SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0385/2024-S2

Los accionantes denuncian la lesión de sus derechos a la vida, a la salud, a la seguridad social, al trabajo, a la estabilidad laboral, a la inamovilidad laboral por fuero sindical y al debido proceso en sus componentes de juez natural, competencia, congruencia y fundamentación; toda vez que, por Resolución de Proceso Administrativo Interno 20/2021 de 18 de noviembre, Oscar Mollo Sepúlveda, ex Autoridad Sumariante de la CPS -demandado-, les impuso la sanción de destitución de los cargos que ocupaban, sin considerar su calidad de dirigentes sindicales; y, que en razón a las actividades que demandaban dichos puestos estaban autorizados para omitir el marcado de su asistencia a la CPS, decisión que fue ratificada en sustanciación y resolución de los recursos de revocatoria y jerárquico, manteniendo firme y subsistente la sanción de su desvinculación laboral que fue ejecutada a través de los Memorándums JDRH-M-0055/2022 y JDRH-M-0056/2022 ambos de 15 febrero, expedidos por Mauricio Ferrufino Sosa, ex Administrador Departamental Santa Cruz de la CPS -demandado-.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Sobre el principio de subsidiariedad en las acciones de amparo constitucional

La SCP 1161/2017-S2 de 15 de noviembre, mencionando a la             SCP 0611/2016-S2 de 30 de mayo, señaló que: «…“La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”.

En el mismo sentido, respecto al principio de subsidiariedad la SCP 0415/2013 de 3 de junio, asumiendo el entendimiento de la jurisprudencia desarrollada en la SCP 1476/2012 de 24 de septiembre, precisó que: “La acción de amparo constitucional, se configura como una garantía jurisdiccional extraordinaria, de tramitación especial y sumarísima, que tiene por objeto la restitución o restablecimiento de los derechos fundamentales, consagrados en la Constitución Política del Estado, cuando éstos son restringidos, suprimidos o amenazados por parte de particulares o funcionarios públicos y siempre que no hubiere otro medio o recurso legal para su protección; es decir, que esta acción se activa cuando no existen otros medios o vías idóneas para otorgar la tutela solicitada. Este recurso es una acción de naturaleza subsidiaria, así lo ha establecido el art. 129.I de la CPE que dispone ‘…siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados’, concordante con el art. 54 del Código Procesal Constitucional (CPCo), que manifiesta: ‘I La acción de Amparo Constitucional no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo. II Excepcionalmente, previa justificación fundada, dicha acción será viable cuando: 1. La protección pueda resultar tardía. 2. Exista la inminencia de un daño irremediable e irreparable a producirse de no otorgarse la tutela’.

En ese entendido, la jurisprudencia del Tribunal anterior sobre la subsidiariedad dentro la acción de amparo constitucional ha establecido mediante la SC 0273/2010-R de 7 de junio, que: ‘…El Amparo Constitucional no es un instrumento alternativo o sustitutivo de las acciones ordinarias que la Constitución y la ley asignan a las distintas jurisdicciones, según su especialidad, para la protección de los derechos considerados vulnerados, sino, por el contrario, es un mecanismo subsidiario, porque puede instaurarse cuando el lesionado no tiene otro medio de defensa; por lo tanto, cuando hay otros recursos expeditos, éstos deben ser utilizados primero y sólo se concederá el Amparo Constitucional cuando aquéllos resultaren ineficaces para la defensa de los derechos, o cuando se lo conceda como protección inmediata para evitar un daño irreparable”’.

En el mismo sentido la SCP 0471/2012 de 4 de julio, respecto a la subsidiariedad, expresó lo siguiente: “…el entonces Tribunal Constitucional a través de la SC 1035/2010-R de 23 de agosto, reiterando el entendimiento asumido por la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, señaló que existen: ‘…reglas y sub reglas de improcedencia de amparo por subsidiariedad cuándo: 1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así:  a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se  utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución…’”» (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

III.2.  Necesidad de interpretar desde y conforme a la Constitución Política del Estado los alcances de protección del fuero sindical

Al respecto, la SCP 1864/2014 de 25 de septiembre, sostuvo que: “Existiendo una regulación normativa sobre el derecho constitucional a la sindicalización, emitida antes de la vigencia de la nueva Constitución Política del Estado, resulta imprescindible analizar e interpretar el alcance de este derecho a partir del art. 51 de la CPE, que reconoce a las trabajadoras y los trabajadores el derecho a organizarse en sindicatos; tenor del que se establece que el constituyente ha desarrollado este derecho otorgándole un contenido literal, parte de ese contenido es precisamente la garantía al fuero sindical, previsto por el Parágrafo Sexto del citado precepto.

