SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0430/2024-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 15 y 23 de septiembre de 2022, cursantes de fs. 41 a 44 y 51 a 54, la accionante expresó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Desempeñó el cargo de enfermera en el Hospital Militar Central de COSSMIL, durante ocho años y diez meses; empero, por motivos de salud y en el marco de la Circular 69/2020 de 13 de octubre, emitida por la Gerencia General de esa Corporación, solicitó permiso para jubilación como personal civil, lo que conlleva el retiro voluntario. Afirmó que sus papeletas de pago extendidas por la Administradora de Fondo de Pensiones (AFP) Futuro de Bolivia Sociedad Anónima (S.A.) acreditan un descuento mensual del 5% de su renta a favor de COSSMIL desde el momento de su jubilación, entidad previsora que además le asignó el ente gestor de salud mediante Nota GRLP.SC. 27363524/2022 de 7 de marzo.

Sin embargo, COSSMIL determinó su desafiliación; por tal motivo, solicitó su habilitación mediante memorial presentado el 4 de febrero de 2022, ante dicha entidad, recibiendo respuesta negativa por Nota GSE. DAFI. 127/2022 de 15 de marzo, sin hacer una distinción entre las prestaciones del Seguro Social Militar y el Seguro de Salud, además, estableciendo condiciones inaceptables contrarias al art. 300 del Reglamento del Código de Seguridad Social -Decreto Supremo (DS) 5315 de 30 de septiembre de 1959- y al Código Nacional de ramas de actividad económica que forma parte del anexo tres del citado Código, ya que el Seguro Social Militar debe asegurar a todos los militares profesionales, cualquiera sea su grado y jerarquía y a los empleados de la misma caja.

Asimismo, ante la falta de respuesta a sus recursos de reclamación y apelación, interpuso la acción de amparo constitucional y obtuvo la tutela de su derecho a la petición y la protección reforzada como adulta mayor; por ello, COSSMIL emitió la Nota GSE/.AJU. 517/2022 de 25 de agosto, ratificando la Nota GSE. DAFI. 127/2022 reconociendo como firmes e improponibles los recursos administrativos formulados.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la lesión de sus derechos a la vida, a la salud, al acceso a la seguridad social, a la protección reforzada de un adulto mayor y a la no discriminación, citando al efecto los arts. 15, 18, 37, 45, 67 y 68 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiendo: a) Se deje sin efecto la Nota GSE. DAFI. 127/2022; y, b) Ordenar al Gerente de Seguros de COSSMIL dictamine su habilitación y afiliación al seguro de salud en dicha entidad, en el plazo máximo de veinticuatro horas, en respeto de sus derechos reclamados, sin mayores condiciones ni dilaciones. 

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 13 de octubre de 2022, según consta en acta cursante de fs. 127 a 133 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante a través de su abogado, ratificó los términos de su demanda tutelar y ampliándolos indicó que: 1) Conforme al art. 31 del DS 0822 de 16 de marzo de 2011, que reglamenta la Ley de Pensiones, el ente gestor está obligado a prestar servicios al asegurado y derechohabientes, sin que exista causa alguna para el rechazo del servicio; 2) Desde el 31 de diciembre de 2002 aportó a COSSMIL mediante descuentos de su pensión, sin recibir la atención correspondiente; 3) Reclamó ante la negativa de atención, generando un silencio que motivó la presentación de una acción de amparo constitucional; en consecuencia, la entidad de la seguridad social emitió la Nota “GCAGSEAJU N° 507/2022” indicando que los mecanismos de impugnación aplicados solo corresponden a determinaciones del circuito administrativo de dicha entidad; 4) La negativa referida vulneró el art. 45 de la CPE, que debería permitir el acceso a la seguridad social de su persona como adulta mayor con problemas de salud y jubilada; 5) Adicionalmente al aporte mensual del 5% de su pensión, debe cubrir sus gastos médicos para proteger su derecho a la salud; 6) En su condición de adulta mayor vio reducidos su calidad y medios de vida y subsistencia; es más, pese a gozar de una protección reforzada de sus derechos, le fue negado su derecho a la salud, con condicionantes para acceder a un seguro de salud; 7) La Nota GSE. DAFI. 127/2022 precisó que habría incumplido con una cantidad de aportaciones, cuando el seguro de salud se establece con “…aportaciones Patronales voluntarias…” (sic), lo que generó un trato discriminatorio; 8) Ni en la Ley de Pensiones tampoco su Reglamentación prevén que el trabajador deba cumplir con una cierta cantidad de años trabajados para obtener el seguro de salud al momento de la jubilación; 9) El Reglamento de Afiliación y Desafiliación de COSSMIL aprobado por Resolución 23/2020 de 5 de noviembre, señala que para acceder a la seguridad social militar, se requiere una cierta cantidad de aportes e incluso años trabajados, debiendo tenerse presente que su pretensión no es integrarse a COSSMIL sino ser atendida por el último ente gestor en salud; claramente, por el seguro de salud de dicha entidad; 10) En caso de consentirse que un trabajador que no hubiera cumplido con veinte años no pudiera acceder al seguro de salud referido, esto supondría que dicha entidad podría despedir a sus trabajadores a los diecinueve años; es decir, antes de su jubilación; y, 11) Los derechos a la vida, a la salud y a la seguridad social no pueden estar supeditados a condiciones burocráticas ni al principio de subsidiariedad, porque la vulneración podría ser irreparable y la protección tardía.

