SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0266/2024-S2

La accionante denuncia la lesión de sus derechos a la tutela judicial efectiva, a la estabilidad laboral, al trabajo, al acceso a la justicia y al debido proceso en sus componentes de valoración probatoria, fundamentación, congruencia e igualdad jurídica de las partes; y, de los principios de taxatividad y proporcionalidad; toda vez que, por Resolución Final de Proceso Sumario J.C.T.S. – G.A.M.Q. 012/2021 de 12 de noviembre, Marco Antonio Cossio Villarroel, ex Jefe Coactivo Tributario Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba -demandado-, le impuso la sanción de destitución del cargo que ocupaba, presuntamente porque no cumplía el perfil para ocupar el puesto de Apoyo Técnico de Parques y Áreas Verdes de esa entidad edil, ni el Manual de Funciones; decisión ratificada en la sustanciación y resolución del recurso de revocatoria; y, no obstante que interpuso recurso jerárquico reclamando la aplicación de un Reglamento Interno que no estaba vigente al momento de su ingreso a esa institución y que la prueba de descargo presentada al efecto no fue tomada en cuenta, Héctor Cartagena Chacón, Alcalde del citado Gobierno Autónomo Municipal -demandado-, a través de la Resolución Ejecutiva H.C.CH. 003/2022 de 31 de enero, confirmó en todas sus partes la Resolución de Recurso de Revocatoria J.C.T.S-G.A.M.Q. 007/2021 de 29 de diciembre, manteniendo firme y subsistente la sanción de su desvinculación laboral que fue ejecutada a través del Memorándum Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo CITE: S.M.G. 09/2022 de 10 de febrero, por Boris Milton Mercado Villarroel, Secretario Municipal General de la misma entidad edil -demandado-.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Sobre el principio de subsidiariedad en las acciones de amparo constitucional

La SCP 1161/2017-S2 de 15 de noviembre, citando a la SCP 0611/2016-S2 de 30 de mayo, señaló que: «…“La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”.

En el mismo sentido, respecto al principio de subsidiariedad la       SCP 0415/2013 de 3 de junio, asumiendo el entendimiento de la jurisprudencia desarrollada en la SCP 1476/2012 de 24 de septiembre, precisó que: “La acción de amparo constitucional, se configura como una garantía jurisdiccional extraordinaria, de tramitación especial y sumarísima, que tiene por objeto la restitución o restablecimiento de los derechos fundamentales, consagrados en la Constitución Política del Estado, cuando éstos son restringidos, suprimidos o amenazados por parte de particulares o funcionarios públicos y siempre que no hubiere otro medio o recurso legal para su protección; es decir, que esta acción se activa cuando no existen otros medios o vías idóneas para otorgar la tutela solicitada. Este recurso es una acción de naturaleza subsidiaria, así lo ha establecido el art. 129.I de la CPE que dispone ‘…siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados’, concordante con el art. 54 del Código Procesal Constitucional (CPCo), que manifiesta: ‘I La acción de Amparo Constitucional no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo. II Excepcionalmente, previa justificación fundada, dicha acción será viable cuando: 1. La protección pueda resultar tardía. 2. Exista la inminencia de un daño irremediable e irreparable a producirse de no otorgarse la tutela’.

En ese entendido, la jurisprudencia del Tribunal anterior sobre la subsidiariedad dentro la acción de amparo constitucional ha establecido mediante la SC 0273/2010-R de 7 de junio, que: ‘…El Amparo Constitucional no es un instrumento alternativo o sustitutivo de las acciones ordinarias que la Constitución y la ley asignan a las distintas jurisdicciones, según su especialidad, para la protección de los derechos considerados vulnerados, sino, por el contrario, es un mecanismo subsidiario, porque puede instaurarse cuando el lesionado no tiene otro medio de defensa; por lo tanto, cuando hay otros recursos expeditos, éstos deben ser utilizados primero y sólo se concederá el Amparo Constitucional cuando aquéllos resultaren ineficaces para la defensa de los derechos, o cuando se lo conceda como protección inmediata para evitar un daño irreparable”’.

En el mismo sentido la SCP 0471/2012 de 4 de julio, respecto a la subsidiariedad, expresó lo siguiente: “…el entonces Tribunal Constitucional a través de la SC 1035/2010-R de 23 de agosto, reiterando el entendimiento asumido por la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, señaló que existen: ‘…reglas y sub reglas de improcedencia de amparo por subsidiariedad cuándo: 1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así:  a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se  utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución…’”» (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

III.2.  La protección de la estabilidad laboral debe ser determinada por autoridad competente, previamente al conocimiento de la causa por la justicia constitucional

La SCP 0177/2012 de 14 de mayo, en cuanto a la aplicación del DS 0495 de 1 de mayo de 2010 señaló lo siguiente: “…la acción de amparo constitucional por su naturaleza, está revestida de los principios de subsidiariedad e inmediatez, cuyo cumplimiento son requisitos insoslayables para su viabilidad; empero, el extinto Tribunal Constitucional en su frondosa jurisprudencia ha establecido excepciones a esta regla, determinando que en algunos casos puede prescindirse de este principio, dada la naturaleza de los derechos invocados, a la naturaleza de la cuestión planteada y la necesidad de una protección inmediata.

Con relación a la protección inmediata en atención a los derechos vulnerados, la SC 0143/2010-R de 17 de mayo, precisó: ‘La norma prevista por el art. 94 de la LTC y la jurisprudencia constitucional, establecen la subsidiariedad del amparo constitucional, cuya naturaleza subsidiaria está reconocida por la actual acción de amparo constitucional, conforme prevé el art. 129 de la CPE, al disponer que la acción de tutela se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados, configurándose su carácter subsidiario. Sin embargo, la subsidiariedad de esta acción tutelar no puede ser invocada y menos aún aplicada en el presente caso, que reviste un carácter excepcional en razón de los derechos invocados y la naturaleza de la cuestión planteada de inmediata y urgente protección…’.

En base a este entendimiento, la estabilidad laboral es un derecho constitucional cuya vulneración afecta a otros derechos elementales, a este efecto consideramos que se debe abstraer el principio de subsidiariedad en aquellos casos en que una trabajadora o un trabajador demande la reincorporación a su fuente trabajo ante un despido sin causa legal justificada; con el único requisito previo de recurrir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo denunciando este hecho, a objeto de que estas entidades una vez establecido el retiro injustificado conmine al empleador a la reincorporación inmediata en los términos previstos por el DS 0495, y ante su incumplimiento se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional. Entendimiento asumido en virtud a que en estos casos no sólo se halla involucrado el derecho al trabajo, sino otros derechos elementales como la subsistencia y a la vida misma de la persona, ya que cuando se afecta el derecho al trabajo a través de una despido injustificado, no sólo se afecta a la persona individual, sino a todo el grupo familiar que depende de un trabajador o trabajadora por cuanto implícitamente se atenta contra la subsistencia de sus hijos o dependientes, de ahí que el derecho al trabajo constituye uno de los principales derechos humanos.

Sin embargo, a efecto de consolidar la protección de la estabilidad laboral que rige en el Estado Plurinacional de Bolivia, a partir de la vigencia de la Constitución, se hace necesaria la modulación sobre el tema:

En consecuencia, aplicando las normas legales relativas a la estabilidad laboral descritas, se debe considerar los siguientes supuestos:

1) En caso de que una trabajadora o un trabajador, ante un eventual retiro intempestivo sin causa legal justificada opte por su reincorporación, deberá denunciar este hecho ante las Jefaturas Departamentales de Trabajo; entidades que deberán asumir el trámite previsto por el DS 0495, emitiendo si corresponde la conminatoria de reincorporación en los términos previstos en esta norma, y en caso de que el empleador incumpla la conminatoria, el trabajador o trabajadora podrá interponer la acción de amparo constitucional, misma que resulta más idónea en estos casos por las razones antes expuestas.

2) Aclarando que la conminatoria dispuesta por el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, en los alcances del DS 0495, no constituye una resolución que defina la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, por cuanto el empleador puede impugnar ésta determinación en la justicia ordinaria, conforme previene el referido Decreto Supremo; vale decir interponiendo una acción laboral dentro los alcances establecidos por el art. 65 del Código Procesal del Trabajo (CPT), precepto que otorga la posibilidad al empleador de constituirse en parte demandante en una acción social, instancia en la que en definitiva se establecerá si el despido fue o no justificado, esto debido a que la justicia constitucional sólo viabiliza la tutela inmediata ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo sin causa legal justificada.

3) En aquellos casos en que la trabajadora o trabajador, fuera sometido a un proceso interno dentro el cual se determine su despido por una de las causales establecidas en el art. 16 de la LGT y art. 9 del DR, en su caso por vulneración a su Reglamento Interno, el procedimiento previsto por el DS 0495, no será aplicable; debiendo la trabajadora o trabajador, que estime que su destitución fue ilegal o injustificada, incoar la correspondiente demanda de reincorporación ante la judicatura laboral” (las negrillas son nuestras).

III.3.  Análisis del caso concreto

Descrito el marco normativo y jurisprudencial para el examen del presente caso, de los antecedentes que cursan en esta acción de defensa y las alegaciones de los sujetos procesales; se tiene que, por Auto Inicial de Proceso Sumario Administrativo J.C.T.S.–G.A.M.Q. 024/2021 de 14 de octubre, Marco Antonio Cossio Villarroel, ex Jefe Coactivo Tributario Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba -demandado-, dispuso el inicio de proceso administrativo interno contra Isabel Quispe Saavedra -accionante-, por la presunta transgresión e incumplimiento de los arts. 232 y 235.1, 2 y 5 de la CPE; 8 incs. a) y c), 9 incs. a) y c), y 12 del EFP; Manual de Funciones del cargo con Ítem 327 G.A.M.Q.; y, 84, 89 incs. a), c) e i) y 90 incs. a), i) y l) del Reglamento Interno de Personal de la referida entidad edil (Conclusión II.1); en consecuencia, mediante Resolución Final de Proceso Sumario J.C.T.S. – G.A.M.Q. 012/2021 de 12 de noviembre, el nombrado demandado estableció la existencia de responsabilidad administrativa por no cumplir los principios de eficiencia, responsabilidad y resultados; con el perfil y requisitos del Ítem 327; y, el Manual de Funciones de la entidad, sancionando a la prenombrada con su destitución (Conclusión II.2); al respecto, por memorial presentado el 7 de diciembre de 2021, interpuso recurso de revocatoria, resuelto mediante Resolución de Recurso de Revocatoria J.C.T.S-G.A.M.Q. 007/2021 de 29 del mismo mes, a través de la cual, el citado ex Jefe Coactivo Tributario Sumariante ratificó la referida Resolución Final (Conclusión II.3); ante ello, por escrito presentado el 6 de enero de 2022, planteó recurso jerárquico y en sustanciación y resolución, Héctor Cartagena Chacón, Alcalde del mencionado Gobierno Autónomo Municipal -demandado-, por Resolución Ejecutiva H.C.CH. 003/2022 de 31 de enero, resolvió confirmar en todas sus partes la referida Resolución, manteniendo firme y subsistente la sanción (Conclusión II.4); en tal contexto, a través del Memorándum Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo CITE: S.M.G. 09/2022 de 10 de febrero, Boris Milton Mercado Villarroel, Secretario Municipal General de la indicada entidad edil -demandado-, agradeció sus servicios a la accionante (Conclusión II.5).

Ahora bien, la impetrante de tutela denuncia la lesión de sus derechos a la tutela judicial efectiva, a la estabilidad laboral, al trabajo, al acceso a la justicia y al debido proceso en sus componentes de valoración probatoria, fundamentación, congruencia e igualdad jurídica de las partes; y, de los principios de taxatividad y proporcionalidad; toda vez que, dentro del proceso sumario administrativo seguido en su contra fue destituida presuntamente por no cumplir el perfil para ocupar el puesto de Apoyo Técnico de Parques y Áreas Verdes de esa entidad edil, ni el Manual de Funciones de la misma, en aplicación de un Reglamento Interno que no estaba vigente al momento de su ingreso a dicha institución y que la prueba de descargo presentada al efecto no fue tomada en cuenta.

Al respecto, conforme lo desglosado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la acción de amparo constitucional se configura como una garantía jurisdiccional extraordinaria de tramitación especial y sumarísima, que tiene por objeto la restitución o restablecimiento de los derechos fundamentales, consagrados en la Constitución Política del Estado, cuando estos son restringidos, suprimidos o amenazados por parte de particulares o funcionarios públicos, siempre que no hubiere otro medio o recurso legal para su protección; es decir, que se activa al no existir otros medios o vías idóneas para otorgar la tutela solicitada, ello en aplicación del principio de subsidiariedad establecido en los arts. 129.I de la CPE y 54.I del Código Procesal Constitucional (CPCo); asimismo, la jurisprudencia citada determinó las reglas y subreglas de improcedencia de esta acción tutelar por subsidiariedad, cuando: “…1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así:   a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se  utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución…” (el resaltado es propio [SCP 1161/2017-S2]).

En ese orden de cosas, se advierte que en efecto por Resolución Final de Proceso Sumario J.C.T.S. – G.A.M.Q. 012/2021, la accionante fue sancionada con su destitución por transgredir los arts. 232 y 235.1, 2 y 5 de la CPE; 8 incs. a) y c), 9 incs. a) y c), y 12 del EFP; Manual de Funciones del cargo con Ítem 327 G.A.M.Q.; y, 84, 89 incs. a), c) e i) y 90 incs. a), i) y l) del Reglamento Interno de Personal de la indicada entidad edil; y, pese a que formuló los recursos de revocatoria -que mereció la Resolución de Recurso de Revocatoria J.C.T.S.-G.A.M.Q. 007/2021-; y, jerárquico -que concluyó con la Resolución Ejecutiva H.C.CH. 003/2022-, la determinación se mantuvo incólume y se ejecutó a través del Memorándum Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo CITE: S.M.G. 09/2022; por lo que, la impetrante de tutela cuestiona los citados fallos y el mencionado Memorándum; sin embargo, tomando en cuenta la jurisprudencia constitucional indicada en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, que, aplicando las normas legales relativas a la estabilidad laboral estableció tres supuestos, el último señaló que: “3) En aquellos casos en que la trabajadora o trabajador, fuera sometido a un proceso interno dentro el cual se determine su despido por una de las causales establecidas en el art. 16 de la LGT y art. 9 del DR, en su caso por vulneración a su Reglamento Interno, el procedimiento previsto por el DS 0495, no será aplicable; debiendo la trabajadora o trabajador, que estime que su destitución fue ilegal o injustificada, incoar la correspondiente demanda de reincorporación ante la judicatura laboral” (SCP 0177/2012 [las negrillas y subrayado son nuestros]); razonamiento que es aplicable en la presente problemática; toda vez que, la impetrante de tutela reclama que sus derechos constitucionales fueron lesionados en el proceso sumario administrativo interno sustanciado en su contra, por inobservancia de su Reglamento Interno al no cumplir el perfil profesional del cargo que ocupaba, así como, las labores descritas en su Manual de Funciones; por lo que, correspondía que con su reclamo acuda a la jurisdicción ordinaria laboral, conforme concluyó también la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, al ser la vía idónea para conocer y resolver su situación laboral, pues como la propia accionante refiere en la ampliación de su demanda en la audiencia de garantías, su relación laboral se encuentra regida por la Ley General del Trabajo, cuyos derechos laborales fueron lesionados.

No obstante lo expuesto supra, pretende que a través de este mecanismo de defensa se retrotraiga momentos procesales dejando sin efecto las señaladas Resoluciones, aspecto que no es posible; toda vez que, no se agotó la vía ordinaria para recién acudir a este mecanismo de defensa constitucional; en ese sentido, a la situación descrita se hace aplicable el entendimiento jurisprudencial desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, concurriendo la regla 1 y subregla: “…b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico…”  (resaltado añadido [SC 1161/2017-S2]).

Al respecto, es pertinente también aclarar que si bien la accionante invoca como lesionados la fundamentación, congruencia y valoración probatoria como parte del debido proceso; empero, sus argumentos y dimensión de reclamo convergen en valoración probatoria, aplicación de la norma a través de los principios de taxatividad y proporcionalidad, tendiente todo ello al análisis de los elementos que configuran su destitución y la definición de su situación laboral con base en los supuestos fácticos y normativos, que refiere le son inherentes y aplicables, por su condición y forma de ingreso al Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo; todo lo cual en efecto corresponde ser conocido por la judicatura laboral, al no estarse cuestionando en todo caso el debido proceso en su núcleo puro.

En definitiva, al inobservarse el principio de subsidiariedad de la acción de amparo constitucional, corresponde denegar la tutela solicitada; aclarando que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática formulada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, obró de forma correcta.