SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0210/2024-S1
Fecha: 14-Jun-2024
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0210/2024-S1
Sucre, 14 de junio de 2024
SALA PRIMERA
Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo
Acción Popular
Expediente: 58869-2023-118-AP
Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 3/2023 de 5 de enero, cursante de fs. 407 a 409 vta., pronunciada dentro de la acción popular interpuesta por Giovani Edgar Arana, Secretario General de la Conferencia Episcopal Boliviana contra Sergio Armando Cusicanqui Loayza, Ministro de Planificación del Desarrollo; Humberto Mario Arandia Claure, Director General; y, Gastón Elías Cordero Crespo, Director General Ejecutivo suplente, ambos del Instituto Nacional de Estadística (INE).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Mediante memorial presentado el 9 de noviembre de 2022, cursante de fs. 131 a 142, el accionante expuso los siguientes argumentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Señala que mediante nota CEB/OL-SI 006/22 de “20 de abril de 2022” -la nota fue recepcionada en la fecha señalada, siendo el documento de fecha 1 del mismo mes y año-, dirigida al Director General Ejecutivo del INE -ahora demandado-, solicitó la incorporación de la pregunta sobre la fe religiosa en el cuestionario del Censo de Población y Vivienda “2022”; así, por carta INE-DGE-DCE-CPV 1050/22 de 2 de junio de 2022, la indicada entidad convocó a una reunión presencial a los líderes y representantes de las iglesias católica y evangélicas con el objetivo de coordinar la inclusión de la indicada pregunta en el cuestionario censal.
El 7 de junio de 2022, se llevó a cabo la referida reunión en oficinas del INE, en la cual “las autoridades” de la referida institución señalaron que la decisión de no incorporar la pregunta sobre qué religión profesa o no cada boliviano en la boleta del Censo de Población y Vivienda ya estaba tomada, exponiendo los siguientes argumentos: a) Una pregunta más en el cuestionario censal aumentaría el tiempo del censo; b) El tamaño físico del cuestionario significa mayor ejecución de recursos; y, c) No es relevante el tema de la religión debido a que consideran que no existe relación entre la información que otorgaría dicha pregunta con la proyección y elaboración de políticas públicas.
Mediante otra carta de “10 de junio de 2022” -fecha de recepción de la señalada nota-, se confirmó al INE la solicitud de incorporación de la pregunta sobre la opción religiosa en el Censo de Población y Vivienda “2022”, argumentando que la inclusión de la misma otorgaría información fundamental para el ejercicio pleno de la libertad religiosa; de esta forma, se estableció “…la solicitud del derecho de acceso a la información y el interés colectivo legítimo de obtener esta información oficial por el medio idóneo, posible y oficial como es el Censo de Población y Vivienda” (sic).
A través de la carta de “15 de junio de 2022”, el INE comunicó oficialmente las conclusiones unilaterales de la reunión de 7 del mismo mes y año, indicando que la solicitud de incluir la pregunta respecto a la religión que se profesa, no cumple con los criterios de inclusión en el cuestionario censal, generando que el Estado no brinde la información necesaria a la población boliviana ni a los grupos de interés específicos sobre la situación religiosa en el país y en efecto, este accionar vulnera el derecho de acceso a la información.
Las iglesias, colectivos y accionantes tienen el derecho fundamental de acceso a la información; también, buscar, solicitar, obtener e interpretar por las vías y mecanismos idóneos y posibles dicha información. Entendiendo así la relación que se establece; de esta forma, se instaura el ejercicio del indicado derecho con el pleno ejercicio del derecho a la libertad religiosa.
Ninguna de las razones ni argumentos vertidos por el Estado y el INE, para no incluir en la boleta censal la pregunta respecto a la religión fueron dados de acuerdo a lo establecido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos; puesto que, el Estado únicamente puede obtener información de forma oficial, formal, eficiente e idónea a través del Censo de Población y Vivienda, sobre el cual se solicita establecer el acceso a información mediante la inclusión de la referida pregunta; por lo que, el Estado tiene la obligación positiva de suministrar dicha información.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
El demandante de tutela considera lesionados los derechos a la libertad religiosa y al acceso a la información establecidos en los arts. 4 y 21.3 y 6 de la Constitución Política del Estado (CPE); 18 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); 18.1 y 3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); 12 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela impetrada: 1) Respecto al derecho de acceso a la información y con ello se proteja y garantice el derecho al pleno ejercicio de la libertad religiosa; 2) Se conmine al Ministerio de Planificación y Desarrollo y al INE, incluya en la boleta de Consulta del Censo de Población y Vivienda la pregunta referente a la religión que profesa cada persona; toda vez que, al no incluirse la misma se estaría amenazando y vulnerando los derechos e intereses legítimos de la colectividad católica y cristiana; y, 3) Se establezca medida cautelar conminando a las indicadas entidades la suspensión de la impresión de la boleta del Censo de Población y Vivienda, hasta que la causa sea resuelta en “ÚLTIMA INSTANCIA”.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
