SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0210/2024-S1

El demandante de tutela en su condición de Secretario General de la Conferencia Episcopal Boliviana denuncia a través de esta acción popular, la vulneración de los derechos a la libertad religiosa y al acceso a la información; por cuanto, habiendo solicitado la incorporación de la pregunta sobre la fe religiosa en el cuestionario del Censo de Población y Vivienda “2022”, el INE convocó a una reunión presencial para el 7 de junio de 2022, a los líderes y representantes de las iglesias católica y evangélicas con el objetivo de coordinar la inclusión de la indicada pregunta; empero, en la referida reunión dicha entidad señaló que la decisión de no incorporar la indicada interrogante ya estaba tomada, argumentando que: i) Una pregunta más en el cuestionario censal aumentaría el tiempo del censo; ii) El tamaño físico del cuestionario significa mayor ejecución de recursos; y, iii) No es relevante el tema de la religión debido a que consideran que no existe relación entre la información que otorgaría dicha pregunta con la proyección y elaboración de políticas públicas; asimismo, el INE mediante carta de 15 del mismo mes y año, comunicó oficialmente las conclusiones unilaterales de la citada reunión, indicando que la solicitud de incluir la pregunta respecto a la religión que se profesa, no cumple con los criterios de inclusión en el cuestionario censal, generando que el Estado no brinde la información necesaria a la población boliviana ni a los grupos de interés específicos sobre la situación religiosa en el país.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para ello, se desarrollarán los siguientes temas: a) Fundamentos de la acción popular y la nueva lógica de justiciabilidad de derechos colectivos y derechos e intereses difusos; b) La acción popular no protege derechos o intereses individuales homogéneos o de grupo y, c) Análisis del caso concreto.

III.1. Fundamentos de la acción popular y la nueva lógica de justiciabilidad de derechos colectivos y derechos e intereses difusos

El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0681/2018-S2 de 17 de octubre, reiterada mediante la SCP 0542/2029-S2 de 15 de julio y la SCP 1199/2023 de 30 de octubre entre otras, sobre el tema adoptó los siguientes razonamientos:

La Constitución Política del Estado, promulgada el 7 de febrero de 2009, incorporó dentro de las acciones de defensa, a la acción popular, que procede de acuerdo a su art. 135: “…contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución” (las negrillas son nuestras).

Los fundamentos de la incorporación de la acción popular en la Norma Suprema pueden encontrarse en el razonamiento jurídico de la                  SC 1977/2011-R de 7 de diciembre, que señaló que su desarrollo como mecanismo de defensa, parte del reconocimiento de los derechos e intereses difusos y colectivos, que a diferencia de los derechos de corte individual, reconocen a su vez la dimensión social del ser humano; es decir, que el mismo no puede ser concebido ni tutelado de forma descontextualizada, sino, en el marco de una sociedad concreta, en la que vive. En efecto, esta Sentencia en el Fundamento Jurídico III.1.1, indicó:

El reconocimiento de estos derechos responde a una nueva concepción del ser humano, ya no meramente individual, sino como parte de una comunidad en la que se desarrolla y desenvuelve, y que por lo mismo, necesita ser protegida, pues de su preservación depende el desarrollo integral de la persona y de futuras generaciones. En ese sentido, esta nueva concepción no sólo reconoce al individuo como ser contextualizado y dependiente de su comunidad, y a las colectividades como sujetos de derechos, sino también las condiciones que fundamentan y posibilitan la existencia individual y colectiva -es decir, el entorno vital del hombre- y que, como tales, su titularidad corresponde a todos y cada uno de los miembros de una comunidad, -a decir de Rousseau J.J., a todos en general, pero a ninguno en particular- como por ejemplo el derecho al medio ambiente.

Dentro del contexto referido, y en mérito a la importancia y el reconocimiento de estos derechos de tercera generación, su vulneración encuentra protección en las diversas legislaciones a través de mecanismos que tienen el mismo objeto y finalidad como es la tutela de los derechos colectivos o difusos. Al respecto, en la legislación comparada, a esa protección se la conoce como tutela de intereses difusos, como el derecho a un medio ambiente adecuado, a la salud, a la utilización racional de los recursos naturales, a la seguridad de consumidores y usuarios, al patrimonio histórico, arquitectónico y cultural, etc.

En ese orden, la SC 1018/2011-R de 22 de junio^[1], interpretó progresiva y extensivamente el ámbito de protección de la acción popular, contenido en el art. 135 de la CPE, afirmando que: “…la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos    -ambos contenidos bajo el nomen iuris  ‘Derechos Colectivos’- y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular”.

