SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0393/2024-S3

La accionante a través de su representante legal, denuncia la vulneración de sus derechos de petición, al debido proceso y a la defensa; puesto que, el Director ahora accionado, hasta la fecha de interposición de la presente acción tutelar no emitió resolución administrativa alguna respecto a su incidente de nulidad de notificación con el auto final del saneamiento simple de su propiedad “Bella Vista” que planteó el 16 de agosto de 2021; ya que, el 22 de septiembre del mismo año, únicamente se dio a conocer el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF-SAN 603/2021 de 31 de agosto, emitido por personal dependiente de la Dirección General de Saneamiento y Titulación del INRA, que sugirió rechazar el incidente de notificación planteado; y, ante su reclamo presentado el 22 de noviembre de 2021, para que el Director hoy accionado efectúe un pronunciamiento formal por medio de una resolución administrativa expresa, se le notificó con el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF-SAN 1706/2021 de 23 de diciembre; por el cual, se sugirió rechazar su petición, impidiéndole de esa manera hacer uso de recursos de impugnación; puesto que, de acuerdo a la normativa, los informes no son impugnables.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Respecto al derecho de petición y la diferencia con la pretensión contenida en un proceso administrativo

La SCP 0249/2017-S3 de 27 de marzo, citando a su vez a la SCP 0416/2016-S3 de 6 de abril, señaló que: «“Un elemento de transcendental importancia en el ámbito jurídico es sin duda el petitorio pues en el ámbito procesal delimita el accionar de las autoridades judiciales o administrativas que están obligadas a resolver los recursos o impugnaciones conforme a lo solicitado, caso contrario se produce una decisión ultra o infra petita. Sin embargo, debido a que puede confundirse con el derecho de petición pura y llana corresponde diferenciarla.

En ese sentido, en toda impugnación existe una petición, que -dentro de un proceso- forma parte de la pretensión pero no toda petición involucra una impugnación. Así, en materia administrativa, el recurso de impugnación surge contra la decisión de la administración pública, en el que el administrado se sujeta a un procedimiento pre-establecido, en cambio en el derecho de petición no requiere la existencia de un proceso administrativo, debido a que tiene una autonomía propia, siendo únicamente exigible la identificación del peticionante para su procedencia, así lo determina el art. 24 de la CPE ‘Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario’.

Los contrastes antes referidos advierten claramente una diferenciación entre el derecho de petición y la pretensión que puede contener una demanda o un recurso de impugnación dentro un proceso administrativo; mientras la primera es un derecho autónomo que se protege de manera directa vía acción de amparo constitucional ante su vulneración, con excepción claro está, en casos en que la administración de la entidad, haya establecido procedimiento para el tratamiento del derecho de petición, en este último corresponde previamente observar la misma; en el segundo caso, es decir, cuando se trata de una pretensión dentro un proceso administrativo corresponde que tanto los plazos como la pretensión misma sea tratada de acuerdo a procedimiento, en observancia de los elementos del debido proceso; en consecuencia, no puede ser tratada con los alcances del derecho de petición, sino, corresponde que el procedimiento administrativo sea observado con todo lo que incumbe: plazos y etapas procesales establecidas en la misma, regulados bajo la garantía del debido proceso”.

Entendimiento que si bien fue establecida para casos inmersos en procedimiento administrativo; sin embargo, por sus implicancias resulta plenamente aplicable en todo proceso contencioso, es decir, dentro una causa donde se constituyan partes procesales en controversia, donde una es la parte actora que tiene una pretensión y otra que se oponga a ella, debiendo las mismas ser sustanciadas en el marco de una norma adjetiva y resueltas en observancia del debido proceso, en ese entender será la norma procesal la encargada de regular los plazos, etapas e instancias procesales, al que las partes, coadyuvantes y otros sujetos procesales se encuentran sometidas, en razón a que las normas procesales son de orden público y de cumplimiento obligatorio; por lo que, toda pretensión activada dentro de un proceso no puede ser tratada en el marco de las implicancias del derecho de petición de manera pura y llana, sino se encuentran sometidas a la observación de un procedimiento, a términos y plazos procesales» (las negrillas nos corresponden).

III.2.  El silencio administrativo y sus efectos procesales

La SCP 0353/2012 de 22 de junio, estableció que: ‘“Constituye una verdadera garantía constitucional en virtud de la cual, se da certeza jurídica al administrado, toda vez que las peticiones realizadas, no quedan en incertidumbre de manera indefinida. En ese sentido, en el orden jurídico interno, como regla general opera el silencio administrativo negativo, salvo que la normativa especial, de manera específica reconozca el silencio administrativo positivo, así lo determinó la SC 0032/2010-RDN, decisión que al ser coherente con el régimen constitucional, debe ser adoptada por el Tribunal Constitucional Plurinacional.