La audiencia pública de consideración de la presente acción popular, se realizó el 5 de enero de 2023, según consta en acta cursante de fs. 396 a 406, produciéndose los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
El solicitante de tutela ratificó y reiteró los fundamentos contenidos en su memorial de acción popular.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
Sergio Armando Cusicanqui Loayza, Ministro de Planificación del Desarrollo, a través de sus representantes legales, mediante informe escrito de 5 de enero de 2023, cursante de fs. 301 a 313 vta., señaló que: i) En el marco del art. 7 de la Ley de Estadísticas Oficiales del Estado Plurinacional de Bolivia -Ley 1405 de 1 de noviembre de 2021-, se tiene que el INE es la autoridad rectora para la elaboración de estadísticas oficiales, siendo la entidad encargada y responsable de realizar los Censos oficiales; adicionalmente, el art. 6.I de la indicada Ley, establece que es una institución pública descentralizada, técnica-especializada, con autonomía de gestión administrativa, financiera, legal y técnica que está bajo tuición del Ministerio de Planificación del Desarrollo; ii) Desde una perspectiva estrictamente operativa y considerando que la pretensión del peticionante de tutela es que se conmine al referido Ministerio, incluya la consulta solicitada y suspenda la impresión de la boleta del Censo de Población y Vivienda, se debe tener presente que el “…INE, que es la entidad encargada de llevar adelante las actividades del proceso censal, lo que incluye la determinación del contenido de dicha boleta censal, así como la contratación para su respectiva impresión en el marco de la normativa de contrataciones vigente” (sic); iii) No sería correcto sostener que tiene legitimación pasiva para ser demandada; toda vez que, esa calidad se adquiere por la coincidencia que se da entre la autoridad que causó la supuesta vulneración a los derechos y aquella contra quién se dirige la acción; así, existe normativamente una entidad -INE- que actualmente ejerce plena competencia sobre la causa y con suficiente legitimación pasiva para conocer y responder a las acciones que correspondan en derecho sobre el proceso censal; iv) El impetrante de tutela no puntualizó, ni individualizó, ni describió claramente qué derechos supuestamente fueron vulnerados o amenazados, tampoco acreditó prueba idónea para acreditar las supuestas lesiones; v) La suma de intereses individuales no alcanza a configurar derechos colectivos ni difusos; por lo cual, están fuera de la esfera de protección de la garantía constitucional otorgada por la acción popular; de esta forma, si bien existen una pluralidad de personas; sin embargo, el fin que persigue cada una de ellas es particular, configurando intereses de grupo; es decir, se trata de derechos o intereses individuales que tienen un origen común, denominados como intereses accidentalmente colectivos; vi) El Estado es independiente ante la religión y teniendo presente que el principio de neutralidad es pilar fundamental para la configuración de un “Estado Laico”, no corresponde que para fines de las organizaciones religiosas, asuma la responsabilidad de contabilizar el número de creyentes dentro de un país; ya que, dicha determinación es incompatible con la finalidad de una actividad censal y menoscabaría el espacio de neutralidad confesional; vii) Es de conocimiento del demandante de tutela que la Unidad de Cultos y ONG’s (UCO) del Ministerio de Relaciones Exteriores, dispone del Registro Único de Organizaciones Religiosas y Creencias Espirituales (RUORCE), como fuente de información de registros administrativos con finalidad estadística, y con la ventaja de contar con información continua relacionada a esta temática (Informes anuales presentados por las organizaciones que reflejan datos que permitirán determinar y sistematizar información para fines estadísticos); así, el indicado Registro es una fuente de información directa derivada de los registros administrativos y estadística emergente de la misma; y, viii) Por último, “…de los últimos cinco (5) procesos censales realizados en Bolivia (…) sólo uno, el de 1992, consideró incluir una pregunta sobre religión, independientemente de que los Censos de 1950, 1976 y 2001, que también fueron desarrollados bajo un Estado que expresamente se reconocía y sostenía como ‘Católico, Apostólico y Romano’, optaron por no incluir dicha pregunta en sus procesos; el Censo del año 2012 tampoco consideró la pregunta sobre ‘religión’, más aun atendiendo el hecho de que fue desarrollado en el marco de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia del año 2009 que declara la independencia entre el Estado de la religión, aspecto que se mantiene al presente; por lo que el Estado, al no estar realizando dicha pregunta en sus Censos desde hace más de 29 años, no tiene en su poder la información pretendida…” (sic).