Posteriormente, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0176/2012, 0300/2012 y 0645/2012, entre otras, sobre la base de esa protección progresiva, señalaron que la tutela de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos (NPIOC), debía ser efectuada a través de la acción popular. Por su parte, la SCP 0487/2014 de 25 de febrero, señaló que:

La acción popular es el mecanismo idóneo, para la tutela de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, frente a actos u omisiones de las autoridades o personas individuales o colectivas que violen los derechos colectivos previstos en el art. 30 de la CPE, en el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, así como los otros derechos subjetivos previstos tanto en nuestra Constitución como los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos, ejercitados colectivamente por las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en el marco de lo previsto por el art. 1 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, que establece que: “Los indígenas tienen derecho, como pueblos o como individuos, al disfrute pleno de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos por la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de Derechos Humanos y la normativa internacional de los derechos humanos”; dimensión colectiva de los derechos que ya se encontraba prevista en el art. 3 del Convenio 169 de la OIT, que señala: “Los pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación. Las disposiciones de este Convenio se aplicarán sin discriminación a los hombres y mujeres de estos pueblos.

Ello, supone que con la incorporación del proceso constitucional de la acción popular, se ingresa a una nueva lógica de litigio en sede constitucional, distinta a cualquier otro proceso constitucional de tutela de derechos individuales -acciones de amparo constitucional, de protección de privacidad y de cumplimiento, aunque con algunas similitudes con la acción de libertad- que impone deberes diferenciados a los administradores de justicia y a la ciudadanía, en aras de generar una cultura en la administración de justicia, basada en la idea de solidaridad que rebasa la idea de la justiciabilidad de derechos sustentada en la individualidad.

En efecto, del desarrollo legislativo de la acción popular contenido en los arts. 68 al 71 del Código Procesal Constitucional (CPCo), así como del desarrollo jurisprudencial, conforme se verá a continuación, es posible advertir una diferenciación sustancial que se aleja de los esquemas tradicionales de todo proceso, por cuanto, incorpora reglas procesales específicas sobre diferentes temas como son: la legitimación procesal        -activa y pasiva-, la intervención de terceros interesados, la actuación del amicus curiae, la no exigibilidad del agotamiento de recursos ordinarios judiciales o administrativos, la inexistencia del plazo de caducidad, la carga de la prueba, la conversión de acciones de defensa, los efectos de la sentencia, el sistema de reparación de derechos colectivos e intereses difusos, etc.; visibilizando con ello, un proceso constitucional especial, revestido de informalidad y flexibilidad; cuyo diseño, en definitiva, responde a la finalidad de materializar el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos y difusos a través del acceso a la justicia constitucional sin obstáculos o ritualidades procesales que lo impidan.

III.2.  La acción popular no protege derechos o intereses individuales homogéneos o de grupo

El Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP 0052/2020-S1 de 13 de julio, asumió el siguiente entendimiento:

En la línea de análisis del objeto de protección de la acción popular, la jurisprudencia constitucional efectuó una diferenciación de los derechos colectivos y derechos e intereses difusos que constituyen objeto de esta acción tutelar y los derechos o intereses individuales homogéneos o de grupo, señalando que a este último, conciernen a un conjunto de personas que accidentalmente están en una misma situación, cuyos componentes individuales cuentan con derechos subjetivos de origen común, procesalmente divisibles y cuyo trámite conjunto encuentra razón en la observancia del principio de economía procesal^[2]; empero, bajo las características que la distinguen, su protección se encuentra únicamente en la esfera de la acción de amparo constitucional previa unificación de la representación, pues, lo contrario implicaría la desnaturalización de la acción popular^[3]; consiguientemente, en base a los razonamientos desplegados puede concluirse que la acción popular no protege derechos o intereses individuales homogéneos o de grupo.

III.3. Análisis del caso concreto

         El solicitante de tutela en su condición de Secretario General de la Conferencia Episcopal Boliviana denuncia a través de esta acción popular, la vulneración de los derechosa la libertad religiosa y al acceso a la información; por cuanto, habiendo solicitado la incorporación de la pregunta sobre la fe religiosa en el cuestionario del Censo de Población y Vivienda “2022”, el INE convocó a una reunión presencial para el 7 de junino de 2022, a los líderes y representantes de las iglesias católica y evangélicas con el objetivo de coordinar la inclusión de la indicada pregunta; empero, en la referida reunión dicha entidad señaló que la decisión de no incorporar la indicada interrogante ya estaba tomada, argumentando que: 1) Una pregunta más en el cuestionario censal aumentaría el tiempo del censo; 2) El tamaño físico del cuestionario significa mayor ejecución de recursos; y, 3) No es relevante el tema de la religión debido a que consideran que no existe relación entre la información que otorgaría dicha pregunta con la proyección y elaboración de políticas públicas; asimismo, el INE mediante carta de 15 del mismo mes y año, comunicó oficialmente las conclusiones unilaterales de la citada reunión, indicando que la solicitud de incluir la pregunta respecto a la religión que se profesa, no cumple con los criterios de inclusión en el cuestionario censal, generando que el Estado no brinde la información necesaria a la población boliviana ni a los grupos de interés específicos sobre la situación religiosa en el país.

         Al respecto, de los antecedentes con relevancia jurídica, de las conclusiones sobre los hechos y los argumentos jurídicos que son parte de la estructura de esta Sentencia Constitucional Plurinacional y que están anteriormente desarrollados y descritos, resolviendo el problema jurídico del caso concreto que motiva esta acción popular, se tiene que:

         Giovani Edgar Arana, Secretario General y Diego José Plá Aranda, Secretario General Adjunto, ambos de la Conferencia Episcopal Boliviana, mediante nota CEB/OL-SI 006/22 de 1 de abril de 2022, dirigida a Humberto Arandia Claure, Director General Ejecutivo del INE, solicitaron la “INCORPORACIÓN DE PREGUNTA SOBRE FE RELIGIOSA EN EL CENSO DE POBLACIÓN Y VIVIENDA” (sic), señalando que el motivo de dicha petición es conocer cuántas personas sostienen una convicción de fe es fundamental en la actualización de información estadística que se encara; además, “Si bien usted ha manifestado que no es posible por los costos que representaría, consideramos importante realizar este planteamiento porque de lo contrario se incurriría en una grave vulneración de derechos” (sic); asimismo, indicaron que esperan respuesta amparados en el art. 24 de la CPE (Conclusión II.1).

         Martha Mabel Oviedo Aguilar, Directora de Censos y Encuestas del INE, a través de la carta INE-DGE-DCE-CPV 1050/22 de 1 de junio de 2022, dirigida a Giovani Edgar Arana, Secretario General de la Conferencia Episcopal Boliviana, indicó que en atención a la nota CEB/OL-SI 006/202, y en coordinación con personal técnico del Ministerio de Relaciones Exteriores, solicitó pueda designar un representante de la indicada organización para participar de la reunión presencial a realizarse el 7 del mismo mes y año, de horas 15:30 a 16:30, en el Auditorio Félix Ballivián, calle carrasco 1391, zona Miraflores de la ciudad de La Paz (Conclusión II.2).

         De igual manera, Giovani Edgar Arana, Secretario General y Diego José Plá Aranda, Secretario General Adjunto, ambos de la Conferencia Episcopal Boliviana, por nota CEB/OL-SI 014/22 de 9 de junio de 2022, dirigida a Humberto Arandia Claure, Director General Ejecutivo del INE, señalaron como referencia “CONFIRMACIÓN DE SOLICITUD DE INCORPORACIÓN DE PREGUNTA SOBRE OPCIÓN RELIGIOSA EN CENSO 2022” (sic); además, refirieron que “Después de la reunión sostenida el 7 de junio a través de la cual nos hicieron conocer el criterio de que la opción religiosa debería ser tratada a través de otra fuente de información estadística, que no es el Censo, nos dirigimos a ustedes confirmando la necesidad de que esta pregunta sea tratada en el censo y no en una Encuesta o a través de Registros Administrativos” (sic); asimismo, al amparo del art. 24 de la CPE confirmaron la petición de que se incluya en el Censo 2022 una pregunta que permita saber si la persona y/o familias tienen una opción de fe, la cual permitirá contar con información orientada a promover políticas públicas y normativa en educación, salud y otros (Conclusión II.3).

         Gastón Elías Cordero Crespo, Director General Ejecutivo suplente del INE, mediante carta INE-DGE-DCE-CPV 1133/22 de 13 de junio de 2022, dirigida a Giovani Edgar Arana, Secretario General de la Conferencia Episcopal Boliviana, indicó como referencia “Conclusiones de la reunión de fecha 07 de junio” (sic), señalando que en dicha reunión se expusieron aspectos relacionados a las características de un censo de hecho y los procedimientos técnicos mediante los cuales el INE analiza la inclusión de temáticas o preguntas al cuestionario censal basadas en una revisión exhaustiva de: i) Referencias en el contexto internacional;              ii) Referencias en el contexto nacional; iii) Recomendaciones temáticas para censos de población y vivienda de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y de Naciones Unidas; iv) Experiencia de los países en la medición de la temática y determinantes y criterios para la inclusión de preguntas; y, v) Protocolo para la inclusión de preguntas o temáticas. Asimismo, se recalcó la necesidad de fortalecer el registro administrativo de organizaciones religiosas que se está conformando desde el Ministerio de Relaciones Exteriores como fuente de información disponible y continua en el tiempo, cuya fecha de consolidación se prevé el 2024; así, el fortalecimiento de los registros administrativos es la visión que comparten todos los países de la región para un mejor uso de esa fuente de información y ante las ventajas de recolección periódica y constante y la reducción de costos, frente a otras fuentes de información; concluyendo que, según el protocolo establecido para la inclusión de preguntas en el cuestionario censal, la solicitud que plantea no cumple con los criterios de inclusión en el cuestionario censal (Conclusiones II.4).