En este cometido, desarrollando el derecho a la sindicalización el       art. 51.VI de la Norma Fundamental consagra la garantía del fuero sindical, otorgándole tres elementos que garantizan su ejerció pleno:       i) Impone una prohibición de despido, determinando que los dirigentes sindicales no podrán ser despedidos de su fuente de trabajo, incluso hasta un año después de haber concluido su gestión; ii) Impone una prohibición de no disminuir derechos sociales; y, iii) Determina la imposibilidad de persecución o privación de libertad, por actos realizados en cumplimiento de la dirigencia sindical.

Del análisis de estos tres elementos, relacionados con la normativa antes descrita; se tiene que el fuero sindical es la garantía de la que gozan algunas trabajadoras o trabajadores de no ser despedidos, ni desmejorados en sus condiciones de trabajo, ni trasladados a otros establecimientos de la misma empresa; sin justa causa previamente calificada por el juez del trabajo.

Conforme a los elementos desglosados, se advierte que entre estos existe una expresa prohibición de no disminuir los derechos sociales de un dirigente sindical; elemento que en el caso presente, conviene hacer énfasis, al estar directamente relacionado con la problemática planteada en la presente acción de amparo; en consecuencia, corresponde precisar que la no afectación o disminución de derechos sociales, debe entenderse a toda medida adoptada por el empleador tendiente a desmejorar las condiciones laborales que tenía una trabajadora o trabajador antes de asumir la dirigencia sindical, con el objeto de limitar o entorpecer el cumplimiento de sus funciones sindicales; a no ser que exista una razón técnica, económica o que la naturaleza de la prestación del servicio así la imponga; justificaciones que a objeto de garantizar el fuero sindical, en su elemento no afectación o disminución de derechos sociales, también deberán ser evaluadas previamente por el juez del trabajo, en los alcances del DL 38 de 7 de febrero de 1944, elevado a rango de ley por la Ley 3352 de 21 de febrero de 2006, autoridad jurisdiccional que en definitiva previo informe del Inspector del Trabajo podrá autorizar o no la medida adoptada por el empleador.

Por lo expuesto, aplicando materialmente el derecho a la sindicalización proclamada por la Norma Fundamental, por poseer la característica de un derecho directamente aplicable por previsión del art. 109.I de la CPE; deberá considerarse los siguientes supuestos:

a) En el supuesto de que el empleador no asuma el procedimiento precedentemente citado, cuando adopte una medida que tienda a desmejorar o disminuir las condiciones laborales de un dirigente sindical; la trabajadora o trabajador afectado, podrá acudir a la Jefatura Departamental del Trabajo de su jurisdicción denunciando este hecho; entidad que en el marco de las facultades previstas en el art. 86 inc. i) del DS29894 de 7 de febrero de 2009, previa verificación emitirá conminatoria disponiendo que la parte empleadora en el plazo de 48 horas de su legal notificación restituya los derechos laborales que le fueron afectados o disminuidos injustificadamente al dirigente sindical. Conminatoria que es de cumplimiento obligatorio, la que podrá ser impugnada mediante los recursos de revocatoria y jerárquico en el marco de la Ley de Procedimiento Administrativo; cuya interposición no implica suspender su ejecución o cumplimiento.

b) En caso de que el empleador no cumpla con la conminatoria emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo; el dirigente sindical podrá interponer la acción de amparo constitucional, exigiendo el respeto y cumplimiento de la garantía del fuero sindical al no existir otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados por el empleador” (las negrillas son nuestras).

III.3.  Unificación de la jurisprudencia constitucional en materia de conminatorias de reincorporación laboral

Sobre el tema, la SCP 0695/2021-S2 de 25 de octubre, haciendo mención a la SCP 0457/2021-S3 de 10 de agosto, la cual a su vez citó y aplicó los entendimientos de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, indicó que: “Con la finalidad de unificar la línea jurisprudencial de los precedentes constitucionales emitidos por las Salas de este Tribunal, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y sobre todo para lograr la materialización del derecho al trabajo de toda persona, reconocido por instrumentos internacionales como por nuestra Norma Suprema, este Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó la línea jurisprudencial sobre esta temática:

‘1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.’

