SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0346/2024-S2

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 139/2022 de 9 de junio, cursante de fs. 78 a 81 vta., concedió en parte la tutela solicitada, disponiendo el cumplimiento integral de la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/ 124/2022 de reincorporación por estabilidad laboral de la accionante, en los mismos términos y condiciones dispuestos, a ser cumplido en el plazo de diez días hábiles; “no se concede”      -lo correcto es se deniega- la tutela solicitada, en relación a “una estabilidad laboral”, reconocimiento de continuidad de los derechos laborales y respecto a las costas, costos procesales y multa, por tratarse de un “derecho tutelar”. Determinación asumida bajo los siguientes fundamentos: i) La estabilidad laboral emerge del reconocimiento que tiene el trabajador para conservar su empleo durante su vida laboral, con amplio tiempo de duración, siempre y cuando no converjan causales que justifiquen el despido, establecidos en los arts. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT) y 9 del Reglamento de la Ley General del Trabajo -DS 224 de 23 de agosto de 1943-; ii) El art. 38 de la CPE reconoce la estabilidad laboral a todos los trabajadores asalariados que son reconocidos por la Ley General del Trabajo; iii) No corresponde a la jurisdicción constitucional establecer aspectos que deben ser determinados por la autoridad jurisdiccional o por la autoridad competente; iv) La parte accionada refiere que conforme al Estatuto del Funcionario Público, Decreto Municipal 007 y                DS “23115”, la condición laboral de la accionante es de personal eventual;         v) Por la naturaleza del contrato suscrito por las partes procesales, no existe despido ilegal o injustificado, sino lo que operó es el cumplimiento de un contrato y por ello la cesación de funciones; vi) La jurisprudencia constitucional a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, estableció que la resolución de reincorporación laboral emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, no requiere mayor dilucidación y mayor análisis en jurisdicción constitucional, pues solo vela el cumplimiento de una resolución de conminatoria, pero de manera provisional, mientras el fondo se dilucide donde corresponda, ya sea en la vía jurisdiccional, ante la judicatura laboral o en la vía administrativa, con los procedimientos correspondientes o en su defecto si corresponde en la vía contenciosa administrativa, así es donde se deberán establecer los hechos controvertidos, la continuidad laboral, la naturaleza del funcionario, la naturaleza del contrato, de acuerdo a la mencionada Resolución de Doctrina Constitucional; vii) La acción de amparo constitucional ante el incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, tiene como prioridad buscar el cumplimiento de la misma, por ello, la precitada Resolución Doctrinal en sus conclusiones estableció como carácter unificador que el alcance de la conminatoria de la reincorporación laboral de las trabajadoras y trabajadores que contemple la reincorporación, pago de salarios y otros derechos, debe disponerse de acuerdo a los entendimientos y sistematización de la jurisprudencia constitucional velando por el cumplimiento integral de esta conminatoria y cualquier otra cuestión u observación como la verificación de fueros sindicales, inamovilidad laboral u otras situaciones;                                  viii) Independientemente que este Tribunal de garantías se encuentre de acuerdo o no con los criterios emanados por la autoridad administrativa a momento de emitir la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/ 124/2022, le queda simplemente dar cumplimiento a la previsión y al carácter protectivo unificado a través de la jurisprudencia constitucional en relación a la preservación del derecho al trabajo y la estabilidad laboral, por ello es que corresponde ingresar en cuanto al cumplimiento de la misma, aclarando que esta es siempre de carácter provisional.

II. CONCLUSIONES

De la revisión de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:

II.1.  Consta Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/ 124/2022 de 9 de marzo, emitida por la Jefa Departamental de Trabajo de La Paz, conminando al GAM de La Paz -hoy entidad accionada-, para que inmediatamente reincorpore a Karem Poleth Suxo Saravia -ahora peticionante de tutela- por estabilidad laboral, a su fuente de trabajo, al mismo puesto que ocupaba, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que correspondan a la fecha de su respectiva reincorporación (fs. 17 a 19).

II.2.  Mediante nota de 7 de abril de 2022, la impetrante de tutela solicitó al Jefe Departamental de Trabajo de La Paz a.i., la verificación al cumplimiento de la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/ 124/2022 (fs. 30); a cuyo efecto, cursa Informe J.D.T.L.P.-BDFB- VR - 106/2022 de 13 de abril, de verificación de reincorporación de la accionante, emitido por la Inspectora de la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, quien en conclusiones señaló que, de la información vertida por “ANA RASGUIDA”, Abogada Interna de Asesoría Legal del GAM de La Paz, no se dio cumplimiento a la citada conminatoria de reincorporación laboral (fs. 20 y vta.).