En este orden de ideas, debe precisarse que el silencio administrativo negativo, genera para el administrado dos efectos jurídicos esenciales: 1) Se considera que la petición realizada fue negada de manera inmotivada; y, 2) Una vez que opera el silencio administrativo negativo, el administrado o peticionante, se encuentra facultado para activar los mecanismos de impugnación reconocidos en el bloque de legalidad imperante, entre los cuales en materia administrativa se encuentran los recursos de revocatoria y jerárquico.

En el marco de lo indicado, debe establecerse que la figura del silencio administrativo se encuentra disciplinada de manera específica en la Ley de Procedimientos Administrativos y en particular, los plazos regulados para efectos de determinación del silencio administrativo negativo, están establecidos en el Reglamento a la Ley de Procedimientos Administrativos, así el art. 71.I inc. g), dispone que para las resoluciones de fondo, la administración pública tiene un plazo de veinte días para la respuesta a la petición, salvo que exista plazo delimitado de emisión de una resolución o acto administrativo determinado; en ese contexto, el art. 72 del Reglamento a la Ley de Procedimientos Administrativos, señala que el silencio administrativo negativo de la administración resultante de no emitir pronunciamiento en los plazos determinados por la normativa vigente con relación a la solicitud, dará lugar a que el administrado considere el trámite o procedimiento denegado, y en consecuencia, según esta disposición normativa, el afectado podrá hacer uso de los recursos administrativos vigentes en el ordenamiento administrativo aplicable a cada caso concreto.

Por tanto y en mérito a lo señalado, cuando se realiza una petición y esta no es respondida por la administración en el plazo dispuesto en el art. 17 del Reglamento a la LPA, el afectado, a partir de la expiración del plazo máximo reglamentado, debe activar los recursos de revocatoria y jerárquico, luego de lo cual, quedará expedita la vía tutelar de defensa de derechos, que podrá ser activada a través de la acción de amparo constitucional’.

Por su parte la SCP 0619/2015-S1 de 15 de junio , señala ‘Así mismo el Auto Supremo 203/2013 de 3 de junio, expresándose sobre lo principio de verdad material previsto en el art. 180 de CPE, con relación a los actos administrativos reiteró entre otros aspectos lo previsto en el art. 17 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), sobre la obligación de la administración pública de dictar resoluciones expresas en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación, a cuyo efecto debe considerarse como plazo máximo seis meses, a partir de los cuales en caso de no haberse dictado resolución expresa, la o el interesado podrá considerar desestimada su solicitud, en aplicación del silencio administrativo negativo, a cuyo efecto podrá deducir el recurso administrativo o jurisdiccional que corresponda’”.

III.3.  Análisis del caso concreto

La accionante a través de su representante legal, denuncia la vulneración de sus derechos de petición, al debido proceso y a la defensa; puesto que, el Director ahora accionado, hasta la fecha de interposición de la presente acción tutelar no emitió resolución administrativa alguna respecto a su incidente de nulidad de notificación con el auto final del saneamiento simple de su propiedad “Bella Vista” que planteó el 16 de agosto de 2021; ya que, el 22 de septiembre del mismo año, únicamente se dio a conocer el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF-SAN 603/2021 de 31 de agosto, emitido por personal dependiente de la Dirección General de Saneamiento y Titulación del INRA, que sugirió rechazar el incidente de notificación planteado; y, ante su reclamo presentado el 22 de noviembre de 2021, para que el Director hoy accionado efectúe un pronunciamiento formal por medio de una resolución administrativa expresa, se le notificó con el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF-SAN 1706/2021 de 23 de diciembre; por el cual, se sugirió rechazar su petición, impidiéndole de esa manera hacer uso de recursos de impugnación; puesto que, de acuerdo a la normativa, los informes no son impugnables.

A objeto de analizar el presente caso, corresponde hacer referencia al contexto en el que se originó el hecho que motiva esta acción de defensa. Así de la documentación que cursa en obrados se evidencia lo siguiente: Mediante memorial presentado el 16 de agosto de 2021, ante el Director ahora accionado, Juan Francisco Lazcano Caso, en representación legal de la accionante, interpuso incidente de nulidad de la notificación 4 de septiembre de 2020 con el auto final de saneamiento simple de su propiedad “Bella Vista” (Conclusión II.1.). En respuesta se le hizo saber a la accionante el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF-SAN 603/2021 de 31 de agosto, emitido por Teodoro Quelca Quispe, Responsable del Área II de Saneamiento; Marga Margarita Poma Calle, Profesional I Jurídica; José Aldo Machaca Cárdenas, Profesional I de Saneamiento, dirigido a la Directora General de Saneamiento y Titulación a.i del INRA; por el cual, sugirieron rechazar el incidente de nulidad de notificación planteado por la accionante; notificándose a la nombrada el 22 de septiembre de 2021 (Conclusión II.2.). Posteriormente, la accionante, a través de su representante legal, mediante memorial presentado en esa fecha, le pidió al Director hoy accionado, pronunciamiento formal a su solicitud de interposición de nulidad de notificación (Conclusión II.3.). En repuesta, se emitió el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF-SAN 1706/2021 de 23 de diciembre; por el cual, Teodoro Quelca Quispe, Responsable del Área II de Saneamiento; Marga Margarita Poma Calle, Profesional I Jurídica; José Aldo Machaca Cárdenas, Profesional I de Saneamiento, le sugirieron al Director General de Saneamiento y Titulación a.i. del INRA, rechazar dicha solicitud; notificándose a la accionante el 25 de enero de 2022 (Conclusión II.4.).

