Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0482/2024-S3

Fecha: 12-Jul-2024

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0482/2024-S3

Sucre, 12 de julio de 2024

SALA TERCERA

Magistrado Relator: Dr. Petronilo Flores Condori

Acción de amparo constitucional

Expediente: 50930-2022-102-AAC

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 233/2022 de 29 de agosto, cursante de fs. 65 a 68, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por María Salome Condori Poma contra Hernán Iván Arias Durán, Alcalde y Roger Alejandro Vásquez Paredes, Director de Gestión de Recursos Humanos (RR.HH.), ambos del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

La accionante por memoriales presentados el 29 de julio y 9 de agosto de 2022, cursante de fs. 22 a 28 y a fs. 46 a 49, manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Desde febrero de 2011 hasta diciembre de 2021, cumplió funciones como obrera, realizando distintas tareas que le fueron ordenadas por sus superiores del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz; habiendo suscrito aproximadamente 20 contratos laborales sucesivos con dicha entidad municipal, goza de protección laboral, sobre todo de estabilidad laboral, en el marco del Decreto Ley 16187 de 16 de febrero de 1979.

El 6 de enero de 2022, junto a otros servidores públicos municipales, presentó denuncia por despido injustificado contra el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, ante la Jefatura Departamental del mencionado departamento del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, solicitando su reincorporación laboral y el pago de salarios devengados; emitiéndose en consecuencia la CONMINATORIA J.D.T.-L.P./NTLF/084/2022 de 4 de marzo, por la cual conminó al referido Gobierno Autónomo Municipal a la inmediata reincorporación por estabilidad laboral de la accionante, al mismo puesto que ocupaba en dicha entidad municipal, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que correspondan a la fecha de su reincorporación; Conminatoria que no fue cumplida según constatación efectuada por la Inspectora de Trabajo de la indicada Jefatura el 22 de marzo de 2022, persistiendo ese extremo “hasta la fecha” -se entiende de la interposición de esta acción de amparo constitucional-.

A efectos de justificar el incumplimiento de la CONMINATORIA J.D.T.-L.P./NTLF/084/2022 el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz interpuso recurso de revocatoria de 17 de marzo de 2022; impugnación que tuvo como respuesta la Resolución Administrativa (RA) 241-22 de 14 de abril de igual año, que confirmó dicha Conminatoria.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; citando al efecto los arts. 46.I de la Constitución Política del Estado (CPE), 23.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH), 6 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, y en consecuencia, se ordene a las autoridades ahora accionadas, el cumplimiento íntegro de la CONMINATORIA J.D.T.-L.P./NTLF/084/2022 de 4 de marzo, disponiendo su reincorporación al mismo puesto de trabajo y al pago de salarios devengados y demás derechos sociales y laborales.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 29 de agosto de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 62 a 64, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante a través de su abogado en audiencia, ratificó de manera íntegra en el contenido del memorial de acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de las autoridades accionadas