II.3.       Por memorial de 5 de abril de 2022, el GAM de La Paz interpuso recurso de revocatoria contra la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/ 124/2022, a tal efecto, se emitió la RA 317-22 de 5 mayo de igual año, resolviendo confirmar la referida conminatoria. Posteriormente, la citada entidad edil a través de memorial presentado el 20 del mismo mes y año, interpuso recurso jerárquico contra la señalada Resolución Administrativa             (fs. 48 a 56 vta.).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo y “A SER INCORPORADO A LA LEY GENERAL DEL TRABAJO” (sic) y a los principios de estabilidad laboral y “presunción de relación laboral indefinida” (sic); toda vez que, durante más de nueve años, a través de contratos a plazo fijo, ocupó distintas funciones en el GAM de La Paz; empero, una vez finalizado su contrato el 31 de diciembre de 2021, y encontrándose a la espera de su renovación o su reincorporación de forma indefinida, no se la volvió a contratar; por lo que, habiendo solicitado su reincorporación laboral ante la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, esta instancia emitió la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/ 124/2022 de reincorporación laboral al mismo puesto que ocupaba hasta el momento del despido o retiro injustificado, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que le correspondan, decisión que no fue cumplida.

En consecuencia, corresponde en revisión determinar si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  El incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional

         Conforme a la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, se unificó la línea jurisprudencial de los precedentes jurisprudenciales emitidos por las Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, denunciado a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:

“1)   En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimiento y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:

1.i)  Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii)  Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii)   La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas…” (las negrillas nos corresponden).

A partir de los precedentes establecidos ut supra y, con la facultad prevista en la norma procesal constitucional, este Tribunal en la parte resolutiva de dicho fallo de doctrina constitucional, dispuso: “…UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:

1°  En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de su determinaciones;

2° Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se dispone la aplicación del razonamiento establecido en la               SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre, la cual, considerando al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores, ordenó el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y,

3° Debiendo tener presente que, si la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del Decreto Supremo 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico - laboral que se extingue conforme a los fundamentos expresados en la presente Resolución de Doctrina Constitucional” (el resaltado es añadido).

III.2.  Análisis del caso concreto

Identificado el objeto procesal y previo al examen de fondo de este, es importante resaltar que los derechos fundamentales previstos en la Norma Suprema por disposición del art. 109 son directamente aplicables, lo que implica que todos los derechos reconocidos en la misma, se aplican de manera directa y gozan de iguales garantías para su protección, y se constituye en una concreción del carácter normativo de la Constitución Política del Estado; en ese contexto, el principio de aplicación directa de los derechos, supone la superación formalista del sistema jurídico y se constituye en un postulado para consolidar su valor normativo; así la SCP 0121/2012 de 2 de mayo, sostuvo que: “…la premisa en virtud de la cual se debe asegurar la eficacia máxima de los derechos fundamentales, exige en términos de teoría del derecho, la superación de una concepción ius-positivista y formalista del sistema jurídico, e implica la adopción de postulados jurídicos enmarcados en cánones constitucionales no solamente destinados a limitar el poder, sino fundamentalmente direccionados a consagrar y consolidar la vigencia material de los derechos fundamentales”.

En ese entendido, para lograr esa materialización de los derechos fundamentales incumbe tanto para las autoridades jurisdiccionales como para este Tribunal en su labor de interpretación constitucional, la aplicación del principio de progresividad de los derechos que se desprende del art. 13 de la CPE, a efectos de aplicar una interpretación más favorable y extensiva para la protección de los derechos.

Es así que, en casos como el presente donde se demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, que no supone análisis alguno sobre la relación laboral en sí, corresponde tutelar de manera pura y llana dicho incumplimiento, considerando la provisionalidad de la conminatoria de reincorporación laboral, conforme estableció la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 glosada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, al señalar: “1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador”; por lo que, este Tribunal está impedido de analizar si hubo o no despido injustificado.

Dicho de otro modo, la tutela otorgada no es definitiva sino temporal por cuanto existe la posibilidad que sea modificada en otra instancia                  -ordinaria- que cuenta con el procedimiento respectivo para interpretar y aplicar la normativa respectiva y valorar la prueba que demuestre las pretensiones de las partes, a objeto de la consolidación de los derechos que se consideren conculcados a consecuencia de la ruptura aparentemente injustificada de la relación laboral.