En atención a las preguntas de la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, señaló que: i) El acto lesivo denunciado es la Nota GSE. DAFI. 127/2022; ii) La Resolución 181/2022 de 23 de agosto, emitida por la Sala Constitucional Primera del citado Tribunal, estableció que COSSMIL tenía el deber de contestar a los recursos de reconsideración y apelación presentados; iii) Esa Corporación de Seguro se limitó a emitir la Nota GSE/.AJU. 517/2022 -de respuesta-, indicando que los recursos de apelación no son procedentes, lo que le permitió suponer que su recurso no fue tramitado; iv) Formuló una queja de incumplimiento ante la justicia constitucional sin que hubiera respuesta a la misma; v) En el marco del circuito administrativo de COSSMIL, el recurso de reconsideración debe ser resuelto por la Junta Superior de Decisiones de COSSMIL, instancia que demandó en la anterior acción de amparo constitucional, también guardó silencio cuando debió remitir sus impugnaciones ante la Corte Superior de Justicia Militar, lo que contradice a la referida respuesta dictada por COSSMIL; vi) El recurso de reconsideración interpuesto versó sobre la concesión o no del seguro de salud en su favor;     vii) A efecto de aplicar la excepción a la subsidiariedad respecto a la citada Nota de respuesta, refirió la “resolución 178” pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del citado Tribunal Departamental de Justicia, que resolvió una causa similar de manera directa y sin necesidad de impugnación previa alguna; viii) Fundó la excepción a la subsidiariedad en su situación de salud y su condición de persona adulta mayor; ix) Afirmó que en ese momento no se encontraba con seguro; x) No asumió el silencio administrativo positivo porque la respuesta otorgada por COSSMIL se limitó a establecer la improponibilidad de sus recursos; xi) La respuesta otorgada en la Nota GSE/.AJU. 517/2022, no tuvo una parte resolutiva y simplemente refirió que los recursos de apelación no pueden ser tramitados al no ser reconocidos por la normativa de la entidad de seguridad social; xii) La Junta Superior de Decisiones de COSSMIL fue demandada en la acción de amparo constitucional anterior; empero, luego recibió una nota de respuesta comunicándole que los mecanismos de impugnación interpuestos eran improponibles, siendo este el motivo para que no se dirija la presente acción de tutelar contra dicha instancia; xiii) Realizó el aporte mensual del 5% de su pensión, desde noviembre de 2021, e incluso antes de retirarse de COSSMIL; xiv) Recurrió a la Autoridad de Supervisión de la Seguridad  Social de Corto Plazo (ASUSS); empero, le hicieron saber que dicha entidad no puede intervenir en las decisiones de la citada Corporación; y, xv) Aclaró que no cumplió con las doscientas cuarenta aportaciones al ente gestor de esa Corporación, añadiendo que esa Corporación ni “pensiona” ni jubila a civiles desde hace tiempo atrás; en consecuencia, la reglamentación señalada por la autoridad demandada es antigua y no estaría vigente para las personas que se jubilan, aclarando que en un caso anterior y similar, donde la parte accionante tampoco tenía la totalidad de aportes exigido, fue beneficiada con la tutela otorgada y la afiliación correspondiente.