Humberto Mario Arandia Claure, Director General Ejecutivo del INE, mediante informe escrito de 5 de enero de 2023, cursante de fs. 386 a 393 vta., indicó que: a) La Conferencia Episcopal Boliviana suscribió la nota CEB/OL-SI 006/22 de “20 de abril”, con la referencia “Incorporaión de pregunta sobre fe religiosa en el Censo de población y vivienda” (sic), siendo atendida con todos los protocolos necesarios y conforme a procedimiento definido, realizándose una revisión técnica sobre la propuesta de inclusión de la citada pregunta y en coordinación con la Unidad de Cultos y ONG’s (UCO) del Ministerio de Relaciones Exteriores, entidad relacionada con la temática, con personal técnico del INE y la parte ahora accionante, convocándose a una reunión presencial para el 7 de junio de 2022, con los líderes y representantes de las iglesias católica y evangélicas con el objeto de coordinar la inclusión de dicha interrogación en el cuestionario censal; b) Realizada la revisión y explicación técnica, se concluyó que: “Según el protocolo establecido, la solicitud no cumple con los criterios de inclusión en el cuestionario censal. Pues se dispone del RUORCE como fuente de información de registros administrativos con finalidad estadística, y la ventaja de contar con información continua en esta temática” (sic), criterios ampliamente justificados en la indicada reunión bajo la temática de “Consideraciones sobre la medición de Religión” (sic), cuyas conclusiones fueron remitidas mediante nota INE-DGE-DCE-CPV 1133/22, notificada el 15 de junio de 2022, en Secretaría General de la Conferencia Episcopal Boliviana; c) La referida solicitud de inclusión de la citada pregunta, no cumple con los criterios técnicos, en mérito a que esa temática no está explícita en los planes de desarrollo “PDES” ni “PGDES”, ni compromisos regionales e internacionales; d) Si bien existe una pluralidad de personas; empero, el fin que persigue la parte impetrante de tutela, configurando un interés de grupo a diferencia de otras organizaciones religiosas, se trata de derechos o intereses individuales que tienen un origen común, denominados como intereses accidentalmente colectivos; en consecuencia, los intereses de grupo no encuentran protección en la acción popular, al no existir un interés común trasuntado en algún derecho colectivo o difuso, sino solamente un interés individual del cual se exige su protección por un grupo de personas; e) La no inclusión de la pregunta referida en la boleta del censo de población y vivienda, fue técnicamente respondida por el INE a todas las organizaciones religiosas en la reunión de 7 de junio de 2022, y de ninguna manera puede significar restringir el derecho de acceso a la información, al no existir relación de causalidad con la vulneración del indicado derecho, en razón a que el demandante de tutela no probó que el INE negara suministrarle información que mantenga en sus archivos o bajo control; f) La pretensión del solicitante de tutela referida a saber el “número poblacional de personas que pertenecen a un religión determinada” (sic), puede ser recabada del RUORCE, registro administrativo que constituye fuente de información válida para el INE; además, se propuso que la temática podía ser incluida en el cuestionario de la encuesta de hogares 2022, la cual constituye una fuente oficial de información; sin embargo, fue descartada por los representantes; g) Los datos solicitados por la peticionante de tutela no se encuentran en custodia del INE, debido a que en los últimos Censos de Población y Vivienda registrados, no se incluyó la consulta referente a la religión; h) El prenombrado confundió el concepto y derecho de acceso a la información con la supuesta obligación del Estado de conocer el número poblacional de personas pertenecientes a cada religión, máxime si el art. 4 de la CPE, no establece la obligación de recabar este tipo de información y difundirla; e, i) Respecto a la supuesta vulneración del derecho a la libertad religiosa, el incluir alguna pregunta referente a la religión resulta contradictorio -al art. 4 de la Norma Suprema-; ya que, el Estado es independiente de la religión y cada persona tiene la libertad de elección cultural y religiosa, sea ésta temporal o por tiempo indefinido; así, no es obligación del Estado, recabar datos para conocer el número poblacional de las personas que pertenecen a una religión determinada; a más de, el INE no puede contradecir los objetivos del censo, ni mucho menos parcializarse por un sector de la población.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Primera del departamento de La Paz, mediante Resolución 3/2023 de 5 de enero, cursante de fs. 407 a 409 vta., denegó la tutela solicitada “…al no haberse cumplido los presupuestos procesales para su tramitación” (sic); decisión asumida con los siguientes fundamentos: 1) La pretensión del impetrante de tutela radica en que se garantice el derecho a la información para “así garantizar” el ejercicio a la libertad religiosa; empero, la misma es imposible porque no logró generar ningún argumento que demuestre algún nexo de causalidad entre el derecho referido -con ello el acceso a la información- y el ejercicio de la liberta religiosa; por cuanto, no cumple con un mínimo criterio de colectividad de derechos; 2) La Sala está de acuerdo respecto a que los Derechos Humanos se rigen bajo los principios de unidad e indivisibilidad; sin embargo, la categoría de derechos tiene una función y es la conexión de los mismos, que deben ser “relacionables” entre sí; y, 3) Considerando que “…no hay prueba alguna que demuestre que el aparente derecho a la información que esta Sala Constitucional no considera que sea un derecho colectivo ni difuso, no hay prueba alguna dónde el demandante de tutela o los veedores le hayan dicho al INE o al Ministerio que provea una determinada información. Lo que sucede es que aquí nos han postulado un diez certus an incertus quando, es decir, que saben que habrá un censo y que al no ingresar en el censo una determinada pregunta, aparentemente a futuro se estaría lesionando los derechos, creemos entenderlo así a la iglesia católica, a las iglesias evangélicas y ese es un error, porque ni siquiera en ese hipotético contextual no consentido hay una forma de atar el último criterio que es esencialmente el criterio basal de su pretensión a la libertad religiosa” (sic).