Hernán Iván Arias Durán, Alcalde y Roger Alejandro Vásquez Paredes, Director de Gestión de RR.HH., ambos del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, a través de sus representantes legales, mediante informe presentado el 29 de agosto de 2022, cursante de fs. 55 a 60 vta., así como en audiencia, manifestaron que: a) La CONMINATORIA J.D.T.-L.P./NTLF/084/2022 incurre en consideraciones genéricas e imprecisiones, carece de fundamentación y falta de pronunciamiento en cuanto a la aplicación de la Ley 2027 del Estatuto del Funcionario Público, Decreto Supremo (DS) 25115; por lo que, no puede llegar al convencimiento del derecho de la accionante; b) La planilla signada 12100, fuente del salario de la accionante, es aprobado por el presupuesto institucional de la entonces Dirección de Mantenimiento y no se utiliza para el pago de salarios devengados bajo el principio de a igual trabajo igual salario; ya que, la naturaleza de contratación de la accionante es por “‘requerimiento de personal”’ por “‘necesidad de Servicio”’ en el marco del presupuesto aprobado por “…Ley Financial – Ley General del Presupuesto del Estado…” (sic), que aprueba los presupuestos del nivel municipal y la normativa que rige la contratación de la accionante, es el Reglamento para la Contratación de Personal Eventual en el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, en el marco del Estatuto del Funcionario Público y las Normas Básicas de Administración de Personal; c) Todo el personal eventual, de planta y bajo cualquier rango de contratación hasta la vigencia de la Ley de Municipalidades -Ley 2028 de 28 de octubre de 1999 abrogada-, sin exclusión alguna, es personal público municipal, fuera del ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo y desde la vigencia de la Ley de Gobiernos Autónomos -Ley 482 de 14 de enero de 2014-, los contratos eventuales como de la accionante se realizan por “‘…necesidad de servicio, previa certificación presupuestaria…”’ (sic); por lo que, la Secretaría de Movilidad, no es la excepción; d) No existe la posibilidad de conversión del contrato de trabajo a plazo fijo a un contrato de trabajo de plazo indefinido, debido a la naturaleza del contrato de la accionante, como personal eventual por necesidad de servicio y requerimiento de personal previa certificación presupuestaria, quien además, de cumplir asignaciones distintas a las de su puesto laboral como “‘OBRERO”’, siendo esas funciones no permanentes, definidas en el Manual de Funciones; e) La conversión del contrato laboral de plazo fijo a un contrato laboral de plazo indefinido es competencia del juez laboral; puesto que, la accionante no puede pretender la conversión del contrato laboral, a uno indefinido, en cumplimiento al Decreto Ley (DL) 16187, cuya regulación fue superado por el DS 0110 de 1 de mayo de 2009, que comprende a empresas privada; f) La estabilidad laboral fue resguardada en cada uno de los contratos suscritos por la accionante, así como el cumplimiento de los aportes al seguro social a largo plazo; por lo que, no se la despidió, solamente se cumplió el plazo del contrato suscrito; g) Respecto a la interpretación de la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012 y del cual sería beneficiaria la accionante; es decir, dicha norma fue emitida para los funcionarios de planta del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, como personal permanente y no para el personal con contrato eventual; h) El Gobierno Autónomo Municipal de La Paz promovió la fase de impugnación en sede administrativa, interponiendo recursos -se entiende recursos de revocatoria y jerárquico- contra la CONMINATORIA J.D.T.-L.P./NTLF/084/2022, si bien no fueron resueltas mediante Resolución Ministerial, se encuentran en trámite; i) El procedimiento administrativo de reincorporación laboral es para empresas privadas y/o aquellas que se encuentran en el ámbito de competencia de la Ley General del Trabajo; empero, no para al Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, regulada por las “…normas especiales e internas para la contratación de personal eventual…” (sic); y, j) No puede obligarse a la reincorporación laboral, ni al pago de salarios devengados; por cuanto, son hechos controvertidos, que pueden causar daño económico al Estado, si se utilizan recursos de la Planilla signada 12100 y se encuentra condicionada a la planificación de contratación de personal eventual en el Sistema de Administración de Personal; además, el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz en la gestión de 2021 comenzó con un déficit de Bs403 000 000.-(cuatrocientos tres millones de bolivianos), producto de la emergencia sanitaria a causa de la pandemia por el Coronavirus (COVID-19) y la paralización de actividades; en razón a que, la gestión anterior solo presupuestó hasta agosto de 2021. Por lo expuesto, piden se deniegue la tutela solicitada.

I.2.3. Resolución

Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 233/2022 de 29 de agosto, cursante de fs. 65 a 68, concedió la tutela solicitada, contra el Alcalde hoy accionado, ordenando el cumplimiento de la CONMINATORIA J.D.T.-L.P./NTLF/084/2022 en los términos señalados en el mismo; todo ello bajo los siguientes fundamentos: 1) En el proceso administrativo de reincorporación laboral, el Tribunal de garantías constitucionales no se encuentra con la prerrogativa ni la facultad de analizar antecedentes, que no sea más que el cumplimiento de la disposición administrativa o la citada Conminatoria emitida por la Jefa Departamental de La Paz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, independiente de que carezca de valoración probatoria, no contenga de los elementos de congruencia, motivación y fundamentación y cualquier otro aspecto; por lo que, la jurisdicción constitucional se encuentra impelida a dar protección y disponer su cumplimiento; 2) Desde marzo dicha Conminatoria no fue cumplida, aspecto de conocimiento de la accionante; no obstante, sabe que debe ser cumplida y están realizando las gestiones necesarias para su efectivización, como la que fue cumplida en favor de otro de los denunciantes; puesto que, corresponde dar cumplimiento a la referida Conminatoria de reincorporación laboral; y, 3) Respecto al incumplimiento y la imposibilidad de cumplir con el pago de salarios devengados, debe acudirse a la judicatura laboral para resolver esa cuestión; ya que, el cumplimiento de la conminatoria debe ser íntegra.

II. CONCLUSIONES

De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Mediante Certificado de Años de Servicio de 6 de enero de 2022, expedido por Javier Ramírez Burke, Responsable de Archivo I CAS-MU del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, dependiente de la Unidad de Administración de Personal de la Dirección de Gestión de RR.HH. de dicha entidad municipal, se establece que María Salome Condori Poma -hoy accionante- prestó servicios en la referida entidad municipal, por el tiempo de diez años, ocho meses y seis días, hasta diciembre de 2021 (fs. 9 a 11).