(…)

A partir de los precedentes establecidos ut supra y, con la facultad prevista en la norma procesal constitucional, este Tribunal en la parte resolutiva de dicho fallo de doctrina constitucional, dispuso ‘(…) UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:

1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;

2° Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se dispone la aplicación del razonamiento establecido en la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre, la cual, considerando al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores, ordenó el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y,

3° Debiendo tener presente que, si la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del Decreto Supremo 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico-laboral que se extingue conforme a los fundamentos expresados en la presente Resolución de Doctrina Constitucional”’ (énfasis añadido).

III.4.  Análisis del caso concreto

Descrito el marco normativo y jurisprudencial para el examen del presente caso, de los antecedentes que cursan en esta acción de defensa y las alegaciones de los sujetos procesales; se tiene que, mediante Auto Inicial de Proceso Administrativo Interno 015/2021 de 30 de septiembre, Oscar Mollo Sepúlveda, ex Autoridad Sumariante de la CPS -demandado-, dispuso la apertura de proceso administrativo interno contra Rómulo Calvo Bravo y Oscar Fernando Castedo Cadario -accionantes- por la presunta transgresión de los arts. 7 del DS 1592; 98 del Reglamento Interno de Personal de la CPS aprobado por RM 124/74, 16 inc. e) de la LGT; y, 9 inc. e) de su Decreto Reglamentario (Conclusión II.1); por Resolución de Proceso Administrativo Interno 20/2021 de 18 de noviembre, la nombrada ex Autoridad Sumariante, estableció la existencia de responsabilidad administrativa contra los impetrantes de tutela, por los cargos descritos en el indicado Auto Inicial, sancionándolos con la destitución (Conclusión II.2); en virtud a lo señalado, por memoriales presentados el 13 de diciembre de 2021, los solicitantes de tutela -separadamente-, interpusieron recurso de revocatoria, resuelto mediante Resolución de Recurso de Revocatoria 019/2021 de 23 del mismo mes, a través de la cual, Félix Juan López Cutile, Autoridad Sumariante de la CPS -demandado-, ratificó la referida Resolución (Conclusión II.3); por escritos presentados el 31 de diciembre de 2021, los peticionantes de tutela plantearon recurso jerárquico contra la citada Resolución de Recurso de Revocatoria; en consecuencia, David Silvestre Martínez Flores, Director General Ejecutivo de la CPS -demandado-por Resolución de Recurso Jerárquico 002 de 2 de febrero de 2022, resolvió confirmarla en todas sus partes, manteniendo firme y subsistente la sanción de destitución (Conclusión II.4); y, a través de los Memorándums JDRH-M-0055/2022 y JDRH-M-0056/2022 ambos de 15 febrero, Carmen Rosa Alba Salazar, Jefe de Administración de Personal; Emilio Tamayo Oblitas, Jefe de Administración Financiera; y, Mauricio Ferrufino Sosa, ex Administrador Departamental -demandado-, todos de Santa Cruz de la CPS, comunicaron a los accionantes su destitución en mérito al referido proceso administrativo interno seguido en su contra (Conclusión II.5).

Ahora bien, los peticionantes de tutela denuncian la lesión de sus derechos a la vida, a la salud, a la seguridad social, al trabajo, a la estabilidad laboral, a la inamovilidad laboral por fuero sindical y al debido proceso en sus componentes de juez natural, competencia, congruencia y fundamentación; toda vez que, por Resolución de Proceso Administrativo Interno 20/2021, Oscar Mollo Sepúlveda, ex Autoridad Sumariante de la CPS -demandado-, les impuso la sanción de destitución de los cargos que ocupaban, sin considerar su calidad de dirigentes sindicales; y, que en razón a las actividades que demandan dichos puestos, estaban autorizados para omitir el marcado de su asistencia a la CPS; decisión que fue ratificada en sustanciación y resolución de los recursos de revocatoria y jerárquico que interpusieron, manteniendo firme y subsistente la sanción de su desvinculación laboral que fue ejecutada a través de los Memorándums JDRH-M-0055/2022 y JDRH-M-0056/2022.

