SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0435/2024-S4

El accionante denunció la lesión de sus derechos al debido proceso, en su elemento de impugnación; el acceso a la justicia y tutela judicial efectiva; al trabajo estable; y que sus hijos sean protegidos oportunamente; toda vez que, los ahora demandados, procedieron: a) A despedirlo sin goce de beneficios sociales, dentro de un proceso Sumario Administrativo, porque supuestamente reveló información institucional; y b) Se le privó del derecho a la segunda instancia o apelación que fue presentada en contra de la Resolución Final CAPAG/CS-RSF-002/2022 de 19 de julio, alegando que debería dirigirse a la autoridad competente.

En consecuencia, corresponde analizar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. El principio de subsidiariedad en la acción de amparo constitucional. Jurisprudencia reiterada.

La acción de amparo constitucional es un proceso constitucional distinto a los procesos ordinario, agroambiental o indígena originario campesino, dado que tiene un objeto específico y distinto de estos, que se materializa en la protección o restitución de los derechos fundamentales o garantías constitucionales lesionados; en ese sentido, tiene un marco jurídico procesal propio, caracterizado por la sumariedad e inmediatez en la tutela de los derechos y garantías demandados, sin muchos ritualismos, agregándose a ello su generalidad, dado que esta acción tutelar puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva que restrinja, suprima o amenace restringir o suprimir los derechos o garantías constitucionales o convencionales.

La SCP 002/2012 de 13 de marzo, ha señalado que: “…la acción de amparo constitucional, encuentra fundamento directo en el artículo 25.1 de la CADH, instrumento que señala: ‘Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales’. En el marco del citado precepto que forma parte del Bloque de Constitucionalidad reconocido por el artículo 410 de la CPE, se tiene que la dimensión procesal constitucional de la acción de amparo constitucional debe ser estructurada a partir de este marco de disposiciones, siendo evidente que el amparo constitucional constituye un mecanismo eficaz de defensa para el resguardo de derechos fundamentales insertos en el bloque de constitucionalidad”

En ese sentido, el art. 128 de la CPE, dispone: “La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”. Por su parte, el art. 129.I de la referida Norma Suprema, instituye lo siguiente: “La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados” (las negrillas nos pertenecen).

La última disposición constitucional transcrita denota precisamente el carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional, de modo que no debe ser confundido con los mecanismos ordinarios de protección previstos en la ley o en los mecanismos intraprocesales de impugnación, como la reposición, apelación, casación, o aún el de revisión extraordinaria de sentencia, pues esta acción de tutela constitucional no fue concebida como un medio de defensa o recurso alternativo, supletorio, sustitutivo o complementario del sistema de impugnación procesal dentro de las diferentes jurisdicciones reconocidas por la ley.

Dicho razonamiento fue asumido en la SC 1358/2003-R de 18 de septiembre, que estableció que el amparo constitucional “…es una acción de carácter tutelar, no es un recurso (...) que forme parte de las vías legales ordinarias, lo que significa que sólo se activa en aquellos casos en los que se supriman o restrinjan los derechos fundamentales o garantías constitucionales, por lo mismo no se activa para reparar supuestos actos que infringen las normas procesales o sustantivas, debido a una incorrecta interpretación o indebida aplicación de las mismas”. Lo que corrobora definitivamente el carácter extraordinario de la acción de amparo constitucional y su procedencia solo ante la lesión a derechos fundamentales y garantías constitucionales luego de agotados los mecanismos de impugnación previstos en el procedimiento respectivo.

Es evidente entonces que no debe confundirse a la acción de amparo constitucional con un mecanismo ordinario previsto por la ley o con los instrumentos intraprocesales o recursos, y menos hacer uso de esta acción con carácter supletorio, sustituto o alterno a la vía ordinaria o administrativa; razonamiento que también fue expuesto en la SCP 0785/2019-S4 de 12 de septiembre, que resalta el carácter extraordinario de la acción de amparo constitucional.

En ese entendido, la SC 0273/2010-R de 7 de junio, razonó al respecto refiriendo que: “El Amparo Constitucional no es un instrumento alternativo o sustitutivo de las acciones ordinarias que la Constitución y la ley asignan a las distintas jurisdicciones, según su especialidad, para la protección de los derechos considerados vulnerados, sino, por el contrario, es un mecanismo subsidiario, porque puede instaurarse cuando el lesionado no tiene otro medio de defensa; por lo tanto, cuando hay otros recursos expeditos, éstos deben ser utilizados primero y sólo se concederá el Amparo Constitucional cuando aquéllos resultaren ineficaces para la defensa de los derechos, o cuando se lo conceda como protección inmediata para evitar un daño irreparable” (las negrillas nos pertenecen).