II.2. Cursa CONMINATORIA J.D.T.-L.P./NTLF/084/2022 de 4 de marzo, emitida por la Jefa Departamental de La Paz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social en el proceso administrativo promovido a denuncia de la accionante y Eric Flavio Cruz Flores, por despido injustificado y solicitud de reincorporación laboral, por la que conmina al Gobierno Autónomo Municipal de La Paz a la inmediata reincorporación por estabilidad laboral de los denunciantes al mismo puesto que ocupaban, más el pago de sus salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que corresponden a la fecha de su reincorporación (fs. 13 a 15).

II.3. Por RA 241-22 de 14 de abril de 2022, emitida por el Jefe Departamental de La Paz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, se resolvió el recurso de revocatoria interpuesto por Omar Sadud Guillen representante legal del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz contra CONMINATORIA J.D.T.-L.P./NTLF/084/2022 de 4 de marzo, disponiendo confirmar la misma (fs. 19 a 21).

II.4. Consta Acta de audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional, en la que los representantes legales del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, a la consulta de la Vocal Constitucional, si la accionante fue reincorporada a su fuente laboral, expresaron textualmente: “…para la Sra. María Salome Condori Poma ni siquiera ha sido citada para que se reincorpore” (sic [fs. 62 a 64]).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; puesto que, el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, después de haberla despedido injustificadamente, incumplió la CONMINATORIA J.D.T.-L.P./NTLF/084/2022 de 4 de marzo, por la cual conminó a la mencionada entidad municipal, a su inmediata reincorporación por estabilidad laboral al mismo puesto que ocupaba, más el pago de sus salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que corresponden a la fecha de su reincorporación, sin que “hasta la fecha haya cumplido”.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. De la conminatoria de reincorporación laboral impugnada y la tutela provisional en sede constitucional

La Constitución Política del Estado, impone al Estado el deber de proteger el trabajo en todas sus formas, en ese entendido, la resolución de los conflictos de las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores, en temas de la seguridad industrial y de la seguridad social, será a través de tribunales y organismos administrativos especializados^{^[1]}.

En ese marco constitucional, en el ámbito administrativo el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social del Órgano Ejecutivo tiene la atribución de prevenir y resolver los conflictos individuales y colectivos emergentes de las relaciones laborales, conforme a los establecido por el art. 86 inc. g) del Decreto Supremo (DS) 29894 de 7 de febrero de 2009.

Ahora bien, las normas reglamentarias que regulan las relaciones laborales -DS 28699 de 1 de mayo de 2006 y DS 0495, 1 de mayo de 2010-, establecen que en caso de despido injustificado o por causas no contempladas por el art. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT), el trabajador puede optar por el pago de beneficios sociales o la reincorporación al mismo puesto laboral al momento de ser despedido^{^[2]}.

En caso de que el trabajador elija la opción de reincorporación, debe acudir al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social para que a través de las Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajo, comprobado el despido injustificado, emitan la Conminatoria de reincorporación inmediata al mismo puesto que ocupaba al momento del despido, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales actualizados; dicha Conminatoria es de ejecución inmediata^{^[3]}; es decir, la impugnación en sede administrativa a través de los recursos de revocatoria y jerárquico o en sede judicial^{^[4]}, no tienen efectos suspensivos de la ejecución de la Conminatoria, en otros términos, la ejecución inmediata de la Conminatoria de reincorporación no debe ser suspendida por la impugnación presentada en cualquiera de las vías. El DS 0495 establece que en caso de subsistir la renuencia para cumplir la Conminatoria de reincorporación por el empleador o la parte patronal, el trabajador puede acudir a la vía constitucional en procura de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral.

En el marco de la norma constitucional y las disposiciones reglamentarias, la jurisprudencia constitucional en cuanto a la ejecución o cumplimiento inmediato de la Conminatoria de reincorporación laboral a partir de su notificación, tuvo un desarrollo pendular. Una posición restrictiva de la protección de los derechos laborales^{^[5]} y otra posición favorable a la protección de los derechos al trabajo, estabilidad laboral, una remuneración o salario justo y otros derechos conexos; es decir, favorable al cumplimiento inmediato de la Conminatoria de reincorporación laboral, afianzando la excepción a la subsidiariedad para acudir a la jurisdicción constitucional, una vez emitida la Conminatoria de reincorporación laboral en favor del trabajador ante la renuencia del empleador^{^[6]}, reconociendo implícitamente que la tutela otorgada tiene un carácter provisional y no definitivo, en tanto se dilucide su situación jurídica laboral en sede administrativa o judicial^{^[7]}; por consiguiente, convirtiéndose el cumplimiento de la Conminatoria de reincorporación laboral, en un deber expreso y provisional del empleador en tanto se substancie y resuelvan los recursos en sede administrativa o revisión judicial^{^[8]}.