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se evidencia lo siguiente:
II.1. Cursa nota CEB/OL-SI 006/22 de 1 de abril de 2022, dirigida a Humberto Arandia Claure, Director General Ejecutivo del INE, por la cual Giovani Edgar Arana, Secretario General y Diego José Plá Aranda, Secretario General Adjunto, ambos de la Conferencia Episcopal Boliviana, solicitaron la “INCORPORACIÓN DE PREGUNTA SOBRE FE RELIGIOSA EN EL CENSO DE POBLACIÓN Y VIVIENDA” (sic [fs. 17]).
II.2. Consta carta INE-DGE-DCE-CPV 1050/22 de 1 de junio de 2022, dirigida a Giovani Edgar Arana, Secretario General de la Conferencia Episcopal Boliviana, por la cual Martha Mabel Oviedo Aguilar, Directora de Censos y Encuestas del INE, refirió que en atención a la nota CEB/OL-SI 006/2022, y en coordinación con personal técnico del Ministerio de Relaciones Exteriores, solicitó pueda designar un representante de la indicada organización para participar de la reunión presencial a realizarse el 7 del mismo mes y año (fs. 18).
II.3. Cursa nota CEB/OL-SI 014/22 de 9 de junio de 2022, dirigida a Humberto Arandia Claure, Director General Ejecutivo del INE, por la cual Giovani Edgar Arana, Secretario General y Diego José Plá Aranda, Secretario General Adjunto, ambos de la Conferencia Episcopal Boliviana, con referencia “CONFIRMACIÓN DE SOLICITUD DE INCORPORACIÓN DE PREGUNTA SOBRE OPCIÓN RELIGIOSA EN CENSO 2022” (sic [fs. 21 y vta.]).
II.4. Consta carta INE-DGE-DCE-CPV 1133/22 de 13 de junio de 2022, dirigida a Giovani Edgar Arana, Secretario General de la Conferencia Episcopal Boliviana, por la cual, indicó como referencia “Conclusiones de la reunión de fecha 07 de junio” (sic [fs. 354]).
II.5. Cursa Informe Técnico INE-CGP-CPV-TEM-INF 001/2023 de 4 de enero, dirigido a Humberto Mario Arandia Claure, Director General Ejecutivo del INE, por el cual Iván Márquez Callisaya, Jefe de Unidad de Estadísticas e Indicadores Sociales Personal de Comisión al Censo de Población y Vivienda, realizó las recomendaciones insertas en el mismo (fs. 355 a 363).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El demandante de tutela en su condición de Secretario General de la Conferencia Episcopal Boliviana denuncia a través de esta acción popular, la vulneración de los derechos a la libertad religiosa y al acceso a la información; por cuanto, habiendo solicitado la incorporación de la pregunta sobre la fe religiosa en el cuestionario del Censo de Población y Vivienda “2022”, el INE convocó a una reunión presencial para el 7 de junio de 2022, a los líderes y representantes de las iglesias católica y evangélicas con el objetivo de coordinar la inclusión de la indicada pregunta; empero, en la referida reunión dicha entidad señaló que la decisión de no incorporar la indicada interrogante ya estaba tomada, argumentando que: i) Una pregunta más en el cuestionario censal aumentaría el tiempo del censo; ii) El tamaño físico del cuestionario significa mayor ejecución de recursos; y, iii) No es relevante el tema de la religión debido a que consideran que no existe relación entre la información que otorgaría dicha pregunta con la proyección y elaboración de políticas públicas; asimismo, el INE mediante carta de 15 del mismo mes y año, comunicó oficialmente las conclusiones unilaterales de la citada reunión, indicando que la solicitud de incluir la pregunta respecto a la religión que se profesa, no cumple con los criterios de inclusión en el cuestionario censal, generando que el Estado no brinde la información necesaria a la población boliviana ni a los grupos de interés específicos sobre la situación religiosa en el país.
En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para ello, se desarrollarán los siguientes temas: a) Fundamentos de la acción popular y la nueva lógica de justiciabilidad de derechos colectivos y derechos e intereses difusos; b) La acción popular no protege derechos o intereses individuales homogéneos o de grupo y, c) Análisis del caso concreto.
III.1. Fundamentos de la acción popular y la nueva lógica de justiciabilidad de derechos colectivos y derechos e intereses difusos
El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0681/2018-S2 de 17 de octubre, reiterada mediante la SCP 0542/2029-S2 de 15 de julio y la SCP 1199/2023 de 30 de octubre entre otras, sobre el tema adoptó los siguientes razonamientos:
La Constitución Política del Estado, promulgada el 7 de febrero de 2009, incorporó dentro de las acciones de defensa, a la acción popular, que procede de acuerdo a su art. 135: “…contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución” (las negrillas son nuestras).