Coherente con tal razonamiento, la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, señaló que existen: “…reglas y sub reglas de improcedencia de amparo por subsidiariedad cuándo: 1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución…” (las negrillas nos pertenecen).

III.2.  Análisis del caso concreto

El accionante denunció la lesión de sus derechos al debido proceso, en su elemento de impugnación; el acceso a la justicia y tutela judicial efectiva; al trabajo estable; y que sus hijos sean protegidos oportunamente, toda vez que los ahora demandados, procedieron: 1) A despedirlo sin goce de beneficios sociales, dentro de un proceso Sumario Administrativo, porque supuestamente reveló información institucional; y, 2) Se le privó del derecho a la segunda instancia o apelación que fue presentada en contra de la Resolución Final CAPAG/CS-RSF-002/2022, alegando que debería dirigirse a la autoridad competente.

En relación a la problemática planteada en el presente caso, de los antecedentes anexados al cuaderno constitucional, se tiene que el ahora accionante fue suspendido de sus funciones con goce de haberes, asimismo se inició un proceso administrativo interno por supuestamente revelar y filtrar información institucional, en desmedro de la imagen de esa entidad; concluyendo el proceso, el Tribunal Sumariante, luego de haber valorado la denuncia y las pruebas ofrecidas por las partes, emitió la Resolución Final CAPAG/CS-RSF-002/2022, disponiendo la cesación de sus funciones sin pago de beneficios sociales; acto que fue apelado por el ahora solicitante de tutela, mediante memorial de 11 de julio, dirigido a los Miembros del Tribunal Sumariante, quienes, el 12 de julio de 2022, respondieron argumentando que dicha Comisión Sumariante perdió competencia para conocer el recurso planteado, debiendo presentar su recurso ante la autoridad competente; ante esa negativa, el 13 de igual mes y año, formuló revocatoria del mencionado decreto ante la misma instancia, el que fue respondido el mismo día, señalando que no impidió el trámite de apelación, sino, que se orientó al recurrente a efectos de que presente el referido recurso ante la autoridad pertinente; es así que, el 13 de julio de 2022, el accionante solicitó al Gerente General de CAPAG R.L., instruya al Tribunal Sumariante, remita la apelación y sus antecedentes presentados a esa instancia, habiéndose rechazado dicho memorial indicando no haberse recibido ningún recurso de apelación dirigido a la Gerencia General de la institución, estableciéndose asimismo en la parte final de la respuesta, que la apelación resultaba extemporánea; por lo que, no correspondía dar curso a su solicitud. Situación que originó la presente acción de amparo constitucional.

A efectos de resolver la problemática planteada, corresponde precisar que de acuerdo con lo expuesto en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, la acción de amparo constitucional se instituye como una efectiva acción de tutela inmediata, oportuna y eficaz para la reparación y restablecimiento de los derechos y garantías fundamentales, siempre y cuando no exista otro medio o recurso legal para su protección inmediata; ya que, por su naturaleza jurídica, la presente acción tutelar no debe asumirse como una vía alternativa ni supletoria; en tal sentido, en virtud a dicha condición, claramente descrita en el art. 129 in fine de la CPE, concordante con el art. 54 del CPCo, esta acción de defensa, no puede ser activada cuando existan otros medios legales para la protección de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados; debiendo activarse este mecanismo extraordinario contra la última determinación que fue emitida en agotamiento de los mecanismos intra procesales.

En este contexto, se debe considerar que el art. 149 del Reglamento Interno de CAPAG R.L., respecto a la apelación en el proceso sumario en cuestión, establece que: “El Sumariado tendrá dos días hábiles perentorios, para apelar ante el Gerente General, de la Resolución de primera instancia”; sin embargo, en el presente caso, se evidencia que el impetrante de tutela, fue notificado con la Resolución Final CAPAG/CS-RSF-002/2022, el 8 de julio del mismo año; por lo que, tenía el plazo límite para presentar su apelación hasta el 12 de igual mes y año improrrogablemente, ante el Gerente General de la CAPAG R.L.; empero, tal como se tiene advertido del acápite del Conclusiones del presente fallo constitucional, la activación del mecanismo de apelación, inicialmente fue formulado el 11 del mismo mes y año ante el Tribuna Sumariante; es decir, ante autoridad errónea, siendo que, conforme se observa de la decisión asumida por la Sala Constitucional, y con base en el principio de inmediación, por el que se entiende que dicho Tribunal tuvo acceso pleno a las pruebas del proceso, dicho recurso fue rechazado el 12 de julio de mismo, bajo al argumento de que, en el marco del señalado art. 149 del Reglamento Interno de CAPAG R.L., el mecanismo de impugnación debía ser interpuesto ante la autoridad competente; es decir, ante el Gerente General de la institución; no obstante ello, el hoy accionante, insistiendo en que el Tribunal Sumariante conociera y resolviera su apelación, por escrito de 13 de idénticos mes y gestión, planteó revocatoria contra dicho decreto, ameritando contestación de la misma data, en la que, la indicada instancia procesal estableció que no se estaba impidiendo el trámite de apelación, sino que se orientaba al recurrente a efectos de que formule su impugnación ante la autoridad competente.