Hecha esa contextualización, corresponde referirnos a las denuncias formuladas.

Con relación al derecho de petición

Conforme a la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1. del presente fallo constitucional, existe una clara diferencia entre el derecho de petición y la pretensión que puede contener una petición dentro de un proceso administrativo. De esa manera, el derecho de petición ante su vulneración -salvo que exista un mecanismo de defensa previsto de manera específica- se protege de manera directa a través de la acción de amparo constitucional, en tanto que, cuando se trata de un proceso administrativo vinculado a una pretensión administrativa o judicial o su trámite, corresponde que la misma sea tratada de acuerdo a procedimiento, en observancia de la normativa específica -que es de orden público- y en cumplimiento de los elementos del derecho al debido proceso. Dicho entendimiento resulta aplicable en el presente caso, en razón a que el incidente de nulidad de la notificación con el auto final de saneamiento simple a la que fue sometida el predio “Bella Vista”, respecto del cual se denuncia omisión de pronunciamiento formal por parte del Director hoy accionado, fue interpuesto dentro del señalado proceso administrativo, como parte de su ejercicio del derecho a la defensa; ámbito dentro del cual corresponde ser reclamado a través de los medios y recursos que prevé la normativa administrativa, en el marco del debido proceso. Por consiguiente, la eventual vulneración de derechos en los que hubiese incurrido el Director ahora accionado con esa falta de pronunciamiento formal respecto a un medio de defensa -como es el incidente de nulidad de notificación- interpuesto por una parte procesalmente legitimada dentro de un proceso administrativo, no se encuentra dentro del ámbito de protección del derecho de petición, razón por la cual corresponde denegar la tutela solicitada sobre esa denuncia.

Con relación a los derechos al debido proceso y a la defensa

El Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA) -Ley 1715 de 18 de octubre de 1996-, modificado por la Ley de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria -Ley 3545 de 28 de noviembre del 2006-, DS 29215 en su art. 1, establece que: “…cuando no exista norma expresa se aplicarán supletoriamente las normas del procedimiento administrativo; y sólo cuando estas normas no regulen algo específico, se recurrirá, a las normas del Código de Procedimiento Civil”. Si bien el referido Reglamento consigna una norma específica en cuanto a los efectos del silencio administrativo respecto al recurso planteado en su art. 83; sin embargo, con relación a las resoluciones administrativas relativas al uso de otros medios de defensa, como es el caso del incidente de nulidad, no consigna disposición alguna. Ante ese vacío normativo, corresponde aplicar por supletoriedad el art. 17.III de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, el cual prevé el silencio administrativo negativo, estableciendo que transcurrido el plazo previsto sin que la administración pública hubiese dictado la resolución expresa, la persona podrá considerar desestimada su solicitud por silencio administrativo negativo, pudiendo deducir el recurso administrativo que corresponda, o en su caso jurisdiccional.

Ahora bien, de acuerdo a lo que establece el art. 69 del Reglamento de la LSNRA, modificado por la Ley 3545 “Las resoluciones que resuelvan definitivamente el fondo de la cuestión planteada o que, sin resolverlo, impidan totalmente la prosecución del trámite, se dictarán en el plazo perentorio e improrrogable de veinte (20) días calendario”.

En el presente caso, el incidente de nulidad de notificación fue planteado el 16 de agosto de 2021, lo que implica que hasta el 27 del mismo mes y año, hubiese operado el silencio administrativo negativo; es decir, su incidente de nulidad de notificación quedó rechazado; lo que le habilitaba a la accionante a interponer el recurso de revocatoria contra ese rechazo; conforme lo establece la jurisprudencia constitucional citada en el Fundamento Jurídico III.2. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional. La petición efectuada por la accionante el 22 de noviembre de 2021, pidiendo el pronunciamiento formal a su solicitud de nulidad de notificación, no tiene la facultad de hacer renacer el plazo para el pronunciamiento que reclamaba y por consiguiente para interponer el recurso administrativo pertinente. De lo relacionado precedentemente, no resulta evidente la vulneración que denuncia; puesto que, la falta de pronunciamiento que reclama, al haber vencido el plazo legal para ese fin, inclusive el plazo máximo de los seis meses a los que se refiere la jurisprudencia ordinaria, dicha petición resultó rechazada, por efecto del silencio administrativo negativo; razón por la cual no puede ordenarse el pronunciamiento formal que se pretende; correspondiendo en consecuencia denegar la tutela solicitada, también sobre esos derechos.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, aunque con otros fundamentos, obró de manera correcta.