Los fundamentos de la incorporación de la acción popular en la Norma Suprema pueden encontrarse en el razonamiento jurídico de la SC 1977/2011-R de 7 de diciembre, que señaló que su desarrollo como mecanismo de defensa, parte del reconocimiento de los derechos e intereses difusos y colectivos, que a diferencia de los derechos de corte individual, reconocen a su vez la dimensión social del ser humano; es decir, que el mismo no puede ser concebido ni tutelado de forma descontextualizada, sino, en el marco de una sociedad concreta, en la que vive. En efecto, esta Sentencia en el Fundamento Jurídico III.1.1, indicó:
El reconocimiento de estos derechos responde a una nueva concepción del ser humano, ya no meramente individual, sino como parte de una comunidad en la que se desarrolla y desenvuelve, y que por lo mismo, necesita ser protegida, pues de su preservación depende el desarrollo integral de la persona y de futuras generaciones. En ese sentido, esta nueva concepción no sólo reconoce al individuo como ser contextualizado y dependiente de su comunidad, y a las colectividades como sujetos de derechos, sino también las condiciones que fundamentan y posibilitan la existencia individual y colectiva -es decir, el entorno vital del hombre- y que, como tales, su titularidad corresponde a todos y cada uno de los miembros de una comunidad, -a decir de Rousseau J.J., a todos en general, pero a ninguno en particular- como por ejemplo el derecho al medio ambiente.
Dentro del contexto referido, y en mérito a la importancia y el reconocimiento de estos derechos de tercera generación, su vulneración encuentra protección en las diversas legislaciones a través de mecanismos que tienen el mismo objeto y finalidad como es la tutela de los derechos colectivos o difusos. Al respecto, en la legislación comparada, a esa protección se la conoce como tutela de intereses difusos, como el derecho a un medio ambiente adecuado, a la salud, a la utilización racional de los recursos naturales, a la seguridad de consumidores y usuarios, al patrimonio histórico, arquitectónico y cultural, etc.
En ese orden, la SC 1018/2011-R de 22 de junio[1], interpretó progresiva y extensivamente el ámbito de protección de la acción popular, contenido en el art. 135 de la CPE, afirmando que: “…la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris ‘Derechos Colectivos’- y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular”.
Posteriormente, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0176/2012, 0300/2012 y 0645/2012, entre otras, sobre la base de esa protección progresiva, señalaron que la tutela de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos (NPIOC), debía ser efectuada a través de la acción popular. Por su parte, la SCP 0487/2014 de 25 de febrero, señaló que:
La acción popular es el mecanismo idóneo, para la tutela de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, frente a actos u omisiones de las autoridades o personas individuales o colectivas que violen los derechos colectivos previstos en el art. 30 de la CPE, en el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, así como los otros derechos subjetivos previstos tanto en nuestra Constitución como los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos, ejercitados colectivamente por las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en el marco de lo previsto por el art. 1 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, que establece que: “Los indígenas tienen derecho, como pueblos o como individuos, al disfrute pleno de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos por la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de Derechos Humanos y la normativa internacional de los derechos humanos”; dimensión colectiva de los derechos que ya se encontraba prevista en el art. 3 del Convenio 169 de la OIT, que señala: “Los pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación. Las disposiciones de este Convenio se aplicarán sin discriminación a los hombres y mujeres de estos pueblos.
Ello, supone que con la incorporación del proceso constitucional de la acción popular, se ingresa a una nueva lógica de litigio en sede constitucional, distinta a cualquier otro proceso constitucional de tutela de derechos individuales -acciones de amparo constitucional, de protección de privacidad y de cumplimiento, aunque con algunas similitudes con la acción de libertad- que impone deberes diferenciados a los administradores de justicia y a la ciudadanía, en aras de generar una cultura en la administración de justicia, basada en la idea de solidaridad que rebasa la idea de la justiciabilidad de derechos sustentada en la individualidad.
En efecto, del desarrollo legislativo de la acción popular contenido en los arts. 68 al 71 del Código Procesal Constitucional (CPCo), así como del desarrollo jurisprudencial, conforme se verá a continuación, es posible advertir una diferenciación sustancial que se aleja de los esquemas tradicionales de todo proceso, por cuanto, incorpora reglas procesales específicas sobre diferentes temas como son: la legitimación procesal -activa y pasiva-, la intervención de terceros interesados, la actuación del amicus curiae, la no exigibilidad del agotamiento de recursos ordinarios judiciales o administrativos, la inexistencia del plazo de caducidad, la carga de la prueba, la conversión de acciones de defensa, los efectos de la sentencia, el sistema de reparación de derechos colectivos e intereses difusos, etc.; visibilizando con ello, un proceso constitucional especial, revestido de informalidad y flexibilidad; cuyo diseño, en definitiva, responde a la finalidad de materializar el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos y difusos a través del acceso a la justicia constitucional sin obstáculos o ritualidades procesales que lo impidan.
III.2. La acción popular no protege derechos o intereses individuales homogéneos o de grupo
El Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP 0052/2020-S1 de 13 de julio, asumió el siguiente entendimiento:
En la línea de análisis del objeto de protección de la acción popular, la jurisprudencia constitucional efectuó una diferenciación de los derechos colectivos y derechos e intereses difusos que constituyen objeto de esta acción tutelar y los derechos o intereses individuales homogéneos o de grupo, señalando que a este último, conciernen a un conjunto de personas que accidentalmente están en una misma situación, cuyos componentes individuales cuentan con derechos subjetivos de origen común, procesalmente divisibles y cuyo trámite conjunto encuentra razón en la observancia del principio de economía procesal[2]; empero, bajo las características que la distinguen, su protección se encuentra únicamente en la esfera de la acción de amparo constitucional previa unificación de la representación, pues, lo contrario implicaría la desnaturalización de la acción popular[3]; consiguientemente, en base a los razonamientos desplegados puede concluirse que la acción popular no protege derechos o intereses individuales homogéneos o de grupo.