En este estado de cosas, en la señalada fecha; es decir, el 13 de julio de 2022, el impetrante de tutela, por memorial de la indicada data, solicitó al Gerente General de CAPAG R.L., instruya al Tribunal Sumariante, remita la apelación y sus antecedentes presentados en aquella instancia; pretensión que fue rechaza, señalándose en la parte final de la contestación, que el término para la interposición del indicado recurso, había precluido, por lo que, la impugnación resultaba extemporánea.

Ahora bien, conforme se tiene detallado, de un lado, se advierte inicialmente que el hoy solicitante de tutela, inobservó el contenido normativo del art. 149 del Reglamento Interno de la institución, pues formuló equivocadamente el recurso de apelación ante el Tribunal Sumariante que, en el contexto normativo del indicado artículo, no resulta ser la autoridad competente para conocerlo, siendo que, pese a que por providencia de 12 del mismo me y año, le fue comunicado que había incurrido en error y que debía presentar su recurso ante la autoridad competente y de acuerdo a lo estatuido en el indicado precepto normativo; empero, el entonces recurrente, en lugar de cumplir la mencionada disposición normativa, insistió en que fuera el Tribunal Sumariante quien conociera su objeción, dejando transcurrir el término de dos días establecido en el mencionado art. 149 del Reglamento Interno de CAPAG R.L. para su formulación, siendo además que, si bien el 13 de julio de 2022 presentó memorial dirigido al Gerente General de la entidad; dicho escrito no contenía la impugnación en sí misma, sino que se limitó a solicitar a la indicada autoridad que instruya al Tribunal Sumariante la remisión de la apelación y los antecedentes allegados a la misma.

Consecuentemente y en el contexto de los antecedentes detallados, debe dejarse claramente establecido que, en el marco normativo del art. 149 del Reglamento Interno de CAPAG R.L., el recurso de apelación debe ser presentado ante el Gerente General de la Cooperativa en el término perentorio de dos días hábiles, lo que no ocurrió en el presente caso, habiéndoselo planteado erróneamente ante el Tribunal Sumariante.

A ello se suma que, pese a haber sido advertido de su error oportunamente, el impetrante de tutela, en lugar de redirigir el mismo ante el Gerente General de la institución, el 13 de julio de 2022; es decir, al tercer día hábil y fuera del término previsto en el mencionado precepto legal, presentó escrito ante la referida autoridad, limitándose a impetrar que la misma solicite la remisión de la apelación y sus antecedentes al Tribunal Sumariante, cuando, en los hechos y en el contexto normativo interno de la Cooperativa, el 12 del señalado mes y año, debió formular ante la máxima autoridad de la entidad el recurso impugnativo de referencia; sin embargo, no se advierte que esto hubiera ocurrido, pues, como se tiene dicho, si bien el 13 del indicado mes y gestión, el accionante se dirigió al Gerente General, no fue para formular su impugnación, sino para pedirle que éste solicitara la remisión de antecedentes al Tribunal Sumariante; de donde se arriba a la conclusión que, la autoridad competente para conocer la apelación, conforme a lo estipulado por el art. 149 del Reglamento Interno de CAPAG R.L., nunca conoció formalmente el recurso, concurriendo en tal sentido, la causal de improcedencia por inobservancia del principio de subsidiariedad establecida en la subregla 2.inc.a) de la SC 1337/2003-R, glosada en el Fundamento Jurídico que antecede; debido a que, la autoridad competente para conocer la apelación no tuvo la oportunidad de pronunciarse, puesto que el entonces recurrente –hoy accionante–, planteó el recurso de forma equivocada ante la autoridad no competente y además, debido a que, aun teniéndose, bajo el principio de flexibilización, que el escrito dirigido al Gerente General de 13 de julio de 2022, constituyera la impugnación queda claro que la misma se encuentra fuera del plazo establecido citado en el art. 149 del Reglamento Interno de CAPAG R.L.; convergiendo en tal sentido nuevamente la causal de improcedencia señalada, debido a que el recurso fue planteado de forma extemporánea; es decir, fuera del plazo previsto por la normativa legal aplicable; extremos en mérito a los cuales debe denegarse la tutela impetrada, aclarándose que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada.

En consecuencia, la Jueza de garantías, al denegar la tutela solicitada, obró de forma correcta.