Asimismo, corresponde enfatizar la responsabilidad de las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo, de precisar y examinar los elementos fácticos del caso, como ser la identificación de las partes, la naturaleza y características del cargo desempeñado, así como los alcances de la norma aplicable sobre la incorporación laboral al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, de las trabajadoras y los trabajadores asalariados que desempeñen funciones en instituciones públicas como privadas, tomando en cuenta si la relación laboral se encuentra sujeta a un contrato a plazo indefinido o fijo con fecha de conclusión de la relación laboral y si estaría bajo la Ley General del Trabajo, máxime si la justificación de las resoluciones administrativas emitidas constituyen elementos configuradores que permiten a los sujetos procesales comprender las razones que indujeron a la autoridad a decidir en uno u otro sentido, en conformidad a la naturaleza de la relación laboral; es decir, corresponde que a tiempo de emitir la conminatoria de reincorporación laboral, se examine esencialmente el alcance del ámbito de aplicación de los DDSS 0495 y 28699 de 1 de mayo de 2006, las características de la relación laboral y si esta se enmarca en dicha normativa, con la finalidad de sustentar la pertinencia de su emisión y consiguiente cumplimiento.

Ahora bien, de la revisión de antecedentes se advierte que a través de la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/ 124/2022, la Jefa Departamental de Trabajo de La Paz, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, conminó a la entidad ahora accionada, que inmediatamente reincorpore a la impetrante de tutela por estabilidad laboral, a su fuente de trabajo, al mismo cargo que ocupaba, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que correspondan a la fecha de su respectiva reincorporación (Conclusión II.1), determinación que fue objeto de verificación a petición de la prenombrada; habiéndose emitido el Informe J.D.T.L.P.-BDFB- VR - 106/2022 de 13 de abril de Verificación de Reincorporación (Conclusión II.2); en el cual, consta que la peticionante de tutela no fue reincorporada; asimismo, se advierte que la referida conminatoria fue impugnada, situación que fue resuelta a través de la RA 317-22 de 5 mayo de 2022. Posteriormente, el GAM de La Paz presentó recurso jerárquico contra la señalada resolución administrativa; el cual, hasta la interposición de la presente acción tutelar no fue resuelta (Conclusión II.3).

Establecidos los antecedentes procesales y de la problemática identificada en la presente acción de amparo constitucional, se advierte que la accionante denuncia el incumplimiento de la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/ 124/2022 emitida en su favor, solicitando que la jurisdicción constitucional ordene a la parte accionada el cumplimiento de la misma, disponiendo su reincorporación a su fuente laboral al mismo cargo, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que correspondan; asimismo, como trabajadora municipal se le adhiera a la Ley General del Trabajo, y en previsión de la estabilidad laboral se le otorgue la presunción de relación laboral indefinida, por la suscripción de más de dos contratos laborales a plazo fijo.

Al respecto, de los entendimientos asumidos y de la sistematización realizada en la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 señalados en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, se tiene que ante el incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, se puede interponer directamente la acción de amparo constitucional; asimismo, se estableció que dicha conminatoria no se constituye en una resolución definitiva en cuanto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, sino que la misma es de carácter netamente provisional, también quedó determinado que el empleador debe dar cumplimiento inmediato a las conminatorias de reincorporación laboral aún se interpongan los recursos de revocatoria y jerárquico o cualquier recurso en la vía judicial o administrativa; finalmente, no se puede ingresar a analizar la fundamentación de las conminatorias, o si los datos, pruebas, hechos y circunstancias que dieron lugar a su emisión ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria, y su cumplimiento debe ser de manera integral; es decir, sin omitir ninguna de sus determinaciones.

Bajo ese contexto jurisprudencial y en cuanto a la denuncia de incumplimiento de la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/ 124/2022, se evidencia que la determinación administrativa que dispuso la reincorporación inmediata de la impetrante de tutela a su fuente laboral, en el mismo puesto que ocupaba y reponiendo sus sueldos devengados, no fue cumplida por la entidad accionada, debido a que fue objeto de impugnación administrativa a través de los recursos de revocatoria y jerárquico interpuestos por la parte accionada.

Asimismo, el incumplimiento de la referida Conminatoria quedó corroborado por el Informe J.D.T.L.P.-BDFB- VR - 106/2022, de Verificación de Reincorporación elaborado por la Inspectora de la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, quien el 12 de abril de 2022, se habría apersonado al GAM de La Paz, donde fue informada por “Ana Rasguida”, Abogada Interna de Asesoría Legal de dicho ente municipal, que no se dio cumplimiento a la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/ 124/2022; motivo por el cual dicha Inspectora concluyó en su informe que la parte accionada no dio cumplimiento a la referida determinación administrativa.

