Laborales, que constituyen actos administrativos de alcance particular, gozan de los principios de legalidad y presunción de legitimidad; no obstante a ello, considerando que la referida norma ingresó en vigencia a partir del 3 de noviembre de 2022; y, la impetrante de tutela acudió a la vía administrativa en abril de igual año; a tal efecto, este Tribunal no puede aplicar la misma de manera retroactiva a las conminatorias de reincorporación laboral emitidas por las Jefaturas Departamentales y Regionales del Trabajo con anterioridad a la vigencia de la referida norma legal; en cuyo caso, las causas presentadas ante la justicia constitucional en denuncia del incumplimiento de las conminatorias de reincorporación anteriores a la señalada data y que fueron interpuestas dentro del plazo de seis meses previsto en el art. 55 del Código Procesal Constitucional (CPCo), deberán resolverse en el marco de lo previsto por la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, como ocurre en el presente caso.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido la tutela impetrada, obró de forma correcta.