III.3. Análisis del caso concreto
El solicitante de tutela en su condición de Secretario General de la Conferencia Episcopal Boliviana denuncia a través de esta acción popular, la vulneración de los derechosa la libertad religiosa y al acceso a la información; por cuanto, habiendo solicitado la incorporación de la pregunta sobre la fe religiosa en el cuestionario del Censo de Población y Vivienda “2022”, el INE convocó a una reunión presencial para el 7 de junino de 2022, a los líderes y representantes de las iglesias católica y evangélicas con el objetivo de coordinar la inclusión de la indicada pregunta; empero, en la referida reunión dicha entidad señaló que la decisión de no incorporar la indicada interrogante ya estaba tomada, argumentando que: 1) Una pregunta más en el cuestionario censal aumentaría el tiempo del censo; 2) El tamaño físico del cuestionario significa mayor ejecución de recursos; y, 3) No es relevante el tema de la religión debido a que consideran que no existe relación entre la información que otorgaría dicha pregunta con la proyección y elaboración de políticas públicas; asimismo, el INE mediante carta de 15 del mismo mes y año, comunicó oficialmente las conclusiones unilaterales de la citada reunión, indicando que la solicitud de incluir la pregunta respecto a la religión que se profesa, no cumple con los criterios de inclusión en el cuestionario censal, generando que el Estado no brinde la información necesaria a la población boliviana ni a los grupos de interés específicos sobre la situación religiosa en el país.
Al respecto, de los antecedentes con relevancia jurídica, de las conclusiones sobre los hechos y los argumentos jurídicos que son parte de la estructura de esta Sentencia Constitucional Plurinacional y que están anteriormente desarrollados y descritos, resolviendo el problema jurídico del caso concreto que motiva esta acción popular, se tiene que:
Giovani Edgar Arana, Secretario General y Diego José Plá Aranda, Secretario General Adjunto, ambos de la Conferencia Episcopal Boliviana, mediante nota CEB/OL-SI 006/22 de 1 de abril de 2022, dirigida a Humberto Arandia Claure, Director General Ejecutivo del INE, solicitaron la “INCORPORACIÓN DE PREGUNTA SOBRE FE RELIGIOSA EN EL CENSO DE POBLACIÓN Y VIVIENDA” (sic), señalando que el motivo de dicha petición es conocer cuántas personas sostienen una convicción de fe es fundamental en la actualización de información estadística que se encara; además, “Si bien usted ha manifestado que no es posible por los costos que representaría, consideramos importante realizar este planteamiento porque de lo contrario se incurriría en una grave vulneración de derechos” (sic); asimismo, indicaron que esperan respuesta amparados en el art. 24 de la CPE (Conclusión II.1).
Martha Mabel Oviedo Aguilar, Directora de Censos y Encuestas del INE, a través de la carta INE-DGE-DCE-CPV 1050/22 de 1 de junio de 2022, dirigida a Giovani Edgar Arana, Secretario General de la Conferencia Episcopal Boliviana, indicó que en atención a la nota CEB/OL-SI 006/202, y en coordinación con personal técnico del Ministerio de Relaciones Exteriores, solicitó pueda designar un representante de la indicada organización para participar de la reunión presencial a realizarse el 7 del mismo mes y año, de horas 15:30 a 16:30, en el Auditorio Félix Ballivián, calle carrasco 1391, zona Miraflores de la ciudad de La Paz (Conclusión II.2).
De igual manera, Giovani Edgar Arana, Secretario General y Diego José Plá Aranda, Secretario General Adjunto, ambos de la Conferencia Episcopal Boliviana, por nota CEB/OL-SI 014/22 de 9 de junio de 2022, dirigida a Humberto Arandia Claure, Director General Ejecutivo del INE, señalaron como referencia “CONFIRMACIÓN DE SOLICITUD DE INCORPORACIÓN DE PREGUNTA SOBRE OPCIÓN RELIGIOSA EN CENSO 2022” (sic); además, refirieron que “Después de la reunión sostenida el 7 de junio a través de la cual nos hicieron conocer el criterio de que la opción religiosa debería ser tratada a través de otra fuente de información estadística, que no es el Censo, nos dirigimos a ustedes confirmando la necesidad de que esta pregunta sea tratada en el censo y no en una Encuesta o a través de Registros Administrativos” (sic); asimismo, al amparo del art. 24 de la CPE confirmaron la petición de que se incluya en el Censo 2022 una pregunta que permita saber si la persona y/o familias tienen una opción de fe, la cual permitirá contar con información orientada a promover políticas públicas y normativa en educación, salud y otros (Conclusión II.3).