Al respecto, conforme lo desglosado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la acción de amparo constitucional, se configura como una garantía jurisdiccional extraordinaria de tramitación especial y sumarísima, que tiene por objeto la restitución o restablecimiento de los derechos fundamentales, consagrados en la Constitución Política del Estado, cuando estos son restringidos, suprimidos o amenazados por parte de particulares o funcionarios públicos, siempre que no hubiere otro medio o recurso legal para su protección; es decir, que se activa al no existir otras vías idóneas para otorgar la tutela solicitada, ello en aplicación del principio de subsidiariedad establecido en los arts. 129.I de la CPE y 54.I del CPCo; asimismo, la jurisprudencia citada determinó las reglas y subreglas de improcedencia de esta acción tutelar por subsidiariedad, cuando:      “…1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución…” (énfasis agregado [SCP 1161/2017-S2]).

Por su parte, en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, a partir de una interpretación desde y conforme a la Constitución Política del Estado y los alcances de protección del fuero sindical, se concluyó que este es un derecho directamente aplicable por previsión del art. 109.I de la CPE; en ese sentido debe considerarse que: “a) En el supuesto de que el empleador no asuma el procedimiento precedentemente citado, cuando adopte una medida que tienda a desmejorar o disminuir las condiciones laborales de un dirigente sindical; la trabajadora o trabajador afectado, podrá acudir a la Jefatura Departamental del Trabajo de su jurisdicción denunciando este hecho; entidad que en el marco de las facultades previstas en el art. 86 inc. i) del DS29894 de 7 de febrero de 2009, previa verificación emitirá conminatoria disponiendo que la parte empleadora en el plazo de 48 horas de su legal notificación restituya los derechos laborales que le fueron afectados o disminuidos injustificadamente al dirigente sindical. Conminatoria que es de cumplimiento obligatorio, la que podrá ser impugnada mediante los recursos de revocatoria y jerárquico en el marco de la Ley de Procedimiento Administrativo; cuya interposición no implica suspender su ejecución o cumplimiento.

b) En caso de que el empleador no cumpla con la conminatoria emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo; el dirigente sindical podrá interponer la acción de amparo constitucional, exigiendo el respeto y cumplimiento de la garantía del fuero sindical al no existir otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados por el empleador” (las negrillas nos corresponde [SCP 1864/2014]).

En ese sentido, siendo que a través del presente mecanismo tutelar los accionantes reclaman la vulneración del art. 51.VI de la CPE, que establece: “…Las dirigentas y los dirigentes sindicales gozan de fuero sindical, no se les despedirá hasta un año después de la finalización de su gestión y no se les disminuirán sus derechos sociales, ni se les someterá a persecución ni privación de libertad por actos realizados en el cumplimiento de su labor sindical”; denunciando al efecto que fueron desvinculados de su fuente laboral en la CPS; sin que previamente dicha entidad hubiera seguido el trámite de desafuero ante la instancia laboral competente; y que, en el referido proceso administrativo interno no se tomó en cuenta que dada su calidad de dirigentes sindicales gozan de prerrogativas -como la autorización para la omisión de marcado de asistencia a su fuente laboral-, es evidente que lo cuestionado o la dimensión del reclamado, motivo de esta acción de defensa, radica en la alegada calidad de fuero sindical que los impetrantes de tutela invocan hubiese sido desconocida -pues no fue objeto de un proceso de desafuero sindical- calidad que en su goce y ejercicio, o en su caso el reconocimiento es inherente al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; por lo que, correspondía que acudan a la Jefatura Departamental de Trabajo Santa Cruz; empero, no lo hicieron.

Cabe reiterar que, de acuerdo a lo indicado en el Fundamento      Jurídico III.3 de este fallo constitucional: “…Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador” (el resaltado es nuestro [SCP 0695/2021-S2]); vía a la que no recurrieron los accionantes.

No obstante lo expuesto supra, los impetrantes de tutela pretenden que a través de este mecanismo de defensa se retrotraiga momentos procesales dejando sin efecto las señaladas Resoluciones, aspecto que no es posible; toda vez que, no se agotó la vía administrativa que era la competente para dilucidar el fuero sindical ahora invocado y sus efectos en relación a los accionantes, para recién acudir a esta justicia constitucional; en ese sentido, a la situación descrita se hace aplicable el entendimiento jurisprudencial desarrollado en el Fundamento  Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, concurriendo la regla 1 y subregla: “…b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico…” (negrilla añadida [SCP 1161/2017-S2]).

En definitiva, al inobservarse el principio de subsidiariedad de la acción de amparo constitucional, corresponde denegar la tutela solicitada; aclarando que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática formulada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, obró de forma correcta.