I.2.2. Informe del demandado

Rolando Quiroz Arias, Gerente de Seguros de COSSMIL, mediante sus representantes, y por informe escrito presentado el 13 de octubre de 2022, cursante a fs. 125 y vta., y en audiencia de garantías manifestó que: a) Conforme a la documental de descargo presentada, acredita que la entidad que representa no vulneró derechos ni garantías de la impetrante de tutela; b) Todas las actuaciones de dicha entidad, se encontrarían respaldadas en la Ley de Seguridad Social Militar, aprobada mediante Decreto Ley (DL) 11901 de 21 de octubre de 1974; c) Concurriría el principio de subsidiariedad en el caso presente; d) La Resolución 181/2022, fue emitida por la justicia constitucional dentro de una acción de amparo constitucional interpuesta por la accionante bajo términos similares a la presente acción de defensa, precisamente el petitorio de la misma refiere a la habilitación de la peticionante de tutela al seguro social militar; además, que habría ordenado a su persona como Gerente de Seguros a cumplir dicha determinación; e) En la anterior acción tutelar, la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, estableció que no ingresó a analizar el fondo de la pretensión por ser improponible; sin embargo, únicamente le concedió tutela respecto al derecho a la petición; debido a que, efectivamente COSSMIL no había respondido los planteamientos expresados por la entonces y actual accionante; f) La impetrante de tutela presentó escrito el 4 de febrero de 2022, solicitando su rehabilitación al seguro de salud; empero, se tiene constancia que mediante Memorándum DPTO.RR.HH. 1384/2021 de 29 de diciembre, COSSMIL aceptó la renuncia voluntaria de la peticionante de tutela, en el que se indicó que debía cumplir funciones hasta el 31 de diciembre de 2021; g) Existe normativa especial e interna que debe ser aplicada con preferencia a la normativa general, que rige para el personal militar y civil de la indicada Corporación; h) La impetrante de tutela trabajó en el Hospital Militar Central, presentó renuncia que fue aceptada, procediéndose a la baja de la afiliada del seguro de salud; i) El 4 de febrero de 2022 y habiéndose jubilado, solicitó su habilitación en el indicado seguro, arguyendo que la entidad que representa fue el último ente gestor donde trabajó; debido a ello, fue emitida la Nota GSE. DAFI. 127/2022, recibida el 28 de marzo de igual año, que refirió al art. 4 del Reglamento de Afiliación y Desafiliación de COSSMIL -aprobado por Resolución 23/2020 de 5 de noviembre por la Junta Superior de Decisiones de dicha entidad- con ámbito de aplicación al personal civil y pensionista de esa Corporación que cumpla con el mínimo de doscientos cuarenta aportes continuos, y que al haberse aceptado su renuncia, sobrevino un acto administrativo que puso fin a su pretensión; j) El 1 de abril de 2022, la accionante presentó recurso de reclamación en el marco de los arts. 183 y 184 de la Ley de Seguridad Social Militar e interpuso el mismo recurso ante la Junta Superior de Decisiones de COSSMIL; además, el 6 de mayo de igual año formuló un recurso de apelación, en suma, con dichos mecanismos de impugnación sobrevino la improcedencia de la presente acción de amparo constitucional, debido a que, la Resolución cuestionada como vulneradora estaría suspendida por efecto de algún medio de defensa o recursos ordinario o extraordinario planteado con anterioridad; k) La citada impugnación se encuentra pendiente de Resolución en la mencionada Junta Superior de Decisiones de COSSMIL; l) En cumplimiento a la determinación asumida en la acción de amparo constitucional previa, emitieron la respuesta entregada el 26 de agosto de 2022, al representante de la accionante, estableciendo la normativa especial que rige a la indicada Corporación, contra la que la solicitante de tutela no presentó ningún recurso, interponiendo directamente este mecanismo de tutela; m) En COSSMIL se tiene reglamentación especial, tal el caso de la Ley de Seguridad Social Militar que en su art. 3 prevé quienes son los beneficiarios, o el art. 4 inc. d) del Reglamento de Afiliación y Desafiliación de COSSMIL, que reconoce como sujetos de aplicación al personal civil pensionista de dicha Corporación que cumpla con un mínimo de doscientos cuarenta aportes continuos; de esta manera, también citó la Circular 4/2022 de 7 de julio, emitida por el Gerente General de la señalada entidad, por el que ratificó los requisitos mínimos para acceder a la afiliación del personal civil; aspectos que no fueron observados por la accionante; y, n) Según la jurisprudencia constitucional, los actos administrativos definitivos son susceptibles de impugnación, tal el caso de la Nota GSE. DAFI. 127/2022, que cortó el procedimiento y, por tal motivo, fue impugnada mediante los recursos de reclamación y apelación, mismos que se encuentran pendientes de resolución; similar razonamiento debió aplicarse respecto a la Nota GSU/.AJU. 517/2022, por cuanto, debió impugnar la misma; empero, no lo hizo; conforme a lo antes expuesto, concurren causales de improcedencia de esta acción de defensa.