En sintonía con los anteriores razonamientos, la jurisprudencia constitucional también señaló que las normas reglamentarias que imponen la obligación de cumplimiento inmediato de la decisión administrativa de reincorporación laboral encuentran sustento en los principios constitucionales de continuidad y estabilidad de la relación laboral hasta la revisión de la decisión en sede administrativa o judicial posterior^{^[9]}, en cuyo mérito, la SCP 1712/2013 de 10 de octubre, señaló que: “…la efectivización de la conminatoria es inmediata pese a la existencia de mecanismos de impugnación pendientes de resolución; es decir, pretorianamente se estableció que la utilización de mecanismos de impugnación tiene efecto devolutivo, por ende la conminatoria es inmediatamente ejecutable pese a eventuales impugnaciones administrativas” ^{^[10]} (las negrillas son nuestras).

La citada jurisprudencia expresó que la Conminatoria de reincorporación laboral es de cumplimiento inmediato, su incumplimiento vulnera el núcleo esencial del derecho al trabajo y habilita a la actuación inmediata de la jurisdicción constitucional, salvo que la conminatoria haya emergido de un proceso administrativo desarrollado al margen de la razonabilidad de un debido proceso, manifestando textualmente además, que dicho razonamiento implicaba una modulación a la SCP 0900/2013 de 20 de junio^{^[11]}, al hacer referencia a la línea o posición restrictiva de la jurisprudencia.

En aplicación del carácter progresivo de los derechos fundamentales y la aplicación del estándar más alto de la jurisprudencia constitucional, la SCP 0015/2018-S4 de 23 de febrero, ha concluido textualmente que no es posible que: “…se conciba al Tribunal Constitucional Plurinacional como una instancia de ejecución de decisiones administrativas o como un órgano de policía, encargado de hacer cumplir las mismas, sino como un garante del ejercicio del derecho fundamental en cuestión, asumiéndose que en el marco del principio protector del trabajador, la instancia laboral administrativa, actuó conforme al marco constitucional y legal previsto para viabilizar el retiro o despido de un trabajador, encontrándose imposibilitada esta jurisdicción de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar, ameritaban tal determinación, debido a que eso corresponde a la jurisdicción ordinaria que contiene una etapa amplia de producción de prueba y potestad de valorar la misma, posibilidad que está al alcance del empleador, en caso de disentir con la decisión de la instancia de administración laboral, lo que de ningún modo le posibilita incumplir la determinación de reincorporación…” (las negrillas son nuestras).

Esta misma jurisprudencia, estableció que la renuencia del empleador en el cumplimiento de la Conminatoria de reincorporación laboral emitida por la autoridad administrativa laboral, no solo afecta negativamente al trabajador en el ámbito individual, sino también en el ámbito familiar; puesto que, afecta la fuente laboral que constituye en el medio de subsistencia del trabajador y de su familia; por lo que, la tutela inmediata o el cumplimiento de la citada Conminatoria se encuentra plenamente justificada^{^[12]}.

Esta posición favorable a la protección de los derechos al trabajo, estabilidad laboral, una remuneración o salario justo y otros derechos conexos, quedó consolidada con la jurisprudencia constitucional emitida en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, que estableció que: “...este Tribunal Constitucional Plurinacional como guardián de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, entiende que debe dar cumplimiento íntegro a la conminatoria de reincorporación con todos los aspectos que habrían considerado una situación diferente que no está regulada ni por la normativa laboral del Estado ni por la Constitución Política del Estado, lo señalado no implica una negación del derecho a la defensa de la parte empleadora, quien, como está establecido, puede acudir a la jurisdicción laboral denunciando la supuesta ilegalidad de la misma interponiendo los recursos previstos por ley, con independencia del cumplimiento de la conminatoria y la concesión de la tutela” (las negrillas fueron añadidas).

Es necesario resaltar que el Tribunal Constitucional Plurinacional reunido en Sala Plena, en cumplimiento a su atribución jurisdiccional prevista por el art. 28.I.15 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, -Ley 027 de 6 de julio de 2010-, emitió la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, concerniente a la unificación de la línea jurisprudencial respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciadas en acciones de amparo constitucional, disponiendo en su parte resolutiva que: “1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).