Gastón Elías Cordero Crespo, Director General Ejecutivo suplente del INE, mediante carta INE-DGE-DCE-CPV 1133/22 de 13 de junio de 2022, dirigida a Giovani Edgar Arana, Secretario General de la Conferencia Episcopal Boliviana, indicó como referencia “Conclusiones de la reunión de fecha 07 de junio” (sic), señalando que en dicha reunión se expusieron aspectos relacionados a las características de un censo de hecho y los procedimientos técnicos mediante los cuales el INE analiza la inclusión de temáticas o preguntas al cuestionario censal basadas en una revisión exhaustiva de: i) Referencias en el contexto internacional; ii) Referencias en el contexto nacional; iii) Recomendaciones temáticas para censos de población y vivienda de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y de Naciones Unidas; iv) Experiencia de los países en la medición de la temática y determinantes y criterios para la inclusión de preguntas; y, v) Protocolo para la inclusión de preguntas o temáticas. Asimismo, se recalcó la necesidad de fortalecer el registro administrativo de organizaciones religiosas que se está conformando desde el Ministerio de Relaciones Exteriores como fuente de información disponible y continua en el tiempo, cuya fecha de consolidación se prevé el 2024; así, el fortalecimiento de los registros administrativos es la visión que comparten todos los países de la región para un mejor uso de esa fuente de información y ante las ventajas de recolección periódica y constante y la reducción de costos, frente a otras fuentes de información; concluyendo que, según el protocolo establecido para la inclusión de preguntas en el cuestionario censal, la solicitud que plantea no cumple con los criterios de inclusión en el cuestionario censal (Conclusiones II.4).
Por último, Iván Márquez Callisaya, Jefe de Unidad de Estadísticas e Indicadores Sociales de Personal de comisión al censo de población y vivienda mediante Informe Técnico INE-CGP-CPV-TEM-INF 001/2023 de 4 de enero, dirigido a Humberto Mario Arandia Claure, Director General Ejecutivo del INE, realizó las siguientes recomendaciones: a) A la Unidad de Cultos y ONG’s (UCO) del Ministerio de Relaciones Exteriores, promueva el fortalecimiento del RUORCE como fuente de información de registro administrativo, con la guía del INE y participación activa de las organizaciones religiosas; y, b) A la Conferencia Episcopal Boliviana y a las organizaciones religiosas, promover el fortalecimiento de información del RUORCE, mismo que reflejará número de Organizaciones y con los informes anuales presentados por las organizaciones religiosas permita sistematizar información para fines estadísticos. De esta manera, se enfatiza a las organizaciones religiosas promover el registro completo y potencializar esa fuente de información para la generación de estadísticas en esa temática y que sea de consulta pública (Conclusión II.5).
Resultando que, ante la existencia de una solicitud de “INCORPORACIÓN DE PREGUNTA SOBRE FE RELIGIOSA EN EL CENSO DE POBLACIÓN Y VIVIENDA” (sic), realizada por la Conferencia Episcopal Boliviana -ahora peticionante de tutela-, en atención a la misma el INE procuró y gestionó una reunión presencial para el 7 de junio de 2022, en la cual se expusieron aspectos relacionados a las características de un censo de hecho y los procedimientos técnicos mediante los cuales el INE analiza la inclusión de temáticas o preguntas al cuestionario censal basadas en una revisión exhaustiva de referencias en el contexto internacional y nacional, recomendaciones temáticas para censos de población y vivienda de la CEPAL y de Naciones Unidas, experiencia de los países en la medición de la temática y determinantes y criterios para la inclusión de preguntas, y un protocolo para la inclusión de preguntas o temáticas; concluyéndose que, según el protocolo establecido para la inclusión de preguntas en el cuestionario censal, la indicada petición planteada no cumple con los criterios de inclusión en el cuestionario censal.
En ese contexto, corresponde precisar que conforme a la jurisprudencia desarrollada en los Fundamentos Jurídicos III.1 y III.2 de este fallo constitucional, la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos, ambos contenidos bajo el nomen iuris de derechos colectivos, asimismo, se indicó que los derechos o intereses individuales homogéneos o de grupo, no pueden ser tutelados por la acción popular y cuya protección se encuentra únicamente en la esfera de la acción de amparo constitucional.
Ahora bien, en el análisis del caso se advierte por la documentales acompañadas a la presente acción popular y que fueron dirigidas a las autoridades demandadas, la Conferencia Episcopal Boliviana -ahora accionante-, pretende que el Instituto Nacional de Estadística proceda a la incorporación de la pregunta sobre la fe religiosa en el Censo de Población y Vivienda 2022; de esta forma, se tiene que a quienes les concierne la inclusión de dicha interrogación es a la indicada Conferencia Episcopal Boliviana.
Así, el impetrante de tutela al haber acudido a través de esta acción de defensa denunciando que la interrogante respecto de la fe religiosa no fue incluida en el Censo de Población y Vivienda 2022, conforme al entendimiento jurisprudencial desarrollado ut supra se tiene que los derechos individuales homogéneos o de grupo cuya lesión alega la referida Conferencia Episcopal Boliviana no merece protección a través de la acción popular, correspondiendo su tutela vía acción de amparo constitucional; consiguientemente, no es posible ingresar al análisis de fondo del problema jurídico para su dilucidación, correspondiendo su denegatoria.
De lo expresado precedentemente, se tiene que la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, obró correctamente.
CORRESPONDE A LA SCP 0210/2024-S1 (viene de la pág. 14).
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 3/2023 de 5 de enero, cursante de fs. 407 a 409 vta., emitida por la Sala Constitucional Primera del departamento de La Paz; y en consecuencia DENEGAR la tutela solicitada, conforme a los fundamentos expuestos precedentemente.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo
MAGISTRADA
Fdo. MSc. Georgina Amusquivar Moller
MAGISTRADA
[1]El FJ III.1.3, respecto al ámbito de protección de la acción popular, señaló que: “…la Constitución Política del Estado sostiene que la acción popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos; sin embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el mismo art. 135 de la CPE, hace referencia, como derechos e intereses protegidos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, los cuales, con base en la distinción efectuada en el punto anterior, son específicamente considerados difusos y no así colectivos.
Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris `Derechos Colectivos´- y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular.
Cabe aclarar que los intereses de grupo no encuentran protección en la acción popular, pues, como se tiene señalado, en esos casos no existe un interés común -colectivo ni difuso-, sino un interés individual que, en todo caso, podrá ser tutelado a través de la acción de amparo constitucional, previa unificación de la representación. Asimismo, se debe hacer referencia a que la Constitución Política del Estado, a través de una cláusula abierta, permitirá la integración de otros derechos similares a partir del bloque de constitucionalidad y el Derecho Internacional de Derechos Humanos”.
[2] Respecto a la características de los derechos colectivos y derechos e intereses difusos que constituyen objeto de la acción popular y los derechos o intereses individuales homogéneos o de grupo que son objeto de la acción de amparo constitucional, la SCP 0176/2012 de 14 de mayo, citando la SC 1018/2011-R de 22 de junio, ha diferenciado:
“i) Derechos o intereses colectivos en sentido estricto, correspondientes a un colectivo identificado o identificable como son por ejemplo las naciones y pueblos indígena originario campesinos (art. 30.II de la CPE), cuyos componentes están organizados y mantienen relaciones orgánicas entre sí.
ii) Derechos o intereses difusos, que corresponden a una pluralidad de personas que no pueden determinarse, lo que puede suceder por ejemplo cuando la distribución de un medicamento dañado amenaza a todo potencial usuario. Asimismo, por la naturaleza de estas circunstancias no existe la posibilidad de concebir que la pluralidad de sujetos estén organizados mediante mecanismos de coordinación de voluntades y menos que tengan una relación orgánica entre sí;
iii) Derechos o intereses individuales homogéneos (…) (denominados) intereses de grupo-, corresponden a un conjunto de personas que accidentalmente se encuentran en una misma situación cuyos componentes individualmente cuentan con derechos subjetivos por un «origen común» siendo sus acciones procesales divisibles, pero que en virtud al principio de economía procesal se pueden tratar de forma colectiva, aspecto que sucede por ejemplo cuando un producto defectuoso provocó daños en la salud de varios individuos, en dichos casos los afectados buscarán el resarcimiento, pero para no iniciar sucesivas demandas civiles en detrimento a la administración de justicia pueden resolverse en una misma sentencia.
En ese sentido, se puede colegir que los derechos o intereses colectivos en sentido estricto y los derechos o intereses difusos que en esencia son transindividuales e indivisibles y necesariamente requieren una solución unitaria y uniforme, son tutelables por la acción popular, mientras que los derechos o intereses individuales homogéneos al tratarse de derechos subjetivos donde se busca el resarcimiento no se tutelan a través de la acción popular, puesto que en el derecho comparado se protegen por las acciones de grupo (Colombia) donde la sentencia determinará diferentes grados de afectación y de reparación económica”.
[3] Bajo las características anotadas entre los derechos colectivos y derechos e intereses difusos que constituyen objeto de la acción popular y los derechos o intereses individuales homogéneos o de grupo que son objeto de la acción de amparo constitucional, la SCP 0511/2018-S4 de 12 de septiembre, ha concluido: “De lo referido, es posible concluir, que la suma de intereses individuales, no alcanza a configurar derechos colectivos ni difusos, por lo cual, están fuera de la esfera de protección de la garantía constitucional otorgada por la acción popular, habida cuenta que, si bien existe una pluralidad de personas; sin embargo, el fin que persigue cada una de ellas es particular, configurando intereses de grupo; es decir, se trata de derechos o intereses individuales que tienen un origen común, por ello han sido denominados como intereses accidentalmente colectivos.
En consecuencia, los intereses de grupo no encuentran protección en la acción popular, al no existir un interés común trasuntado en algún derecho colectivo o difuso, sino solamente un interés individual del cual se exige su protección por parte de un grupo de personas, el cual, podrá ser tutelado únicamente por la acción de amparo constitucional, lo contrario desnaturalizaría el presente mecanismo de defensa constitucional.
Cabe aclarar que los intereses de grupo no encuentran protección en la acción popular, pues, como se tiene señalado, en esos casos no existe un interés común −colectivo ni difuso−, sino un interés individual que, en todo caso, podrá ser tutelado a través de la acción de amparo constitucional, previa unificación de la representación”.