         Por último, Iván Márquez Callisaya, Jefe de Unidad de Estadísticas e Indicadores Sociales de Personal de comisión al censo de población y vivienda mediante Informe Técnico INE-CGP-CPV-TEM-INF 001/2023 de 4 de enero, dirigido a Humberto Mario Arandia Claure, Director General Ejecutivo del INE, realizó las siguientes recomendaciones: a) A la Unidad de Cultos y ONG’s (UCO) del Ministerio de Relaciones Exteriores, promueva el fortalecimiento del RUORCE como fuente de información de registro administrativo, con la guía del INE y participación activa de las organizaciones religiosas; y, b) A la Conferencia Episcopal Boliviana y a las organizaciones religiosas, promover el fortalecimiento de información del RUORCE, mismo que reflejará número de Organizaciones y con los informes anuales presentados por las organizaciones religiosas permita sistematizar información para fines estadísticos. De esta manera, se enfatiza a las organizaciones religiosas promover el registro completo y potencializar esa fuente de información para la generación de estadísticas en esa temática y que sea de consulta pública (Conclusión II.5).

         Resultando que, ante la existencia de una solicitud de “INCORPORACIÓN DE PREGUNTA SOBRE FE RELIGIOSA EN EL CENSO DE POBLACIÓN Y VIVIENDA” (sic), realizada por la Conferencia Episcopal Boliviana -ahora peticionante de tutela-, en atención a la misma el INE procuró y gestionó una reunión presencial para el 7 de junio de 2022, en la cual se expusieron aspectos relacionados a las características de un censo de hecho y los procedimientos técnicos mediante los cuales el INE analiza la inclusión de temáticas o preguntas al cuestionario censal basadas en una revisión exhaustiva de referencias en el contexto internacional y nacional, recomendaciones temáticas para censos de población y vivienda de la CEPAL y de Naciones Unidas, experiencia de los países en la medición de la temática y determinantes y criterios para la inclusión de preguntas, y un protocolo para la inclusión de preguntas o temáticas; concluyéndose que, según el protocolo establecido para la inclusión de preguntas en el cuestionario censal, la indicada petición planteada no cumple con los criterios de inclusión en el cuestionario censal.

         En ese contexto, corresponde precisar que conforme a la jurisprudencia desarrollada en los Fundamentos Jurídicos III.1 y III.2 de este fallo constitucional, la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos, ambos contenidos bajo el nomen iuris de derechos colectivos, asimismo, se indicó que los derechos o intereses individuales homogéneos o de grupo, no pueden ser tutelados por la acción popular y cuya protección se encuentra únicamente en la esfera de la acción de amparo constitucional.

         Ahora bien, en el análisis del caso se advierte por la documentales acompañadas a la presente acción popular y que fueron dirigidas a las autoridades demandadas, la Conferencia Episcopal Boliviana -ahora accionante-, pretende que el Instituto Nacional de Estadística proceda a la incorporación de la pregunta sobre la fe religiosa en el Censo de Población y Vivienda 2022; de esta forma, se tiene que a quienes les concierne la inclusión de dicha interrogación es a la indicada Conferencia Episcopal Boliviana.

         Así, el impetrante de tutela al haber acudido a través de esta acción de defensa denunciando que la interrogante respecto de la fe religiosa no fue incluida en el Censo de Población y Vivienda 2022, conforme al entendimiento jurisprudencial desarrollado ut supra se tiene que los derechos individuales homogéneos o de grupo cuya lesión alega la referida Conferencia Episcopal Boliviana no merece protección a través de la acción popular, correspondiendo su tutela vía acción de amparo constitucional; consiguientemente, no es posible ingresar al análisis de fondo del problema jurídico para su dilucidación, correspondiendo su denegatoria.

De lo expresado precedentemente, se tiene que la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, obró correctamente.

CORRESPONDE A LA SCP 0210/2024-S1 (viene de la pág. 14).