Debido al objeto de protección en la Conminatoria de reincorporación laboral y por consiguiente la acción de amparo constitucional, que incumbe no solo el interés del titular del derecho al trabajo, a la estabilidad laboral y otros derechos conexos, sino, a su entorno familiar, el marco normativo, reglamentario y jurisprudencial impone a la parte patronal y a las autoridades administrativas y de la jurisdicción constitucional, la obligación del cumplimiento inmediato e íntegro de la conminatoria de reincorporación laboral dispuesta por la Jefatura Departamental del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, tomando en cuenta que la tutela que otorga la jurisdicción constitucional, tiene un carácter provisional en tanto se defina la situación jurídica laboral del trabajador, con la substanciación y la resolución de los recursos -de revocatoria y jerárquico- en sede administrativa o la revisión en sede judicial^{^[13]}.

III.2. Análisis del caso concreto

De la revisión de los antecedentes se concluye que, entre el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz y la accionante, se estableció una relación contractual laboral, por más de diez años, ocho meses y seis días hasta diciembre de 2021 (Conclusión II.1). Por la denuncia de despido injustificado y solicitud de reincorporación laboral presentado por la accionante, la Jefa Departamental de La Paz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, emitió la CONMINATORIA J.D.T.-L.P./NTLF/084/2022, por la que ordenó al referido Gobierno Autónomo Municipal a la inmediata reincorporación por estabilidad laboral de la accionante al mismo puesto que ocupaba, más el pago de sus salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que corresponden a la fecha de su reincorporación (Conclusión II.2.).

El proceso administrativo iniciado, se encuentra en etapa de impugnación promovida por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz a través del recurso de revocatoria contra la CONMINATORIA J.D.T.-L.P./NTLF/084/2022, que mereció el pronunciamiento del Jefe Departamental de La Paz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, el cual por RA 241-22, confirmó dicha Conminatoria impugnada (Conclusión II.3); decisión administrativa que fue incumplida por el referido Gobierno Autónomo Municipal; puesto que, sus representantes legales, en circunstancias de intervenir en la audiencia de consideración de la presente acción tutelar, expresamente reconocieron “…para la Sra. María Salome Condori Poma ni siquiera ha sido citada para que se reincorpore” (sic [Conclusión II.4.]).

Ahora bien, de conformidad con la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1. de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, ante el incumplimiento de una Conminatoria de reincorporación laboral, se puede interponer directamente la acción de amparo constitucional; asimismo, se tiene que dicha Conminatoria no constituye una resolución definitiva en cuanto a la situación laboral del trabajador, sino provisional; puesto que, las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador.

En esa comprensión, el empleador tiene el deber de dar cumplimiento inmediato e íntegro de la Conminatoria de reincorporación laboral, aún cuando se interpongan los recursos en sede administrativa mediante el recurso de revocatoria y jerárquico o se promueva su revisión en la vía judicial; consiguientemente, la jurisdicción constitucional se encuentra impedida de ingresar a analizar aspectos relacionados a la fundamentación de la citada Conminatoria y resoluciones, la valoración de las pruebas aportadas por las partes; puesto que, esa labor corresponde a las autoridades en sede administrativa o judicial, previa activación de los medios o recursos intraprocesales o previa demanda que promueva su revisión judicial.

En ese contexto, el incumplimiento de la CONMINATORIA J.D.T.-L.P./NTLF/084/2022, que conmina al Gobierno Autónomo Municipal de La Paz a la inmediata reincorporación por estabilidad laboral de la accionante, al mismo puesto que ocupaba, más el pago de sus salarios devengados y demás derechos sociales y laborales, por el referido Gobierno Autónomo Municipal, constituye un hecho incuestionable por el propio reconocimiento expreso de sus representantes legales, bajo el argumento de que la relación contractual de la accionante no se encuentra en el ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo en correspondencia de la Ley 321, si no, como personal eventual de la entidad municipal en el ámbito de la Ley 2027 del Estatuto del Funcionario Público; la conversión del contrato laboral de plazo fijo a un contrato laboral de plazo indefinido es competencia del juez laboral y no de la autoridad administrativa; factores de orden presupuestario municipal signada en la -Planilla 12100- impiden la conversión de contratos de trabajo a plazo fijo a contratos de trabajo de plazo indefinido, así como el pago de sueldos devengados; por lo que, no corresponde el procedimiento administrativo de reincorporación laboral por despido injustificado; puesto que, a la accionante no se la desvinculó laboralmente; ya que, su contrato cumplió el plazo para el que fue suscrito, las impugnaciones planteadas en sede administrativa, se encuentra en pleno trámite y pendientes de resolución; cuestiones que, entre otros sustentan la posición de la referida entidad municipal para incumplir dicha Conminatoria de reincorporación laboral. Como efecto lógico de este incumplimiento, se tiene la vulneración de los derechos fundamentales al trabajo y a la estabilidad laboral de la accionante como trabajadora y de su entorno familiar, tomando en cuenta la cualidad de interdependencia de los derechos fundamentales reconocida por mandato constitucional.

En ese sentido, en protección de los derechos fundamentales aludidos precedentemente, a la jurisdicción constitucional corresponde conceder la tutela solicitada por la accionante y ordenar el cumplimiento inmediato e íntegro de la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/084/2022, de reincorporación laboral por estabilidad laboral, dispuesta en la misma; empero, sin perjuicio del cumplimiento de la citada Conminatoria, el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, tiene la facultad de presentar los recursos en sede administrativa a través del recurso de revocatoria y jerárquico o promover su revisión en sede judicial, instancias en las cuales se deben desplegar las cuestiones mencionadas en líneas precedentes respecto a la decisión administrativa, así como aportar la carga probatoria para que sean consideradas y resueltas en forma definitiva y determinar la situación jurídica laboral de la accionante; por consiguiente, la jurisdicción constitucional se encuentra impedida de efectuar consideraciones de tales aspectos, limitando su intervención en la revisión del cumplimiento o no de la señalada Conminatoria de reincorporación laboral, para la otorgación de tutela solicitada.

Otro aspecto que se debe destacar es la tutela provisional que otorga la jurisdicción constitucional; debido a que, es la autoridad en sede administrativa o judicial, la que debe resolver en forma definitiva la situación jurídico laboral de la accionante; empero, sin suspender el cumplimiento íntegro e inmediato de la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/084/2022 de reincorporación laboral por estabilidad laboral.

En ese entendido, la jurisdicción constitucional se encuentra impelida para disponer el cumplimiento de la citada conminatoria, de manera inmediata e íntegra, sin omitir ninguna de sus determinaciones, hasta tanto no exista una decisión administrativa o judicial debidamente ejecutoriada que la deje sin efecto.

Como se podrá advertir con claridad, orden expresa de la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/084/2022, está dirigida al Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, cuyo representante y máxima autoridad ejecutiva es el Alcalde hoy accionado; asimismo, el Director de Gestión de RR.HH. ahora coaccionado, carece de legitimación pasiva en la presente acción de amparo constitucional; por lo que, no hay mérito para la otorgación de la tutela solicitada, respecto a este funcionario público.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicita, obró de manera parcialmente correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR en parte la Resolución 233/2022 de 29 de agosto, cursante de fs. 65 a 68, pronunciada por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia:

1° CONCEDER en parte la tutela solicitada, de manera provisional en favor de María Salome Condori Poma, ordenando al Gobierno Autónomo Municipal de La Paz el cumplimiento de la CONMINATORIA J.D.T.-L.P./NTLF/084/2022 de 4 de marzo, en los mismos términos dispuestos por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, conforme a los fundamentos jurídicos expuestos en el presente fallo constitucional.

2° DENEGAR la tutela solicitada respecto a Roger Alejandro Vásquez Paredes, Director de Gestión de Recursos Humanos con base en los fundamentos jurídicos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Isidora Jiménez Castro

MAGISTRADA

^{^[1]} El art. 50 de la CPE establece que: “El Estado, mediante tribunales y organismos administrativos especializados, resolverá todos los conflictos emergentes de las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores, incluidos los de la seguridad industrial y los de la seguridad social”.

^{^[2]}Respecto a las opciones emergentes del despido injustificado, el art. 10 del DS 28699, estableció que: “(BENEFICIOS SOCIALES O REINCORPORACIÓN).

I. Cuando el trabajador sea despedido por causas no contempladas en el Artículo 16 de la Ley General del Trabajo, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación.

II. Cuando el trabajador opte por los beneficios sociales, el empleador está obligado a cancelar los mismos además de los beneficios y otros derechos que el corresponda, en el tiempo y condiciones señaladas en el artículo séptimo de la presente ley.

III. En caso de que el trabajador opte por su reincorporación, podrá recurrir a este efecto ante el Ministerio de Trabajo, donde una vez probado el despido injustificado, se dispondrá la inmediata reincorporación al mismo puesto que ocupaba a momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales actualizados a la fecha de pago. En caso de negativa del empleador, el Ministerio de Trabajo impondrá multa por Infracción a Leyes Sociales, pudiendo el trabajador iniciar la demanda de Reincorporación ante el Juez del Trabajo y Seguridad Social con la prueba del despido injustificado expedida por el Ministerio de Trabajo” (las negrillas son nuestras).

^{^[3]} Concerniente a la opción de reincorporación laboral el DS 0495, que modifica el art 10.III e incluye los parágrafos IV y V del art. 10 del DS 28699, establece en su artículo único, las siguientes disposiciones

“I. Se modifica el Parágrafo III del Artículo 10 del Decreto Supremo Nº 28699, de 1 de mayo de 2006, con el siguiente texto:

`III. En caso de que el trabajador opte por su reincorporación podrá recurrir a este efecto ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, donde una vez constatado el despido injustificado, se conminará al empleador a la reincorporación inmediata al mismo puesto que ocupaba la trabajadora o trabajador al momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales que correspondan a la fecha de la reincorporación, a través de las Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajo.’

II. Se incluyen los Parágrafos IV y V en el Artículo 10 del Decreto Supremo Nº 28699, de 1 de mayo de 2006, con los siguientes textos:

`IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y únicamente podrá ser impugnada en la vía judicial, cuya interposición no implica la suspensión de su ejecución.

V. Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo IV del presente Artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral’” (las negrillas nos corresponden).

^{^[4]} La SCP 0591/2012 de 20 de julio, fue declarada la inconstitucionalidad del término “únicamente” del art. 10.IV del DS 28699 incorporado por el DS 0495 y de la RM 868/10 de 26 de octubre de 2010, en cuyo mérito, las conminatorias de reincorporación laboral emitidas por las Jefaturas del Trabajo, pueden ser impugnadas no solo en sede judicial, sino, también en sede administrativa.

^{^[5]} La posición restrictiva tuvo sus matices, una de las posiciones exigió que la conminatoria de reincorporación laboral se encuentre debidamente fundamentada y motivada para conceder la tutela solicitada, como lo estableció la SCP 2355/2012 de 22 de noviembre; la otra posición concluyó que la sola conminatoria de reincorporación del trabajador a su fuente laboral no es suficiente fundamento para conceder la tutela y ordenar su cumplimiento, es decir, exige efectuar en sede constitucional una valoración completa e integral de los hechos y datos del proceso, de las circunstancias y de los supuestos derechos vulnerados, así lo refirió la SCP 0900/2013 de 20 de junio.

^{^[6]} La SCP 0138/2012 de 4 de mayo, estableció que: “…es permitido a la trabajadora o al trabajador solicitar su reincorporación por la vía administrativa ante el Ministerio del ramo, y existiendo una resolución que ordena la reincorporación a la fuente laboral, debe estimarse la misma como el fin de la vía administrativa, y ante una negativa por parte del empleador, se abre la posibilidad de que el trabajador acuda a la vía ordinaria, o conforme jurisprudencia, acuda en acción de amparo constitucional para que se le restituyan sus derechos, sin tener que agotar la vía judicial con carácter previo, más aún cuando existen normas que así le faculta al trabajador, en este caso, los DDSS 28699 y 0495” (las negrillas nos pertenecen).

^{^[7]} La SCP 0177/2012 de 14 de mayo, señaló que: “…la conminatoria dispuesta por el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, (…) no constituye una resolución que defina la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, por cuanto el empleador puede impugnar ésta determinación en la justicia ordinaria…” (las negrillas son nuestras).

^{^[8]} La SCP 0583/2012 de 20 de julio, se pronunció respecto al deber expreso y provisional de cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral por el empleador en tanto se substancien y resuelvan los recursos en sede administrativa o revisión judicial en los siguientes términos: “…en todo caso permanece expedita para el empleador a los efectos de que en ejercicio de su derecho a la defensa, pueda impugnar la conminatoria, sin que empero su interposición suspenda la ejecución de la misma, la que en todo caso tendrá carácter provisional, en tanto se sustancie y resuelva el caso en sede judicial.

Es decir, aquello que se determine en la conminatoria deberá ser acatado por el empleador entre tanto se definan los derechos controvertidos en la vía judicial; en consecuencia, la tutela que obtenga el trabajador o trabajadora en sede administrativa laboral, conforme a los términos de las disposiciones legales antes señaladas, será siempre de carácter provisional…” (las negrillas y el subrayado nos corresponden), citada por la SCP 0610/2015-S2 de 12 de junio, SCP 0877/2015-S2 de 27 de agosto, SCP 0963/2016-S2 de 7 de octubre, entre otras.

^{^[9]} Efectuado el control normativo de constitucionalidad de las normas reglamentarias referidas al cumplimiento inmediato de la conminatoria de reincorporación laboral, la citada SCP 0591/2012, estableció que: “En esa perspectiva y además, la obligación de cumplimiento de la decisión administrativa de reincorporación impuesta por la norma cuestionada, debe ser analizada conforme a los principios que manda la Constitución Política del Estado aplicar a tiempo de interpretar las normas laborales; siendo uno de ellos el de continuidad y estabilidad de la relación laboral; mandatos que obligan a que la comprensión de las normas laborales sea aquella que genera la prolongación de la relación laboral; por ello, cuando las normas impugnadas obligan a la reincorporación del trabajador, dado el caso de que la autoridad administrativa así lo haya dispuesto, están aplicando el principio de mantener la relación laboral hasta la revisión de la decisión judicial posterior; lo que ratifica la conclusión inicial de que las normas cuestionadas no lesionan el principio de jerarquía normativa, al consagrar la obligatoriedad de cumplimiento de la conminatoria de reincorporación, ya que no imponen la obligación de aplicar una norma reglamentaria por sobre una legal, tal como denuncia el accionante” (las negrillas nos pertenecen).

^{^[10]} Cita jurisprudencial que fue señalada textualmente en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0088/2014-S3 de 27 de octubre, SCP 1500/2014 de 16 de julio, SCP 1760/2014 de 15 de septiembre, SCP 0240/2015-S2 de 26 de febrero, SCP 0510/2015-S1 de 22 de mayo, SCP 0203/2017-S3 de 21 de marzo, SCP 0594/2017-S2 de 19 de junio, entre otras.

^{^[11]} La SCP 1712/2013 citando a su vez la SCP 0591/2012, señaló que: “…si bien existe un mandato normativo expreso para que la jurisdicción constitucional haga cumplir los mandatos de reincorporación, en atención a la naturaleza del derecho al trabajo en el Estado Social de Derecho, la tutela constitucional no puede emitirse a ciegas cual si la conminatoria por sí misma fuere ya un instrumento que obliga a esta instancia constitucional a brindar una tutela constitucional. Puesto que no debe perderse de vista que la naturaleza de la jurisdicción constitucional dista mucho del ejercicio de funciones de policía, de ahí que para concederse una tutela constitucional debe analizarse en cada caso la pertinencia de la conminatoria, al efecto, cabe establecer que a esta instancia constitucional no le compete ingresar al fondo de las problemáticas laborales que se le presentan, pues no es sustitutiva de la jurisdicción laboral ni mucho menos tiene la amplitud probatoria conducente a por sí misma para arribar a una verdad material; sin embargo, tampoco puede pretenderse la ejecutoria de conminatorias que emergen de procesos administrativos desarrollados al margen de la razonabilidad de un debido proceso.

Por todo ello, mal podría pretenderse que esta jurisdicción llegue al convencimiento de que el despido fue o no justificado, pues el acervo probatorio con el que cuenta no le permitiría llegar a verdades históricas materiales, así como tampoco corresponde reemplazar a toda la judicatura laboral con la jurisdicción constitucional; justamente de este escenario proviene el hecho de que la conminatoria es de cumplimiento inmediato, y que su incumplimiento vulnera el núcleo esencial del derecho al trabajo, desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, situación que habilita a la actuación inmediata de esta jurisdicción constitucional a menos que se evidencie en la tramitación del proceso administrativo violaciones del debido proceso que impidan que esta jurisdicción constitucional haga ejecutar una conminatoria que emerge de vulneración de derechos fundamentales, lo que implica una modulación de la SCP 0900/2013 de 20 de junio” (las negrillas y el subrayado son nuestras).

^{^[12]} La SCP 0015/2018-S4, estableció que: “En ese entendido, se advierte que la jurisprudencia constitucional expuesta, en mérito a la Norma Fundamental, disposiciones legales aplicables a materia laboral y a los principios de estabilidad laboral, continuidad de dicha relación y de protección del trabajador, estableció que el derecho al trabajo, en circunstancias de un despido injustificado, debe protegerse de manera inmediata y ausente de rigorismos procesales ordinarios, por lo que se reconoció a las Jefaturas Departamentales del Trabajo la facultad de tramitar y resolver la denuncia de despido ilegal o indebido del trabajador, pronunciando, en caso de verificar la veracidad de la denuncia, la conminatoria de reincorporación, determinación que de no ser cumplida u obedecida por el empleador, aquél tiene la vía ordinaria a su alcance para buscar la restitución de su derecho, o del amparo constitucional, precisamente por el carácter sumarísimo de ésta acción tutelar y porque la reticencia del empleador, no solamente incide negativamente en el trabajador, como persona individual, sino también en todo su entorno familiar, por constituir su trabajo en una fuente de subsistencia de él y de sus dependientes; en consecuencia, corresponde su tutela inmediata para el efectivo cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).

^{^[13]} Razonamientos esgrimidos de manera coincidente en la SCP 0577/2020-S1 de 7 de octubre.