Por lo expuesto, al existir antecedentes y prueba idónea que acreditan el incumplimiento de la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/ 124/2022, situación que de conformidad con el razonamiento y la sistematización jurisprudencial mencionados en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, permite a este Tribunal Constitucional Plurinacional, conceder la tutela impetrada, de manera provisional con relación a los derechos denunciados como vulnerados por la peticionante de tutela, y de acuerdo al alcance y efecto de lo estipulado en ella; por consiguiente, la parte accionada debe dar cumplimiento a la mencionada Conminatoria en su integridad y sin omitir ninguna de sus determinaciones, mientras no exista una decisión administrativa o judicial debidamente ejecutoriada que la deje sin efecto, correspondiendo por ello conceder la tutela solicitada sobre el derecho al trabajo y a la estabilidad laboral.

Asimismo, cabe aclarar que lo señalado no implica una negación del derecho a la defensa de la entidad accionada; puesto que, como se indicó en líneas precedentes, podrá acudir a la jurisdicción laboral para cuestionar lo resuelto en la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/ 124/2022, considerando que conforme se tiene de antecedentes, la vía impugnativa en sede administrativa fue activada por la entidad accionada, cuyo resultado fue favorable a la impetrante de tutela en primera instancia y se encuentra pendiente el resultado del recurso posterior; de ahí que, debe tenerse presente que la competencia de la justicia constitucional se limita a verificar el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación, sin que corresponda analizar la fundamentación o la legalidad de dicha determinación, o considerar el argumento del carácter provisional de la designación de la peticionante de tutela y la normativa bajo la cual se rige el ejercicio de sus funciones; lo cual, es propio de la jurisdicción laboral, que podrá ser activada por el empleador, independientemente de la concesión de la tutela provisional.

Finalmente, respecto a lo alegado sobre la presunción de relación laboral indefinida por la suscripción de más de dos contratos a plazo fijo, no corresponde emitir un pronunciamiento al respecto; puesto que, el examen constitucional realizado sobre el incumplimiento de la Conminatoria         J.D.T.-L.P./NTLF/ 124/2022, no alcanzó el fondo de dichos aspectos; por ello, en correspondencia a lo asumido por la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, en este apartado corresponde denegar la tutela solicitada.

III.3.  Otras consideraciones

Respecto a la actuación de la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, se tiene que la acción de amparo constitucional fue presentada el 27 de abril de 2022, siendo admitida por Auto de 16 de mayo del citado año, señalándose audiencia para el 9 de junio del año indicado (fs. 45); es decir, fuera del plazo de cuarenta y ocho horas establecido en el art. 56 del Código Procesal Constitucional (CPCo), advirtiéndose así la inobservancia del plazo previsto en la citada norma.

Asimismo, se advierte que celebrada la audiencia de consideración de la presente acción de garantías el 9 de junio de 2022, acto procesal en el que se emitió la Resolución 139/2022 ahora objeto de revisión; misma que, fue recibida por este Tribunal recién el 30 de septiembre del mismo año, como se aprecia en el descargo del courier (fs. 84); es decir, después del plazo de veinticuatro horas dispuesto en el art. 38 del CPCo, para elevar de oficio los antecedentes concernientes a esta acción de defensa, denotando también la falta de cuidado y celeridad en la tramitación de la causa y, sobre todo, el incumplimiento de plazos. Por tales motivos, corresponde exhortar a los integrantes de la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, observar los plazos establecidos en la normativa procesal-constitucional en las causas sometidas a su conocimiento.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela solicitada, obró de manera correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 139/2022 de 9 de junio, cursante de fs. 78 a 81 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia:

1°  CONCEDER en parte la tutela solicitada, de manera provisional en resguardo de los derechos al trabajo y estabilidad laboral, disponiendo el cumplimiento íntegro e inmediato de la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/ 124/2022 de 9 de marzo, por parte del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz;

2°  DENEGAR la tutela impetrada respecto a la presunción de relación laboral indefinida, conforme los fundamentos expuestos en el presente fallo constitucional.

3°  Llamar la atención a Carmiña Ninoska Vera Márquez y Rubén Ramírez Conde, Vocales de la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, conforme lo expuesto en el apartado III.3 de este fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA

Fdo. MSc. DAEN Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA