SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0301/2024-S2

José Antonio Urzagaste Romero, Director de Industria, Comercio y Competitividad del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, mediante informe escrito presentado el 25 de agosto de 2023, cursante a fs. 133, y en audiencia de garantías precisó que: a) Mediante “Resolución Departamental 301398” fue designado en el cargo que ejerce, tomando conocimiento del caso de la accionante, mediante nota de 16 de febrero de igual año, se enteró de la misiva de 9 de diciembre de 2021, por la que, la prenombrada solicitó a la responsable de barrios del programa establecimiento industrial al parque industrial, disponiéndose la inspección in situ realizada el 14 de marzo de 2023, haciendo constar que fueron recibidos y registrando como poseedor al tercero interesado y elevando en consulta jurídica sobre la pertinencia de la emisión de la minuta de transferencia definitiva en la porción que poseía la impetrante de tutela; b) A través del Oficio SDDE SDIC/YKFZ 228/2023 de 20 de marzo, se dio respuesta a la petición de emisión de la minuta referida, siendo falso que no se respondió a dicha solicitud; ya que, en ningún momento se produjo silencio alguno; c) Conforme al art. 9.7 del “Decreto Departamental 266”, la administración efectuó una consulta legal al servicio jurídico; asimismo, evidenció controversias respecto a la posesión legal con el tercero interesado, existiendo en la carpeta correspondiente observaciones a la tramitación de la titularidad del derecho de posesión que no pudieron ser dilucidadas y por tanto, impidieron la expedición de la minuta de transferencia referida; d) La demanda de interdicto de recuperar la posesión fue declarada improbada, y la acción penal por falsedad ideológica todavía sustanciada en estrados judiciales, generaron litispendencia, por cuanto, requieren que se presente la documentación que acreditaría la transmisión de la posesión por parte de María Luz Porcel Pando, conforme observó la Dirección del Servicio Jurídico del citado ente departamental, dada la controversia con el tercero interesado, quien se encuentra en posesión de una parte del predio adjudicado; e) La impetrante de tutela no subsanó las observaciones correspondientes luego de su notificación con las respuestas respectivas -a sus solicitudes-; y, f) De acuerdo al art. 235 de la CPE, las y los servidores públicos tienen la obligación de proteger los bienes del Estado, buscando la verdad material o la posesión real del terreno; puesto que, afirmó no haber incumplido con la normativa en vigencia; en ese sentido, no se negó a la emisión de la minuta correspondiente; sino más bien, se exigió el cumplimiento de la norma mediante las subsanaciones a las observaciones formuladas que todavía no fueron cumplidas por la accionante, para evitar la transferencia del derecho de terceros; en ese mérito, solicitó la denegatoria de la tutela.

Yeri Fernando Kuscevic Zambrana, Director de Servicio Departamental de Industria y Comercio del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, no presentó informe escrito alguno ni asistió a la audiencia de garantías pese a su notificación cursante a fs. 54.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Iván José Maidana Quispe, a través de los memoriales presentados el 25 y 31 de agosto de 2023, cursantes de fs. 72 y vta.; y, 579 a 580 vta., y en audiencia de garantías manifestó que: 1) María Luz Porcel Pando compró el lote de terreno de Carmelo Portales Vaca, en 1994, donde vivió dieciocho años y construyó una vivienda en el mismo, hasta que el 2012, le entregó el 70% del citado predio en calidad de garantía, conforme a un documento de préstamo de dinero; porción que estaba dividida mediante un muro, quedando el 30% con salida a la calle a través de una servidumbre por un lote contiguo; 2) Vive en el lote de terreno desde el 22 de noviembre de 2012, lugar al que en la gestión 2000 ingresaron su madre y hermanos, bajo la modalidad de anticrético y por dos años; 3) En septiembre y octubre de 2018, se procedió con la adjudicación por parte del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, sufriendo la sustracción de las boletas de agua y luz eléctrica, de manera que el siguiente mes dichos servicios aparecieron registrados a nombre de la solicitante de tutela, luego se enteró que la indicada se presentó a un proceso de adjudicación en el que expidió una declaración jurada, por la que, acreditó haber vivido en el citado lote de terreno por más de veinte años, cuando solo ocupaba el 30% gracias a un acto de solidaridad de su hermana y aprecio con su familia; 4) La intención de apropiarse de todo, sin considerar que ya vivía en el predio desde el 2012, alcanzó a un intento de despojo del dinero que dio en calidad de préstamo; por lo que, reclamó ante el señalado ente departamental mediante once memoriales, sin respuesta a los mismos, habiendo acudido a “transparencia” e incluso ante el Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional, instancia que logró paralizar el proceso de adjudicación; 5) El 27 de julio de 2019, destruyeron un muro que separaba el predio en el 30% que ocupaba la familia de la accionante y el 70% que habitaba su persona en la parte delantera del predio en cuestión, luego violentaron los candados de un depósito y sacaron muebles, ocupando ilegítimamente los mismos; empero, logró filmar este hecho pese a las amenazas proferidas en su contra, finalmente pusieron cámaras de seguridad en el indicado inmueble, afectando su privacidad y la de su hijo -entonces- de ocho años de edad, por lo que, viviría un calvario; 6)  El momento que destruyeron el muro referido, fue interpuesta una demanda de interdicto de recuperar la posesión, afirmando que él habría ingresado con violencia y cortando candados en horas de la madrugada, además, que hubiera proferido amenazas de muerte; por tal motivo, la peticionante de tutela y su familia tuvieron que desocupar las habitaciones, cuando fueron ellos, quienes ingresaron a través de un lote colindante; sin embargo, luego de contestar dicha acción civil y después de dos años, el Juez de la causa declaró improbada la misma, quedando ejecutoriada luego de las apelaciones correspondientes; 7) “Dos meses” después iniciaron demanda de desalojo que está pendiente de apelación por su parte; 8) La misma fue activada de dos habitaciones, estando pendiente la presentación de acusación por parte de María Luz Porcel Pando; y, 9) Su derecho para vivir en el domicilio de referencia está vigente, así fue definido en la vía civil, pidiendo se determine su derecho legítimo, disponiéndose que los representantes del citado Gobierno Autónomo Departamental retengan la extensión de la minuta de transferencia requerida.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante Resolución 7/2023 de 13 de septiembre, cursante de fs. 632 a 636 vta., denegó la tutela solicitada, aclarando que no se ingresó al fondo de la causa; con base en los siguientes fundamentos: i) A través del Oficio OF-SDDE. SDIC-DICC/JAUR 129/2023 de 18 de agosto, emitida por el Director de Industria, Comercio y Competitividad del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, dirigido a la impetrante de tutela, se dio respuesta a las notas de 7 de julio de “2020” y 10 de marzo de 2023, otorgando copias de los documentos cursantes en la administración departamental que fueron solicitados por su parte; ii)  La impetrante de tutela tenía conocimiento de la observación y requerimiento de documentación que acredite la cesión de la posesión del inmueble de María Luz Porcel Pando, quien figuraría como titular de los medidores de agua potable y luz eléctrica, además, que solo ocuparía una parte el terreno en cuestión, mientras que el resto se encontraba en posesión del tercero interesado, quien presentó documentación idónea, correspondiendo la realización de una inspección ocular para determinar la fracción de terreno ocupado por ambas partes; además, que el pago efectuado por la accionante excedió la cantidad de superficie ocupada, correspondiendo el reconocimiento y el retorno de la diferencia respectiva del precio; iii) Conforme a la Ley de Procedimiento Administrativo, las respuestas dirigidas a la nombrada constituyen actos administrativos, al establecer observaciones que deben ser subsanadas por la misma a efectos de la adjudicación administrativa; iv) Existe una causal de improcedencia prevista por el art. 66.4 del Código Procesal Constitucional (CPCo), al tener una respuesta fundamentada y motivada, estableciendo los requisitos que se deben cumplir para la tramitación de la solicitud impetrada; v) Hay partes procesales con un interés concreto, a las que afectará la decisión, no siendo posible activar el presente mecanismo de defensa, sino la acción de amparo constitucional, por ser el medio idóneo para restituir los derechos afectados, previo agotamiento de los medios intraprocesales; es decir, observando los principios de subsidiaridad e inmediatez; vi) De acuerdo a la jurisprudencia constitucional para la presente acción de defensa, es exigible que la norma derive de un mandato específico y determinado, debe ser un deber vigente, cierto, claro e inobjetable para la autoridad a quien se reclama su cumplimiento; además, tiene que ser ineludible y de cumplimiento obligatorio, debiendo probarse la renuencia tácita o expresa de la autoridad llamada a cumplir la norma; y, vii) En el presente caso, no se dieron los presupuestos señalados por la jurisprudencia constitucional; y de igual forma, existe un procedimiento administrativo en el que se formuló observaciones por parte de la autoridad competente y requisitos pendientes de cumplimiento por la peticionante de tutela.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  Mediante la Ley 1839 de 6 de abril de 1998, se dispuso:

“ARTÍCULO SEGUNDO.- Autorizase a la Prefectura del Departamento de Santa Cruz, proceder a la venta real y enajenación perpetua de terrenos ubicados en las manzanas 25, 26, 28-A, 28-C, 28-D, 29, 31-A, 32, 33-A, 33-B, 33-C, 33-D y 33-E. de la UV. 71 que pertenecen al Parque Industrial y las manzanas P.I. 35-A, 35-B, 36, 43, 48 y U.V. 79-A determinada por las coordinadas 1) X = 486.121 + Y = 8.039.949,2 (…), a favor de los vivientes de las mencionadas manzanas y que pertenecen también al Parque Industrial, pasando a jurisdicción y control del Consejo del Plan Regulador en cuanto a los servicios públicos” (sic [fs. 350]).

II.2.  Cursa la Nota OF-SDDE.SDIC-DICC/JAUR 129/2023 de 18 de agosto, emitida por José Antonio Urzagaste Romero, Director de Industria, Comercio y Competitividad del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, dirigida a Elizabet Porcel Pando -accionante-, con referencia “RESPUESTA A SUS NOTAS PRESENTADAS EN FECHA 10/03/2023 Y 07/07/2023” (sic [fs. 551 a 552 vta.]).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denuncia el incumplimiento del art. 56.I de la CPE, porque si bien presentó la documentación exigida por el Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz y depositó el costo del precio del predio en el que vive -dinero que obtuvo mediante un préstamo-, la citada entidad no emitió en su favor la minuta de transferencia correspondiente, en el plazo establecido por ley, habiendo cursado diversas solicitudes sobre el particular, sin haber recibido respuesta alguna.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Naturaleza jurídica y objeto de la acción de cumplimiento

El art. 134.I de la CPE instituye que: “…La Acción de Cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de los servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida”.

En igual sentido, el art. 64 del CPCo, expresamente determina que: “…La Acción de Cumplimiento tiene por objeto garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal, cuando es omitida por parte de Servidoras o Servidores Públicos u Órganos del Estado”.

En ese sentido, toda persona natural o jurídica que considere que un servidor o autoridad pública que omitió el cumplimiento de una disposición constitucional o legal, tiene la aptitud jurídica para activar este mecanismo constitucional.

Al respecto, la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, sostuvo que: “…ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión” (las negrillas nos pertenecen).

De igual manera, la SCP 0862/2012 de 20 de agosto, razonó que: “…los derechos fundamentales están desarrollados por la ley, por lo que al cumplirse ésta también es posible que pueda tutelarse derechos pero no en su dimensión subjetiva sino en su dimensión objetiva, es decir, que la acción de cumplimiento puede otorgar la tutela de un derecho en su dimensión objetiva de manera directa o indirecta, pero la tutela que puede conceder a un derecho en su dimensión subjetiva siempre es indirecta, aspecto que permite diferenciar a la acción de cumplimiento del amparo constitucional por omisión”.

En cuanto al ámbito de protección de la presente acción de defensa, la SC 1312/2011-R de 26 de septiembre, señaló que: “…el ámbito de diferenciación con otras acciones tutelares, específicamente con la acción de amparo constitucional, en esa perspectiva, es imperante -a la luz de su teleología constitucional-, delimitar las causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, que en esencia se traducen en dos: a) Incumplimiento de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso jurisdiccional; y, b) Incumplimiento de potestades administrativas, estrictamente vinculadas a un procedimiento administrativo.

En efecto, estas causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, son perfectamente coherentes con la argumentación desarrollada supra, ya que al existir un proceso judicial o un procedimiento administrativo, en el cual existen partes procesales con un interés concreto y cuya decisión surtirá efectos jurídicos solamente en relación a ellas, no es posible en estos supuestos activar la acción de cumplimiento, toda vez que la acción de amparo constitucional, para estos casos, es el medio idóneo y eficaz para restituir posibles derechos afectados. En este contexto, inequívocamente la negación de estas causales de exclusión para la acción de cumplimiento, generaría una disfunción del sistema tutelar reconocido por el nuevo orden constitucional, aspecto no deseado y que en definitiva desconocería las directrices axiológicas en virtud de las cuales el constituyente desarrolló cada una de las acciones de defensa”.

Asimismo, la citada SC 0258/2011-R refiriéndose al ámbito de protección de la acción de cumplimiento, indicó que: “…procede en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida.

Conforme a dicho texto, la acción de cumplimiento, tiene como objeto garantizar la materialización de la Constitución y la ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales.

Cuando la Ley Fundamental establece como objeto de esta acción el cumplimiento de la Constitución y la ley, hace referencia a un deber específico previsto en dichas normas, pues como señala el     art. 134 parágrafo tercero de la Constitución, el juez que conozca la acción, de encontrar cierta y efectiva la demanda, debe ordenar el cumplimiento del deber omitido.

Consiguientemente, conforme al texto constitucional, se concluye que el objeto de tutela de esta acción está vinculado a garantizar el cumplimiento de un deber contenido en: a) Normas constitucionales, las cuales, como se ha visto, tienen un valor normativo inmediato y directo y a cuya observancia están obligados los servidores públicos y los particulares (arts. 9.4, 108 numerales 1, 2 y 3 y 410 de la CPE); b) La Ley, entendida no en el sentido formal -como originada en el órgano legislativo- sino material, sin importar la fuente de producción, abarcando, por tanto, a decretos supremos, resoluciones supremas, la legislación departamental y municipal, a cuyo cumplimiento también se obligan los particulares y los servidores públicos (arts. 14.V y 108.1 de la CPE).

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión” (el énfasis es nuestro).

III.2.  Análisis del caso concreto

La accionante denuncia que Ley 1839 de 6 de abril de 1998, entre otra normativa complementaria y modificatoria, autorizó al Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz a proceder con la venta real y enajenación perpetua de lotes de terreno a favor de los vivientes en predios del parque industrial “Ramón Darío Gutiérrez” de la ciudad de Santa Cruz de la Sierra, a cuyo efecto presentó su solicitud para que se proceda con la adjudicación definitiva en su favor, incluso habiendo cancelado la totalidad del valor del lote de terreno en el que vive por más de veinte años, sin que hasta la fecha de interposición de la presente acción de defensa se hubiera emitido en su favor la minuta de transferencia correspondiente, cuando otros vecinos del lugar ya lograron inscribir su titularidad en las oficinas de DD.RR.; por el motivo antes expuesto, considera lesionado su derecho a la propiedad privada individual e impetra que se disponga la entrega de la referida minuta en el plazo previsto por ley.

Sobre el particular, el art. 134 de la CPE, es categórica al establecer que la acción de cumplimiento: “…procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida”, tal caracterización tiene un correlato ineludible en el art. 66.4 del CPCo, que expresamente regula las causales de improcedencia de la presente acción de defensa; y en entre estas se encuentra la siguiente causal: “4. En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional”.

De acuerdo a la formulación del problema jurídico, es evidente que la peticionante de tutela identifica los siguientes elementos: a) El incumplimiento del art. 56.I de la CPE; b) La presentación de toda la documentación requerida por el Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, para la emisión de la minuta de transferencia, más el pago del precio total del valor del predio; y, c) La falta de respuesta a las reiteradas solicitudes para la expedición de la minuta de transferencia definitiva de propiedad de un lote de terreno.

Está claro que la impetrante de tutela no consideró que la naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento está restringida a efectivizar un deber, claro, expreso y exigible, que si bien puede estar vinculado a la lesión de derechos fundamentales, resulta central para la procedencia de dicho mecanismo de defensa, que el deber omitido reúna las características anotadas; por tanto, no es permisible la denuncia de incumplimiento de un deber genérico; al respecto, la prenombrada no precisó cuál es el deber claro, expreso y exigible previsto normativamente, tampoco identificó el artículo, numeral o inciso que establezca un mandato específico y determinado encomendado expresamente a una entidad o autoridad concreta y competente (Fundamente Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional). La identificación de una supuesta vulneración del derecho a la propiedad privada, precisamente aparta su pretensión del ámbito de protección y la naturaleza jurídica de esta acción de defensa; a partir de ello, la búsqueda de tutela recae inevitablemente en dos aspectos que justifican la improcedencia de la misma; inicialmente, el reconocimiento que su petición de protección constitucional emerge de un procedimiento administrativo sustanciado ante el Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, donde reconoce haber presentado documentación para la emisión de una minuta de transferencia de propiedad; y por otro lado, la denuncia de falta de respuesta a diversas solicitudes que considera sin respuesta alguna.

Los argumentos de referencia permiten la aplicación del art. 66.4 del CPCo, porque la emisión de la citada minuta -que se impetra a manera de tutela constitucional- forma parte de un procedimiento administrativo regulado a partir de la Ley 1839 (Conclusión II.1 de este fallo constitucional), demostrando claramente que para la transferencia del derecho propietario a favor de los vecinos vivientes en los lotes de terreno que correspondían al parque industrial “Ramón Darío Gutiérrez” de la ciudad de Santa Cruz de la Sierra, se debía seguir un trámite hasta la conclusión del mismo.

Sobre el particular, la Nota OF-SDDE. SDIC-DICC/JAUR 129/2023 de 18 de agosto, emitida por José Antonio Urzagaste Romero, Director de Industria, Comercio y Competitividad del indicado Gobierno Autónomo Departamental -demandado-, dirigida a la accionante, refiere a la emisión de “RESPUESTA A SUS NOTAS PRESENTADAS EN FECHA 10/03/2023 Y 07/07/2023” (sic), ratificando que para la emisión de la minuta de transferencia extrañada, la prenombrada siguió un procedimiento administrativo ante el citado ente departamental; a manera de constatación, la respuesta de referencia destaca que existe una carpeta administrativa, que mediante Informe Técnico DIC-PI/JRB G32/2018 de 31 de octubre, se da cuenta de la realización de una inspección de terreno, presentación de planos de levantamiento topográfico y croquis del mismo, además, que se tiene un conflicto de intereses y derechos sobre la posesión del predio entre la impetrante de tutela y el tercero interesado.

En consecuencia, queda claro que la pretensión de tutela recae en el incumplimiento de potestades administrativas, estrictamente vinculadas a un procedimiento administrativo, aspecto que se encuentra desarrollado en la jurisprudencia constitucional citada en el art. 66.4 del CPCo y en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional y que categóricamente hacen improcedente de la presentación acción de defensa.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 7/2023 de 13 de septiembre, cursante de fs. 632 a 636 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de    Santa Cruz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, conforme a los fundamentos esgrimidos en esta Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

MSc. DAEN Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA

MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA