SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0696/2024-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 30 de mayo y 14 de junio, ambos de 2022, cursantes de fs. 86 a 94, y 112 a 113; el accionante a través de sus representantes legales expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Como consecuencia del proceso contencioso administrativo interpuesto por Patricia Carolina Yamila y Cristian Roberto Reeznicek Falkensttein, en representación de MONOPOL Ltda., contra el GAM de La Paz, el Tribunal Agroambiental emitió la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 60/2021 de 29 de noviembre, que dispone la nulidad de los actos administrativos, con el argumento principal que versa sobre la competencia de la Secretaría Municipal de Gestión Ambiental para sancionar, aplicando los Reglamentos Ambientales Nacionales, señalando que la aplicación sancionatoria esta reservada a la autoridad ambiental nacional y a la autoridad ambiental departamental (Viceministerio de Medio Ambiente y Gobernaciones, respectivamente), manifestando que sería nula la Resolución por haber ejercido esa Secretaría, funciones que no le competen.

Agregó que, en relación al proceso sancionador sin la supuesta competencia, la Disposición Final Primera de la Ley de Medio Ambiente -Ley 1333 de 27 de abril de 1992-, otorga expresa competencia al GAM, incluso para sancionar; por lo que mal puede argumentar la Sala Primera del Tribunal Agroambiental que, el GAM de La Paz, no tendría competencia para sancionar infracciones ambientales; además, que la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales -Ley 482 de 9 de enero de 2014-, no despoja de las competencias ambientales al GAM, sino, por el contrario, la respalda, al dejar vigente su normativa; además que, la Sala Primera referida, no analizó la normativa municipal como el Reglamento de Gestión Ambiental del Municipio de La Paz, ni consideró que la Ley 1333, otorgó facultades para que los municipios adecuen sus estructuras de organización a fin de disponer de una instancia para los asuntos referidos al medio ambiente, y que además, le dio atribuciones sancionadoras; señaló que, las autoridades accionadas, no tenían competencia ni atribución para determinar que el proceso administrativo sancionador sustanciado por el GAM de La Paz, fue tramitado sin competencia; cuando este tema compete únicamente al Tribunal Constitucional Plurinacional, a través del recurso de nulidad.

Respecto a las facultades de nulidad de obrados, citando al art. 17 de la ley del Órgano Judicial (LOJ), expresó que, las autoridades accionadas si corroboraron actos vulneratorios emitidos por el GAM de La Paz, debieron anular obrados únicamente hasta el acto vulnerador, fundamentando sobre esa base su decisión, y no sobre la competencia o no del ente municipal.

En relación a la falta de notificación con la Resolución Administrativa (RA) 023/2015 de 20 de noviembre, en caso de vulneración al debido proceso, no podía anularse obrados hasta el inicio del proceso administrativo sancionador, sino, únicamente hasta que se practique la notificación extrañada.

Finalmente, manifestó que la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 60/2021, no se encuentra debidamente fundamentada y motivada, considerando que ese tribunal no tiene competencia para determinar que el GAM de La Paz, carece de competencia para imponer multas.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señaló como lesionados sus derechos al debido proceso en sus elementos congruencia, fundamentación, motivación e igualdad de las partes; citando al efecto los arts. 115, 117 y 180, de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 8 y 25 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela; en consecuencia, ordenar se deje sin efecto la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 60/2021 de 29 de noviembre; y, la emisión de una nueva resolución.  

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 15 de agosto de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 1076 a 1081 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El impetrante de tutela a través de sus representantes legales, ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar, añadiendo en audiencia que: a) Hubo un error al señalar que fue la Disposición Final Primera de la Ley 1333, que habría dado al GAM instrumentos de regulación; siendo el Reglamento Ambiental del Sector Industrial Manufacturero, que en su Disposición Final Primera establece facultades expresas a los gobiernos municipales para la reglamentación y sanción de los procesos que sean contra el medio ambiente; es en base a esta normativa que el GAM de La Paz, tiene competencias para sancionar infracciones ambientales; y, b) Citando a las SSCC 0194/2011-R de 11 de marzo, 0134/2011-R de 21 de febrero, y 2542/2012 de 21 de diciembre, arguye que lo que solicita el municipio que representa, es que “se dé justo y equilibrio a la seguridad que el ordenamiento jurídico positivo tiene que tener en base al servicio público…” (sic); que los Magistrados del Tribunal Agroambiental tienen una responsabilidad social, estatal y con todas las personas que viven dentro de la jurisdicción en la cual están resolviendo los procesos, debiendo tomar en cuenta las disposiciones especiales a pesar de que existan normas generales , como preferencia, lo que no ocurrió en la “sentencia de aprehensión”

I.2.2. Informe de las autoridades accionadas

María Tereza Garrón Yucra y Ángela Sánchez Panozo, Magistradas de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, mediante informe escrito de 20 de julio de 2022, cursante de fs. 1037 a 1044, solicitaron se deniegue la tutela en mérito a los siguientes argumentos: 1) Con relación a la competencia del Tribunal Agroambiental para conocer y resolver demandas contencioso administrativas sobre procesos administrativos sancionadores en materia ambiental, citando a los arts. “189.3” y 144.I.6 de la LOJ, precisaron que, en mérito al principio de legalidad y la Constitución Política del Estado, la autoridad jurisdiccional, cuando asume competencia en el conocimiento de una demanda contencioso administrativa, tiene la obligación de controlar que los actos efectuados en sede administrativa, se hayan desarrollado en el marco de sus atribuciones, conforme lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente y precautelando que los actuados hayan estado enmarcados a las reglas y principios jurídicos de la materia, de tal manera que estén exentos de vicios que puedan afectar su validez y que por consiguiente estén conformes a los postulados establecidos en la Norma Suprema; 2) Sobre el proceso administrativo sancionador ambiental, en relación a la distribución competencial en los diferentes niveles de gobierno, previstos en los arts. 297 al 305 de la CPE, las competencias relativas a la gestión ambiental, constituyen una competencia exclusiva del nivel central del Estado, conforme previsión del art. 298.II.6 de la Ley Fundamental; haciendo énfasis que el nivel central del Estado tiene la competencia privativa y exclusiva de elaborar, reglamentar y ejecutar las políticas de gestión ambiental; actualmente se tiene en vigencia la Ley 1333 y sus respectivos Decretos Supremos reglamentarios como el 24176 de 8 de diciembre de 1995, 26705 de 10 de julio de 2002, 28499 de 10 de diciembre de 2005 y 28592 de 17 de enero de 2006; normas que forman parte del Reglamento General de Gestión Ambiental y Reglamento de Prevención y Control Ambiental, cobrando relevancia al caso concreto el 26736 de 30 de julio de 2002 Reglamento Ambiental para el Sector Industrial Manufacturero, normas que son preconstitucionales y se encuentran vigentes, gozando de presunción de constitucionalidad; 3) Respecto al art. 44.31 de la Ley 2028 (abrogada por la Ley 482), establecía como una posibilidad  la de sancionar de manera concurrente entre los órganos de la administración central y las Superintendencias Sectoriales, las infracciones a normas municipales, nacionales y sectoriales; citaron además, a los arts. 302.I.6 de la CPE y 7.II.7 de la Ley marco de Autonomías y Descentralización -Ley 031 de 19 de julio de 2010-, Disposición Final Primera del Reglamento Ambiental para el Sector Industrial Manufacturero; 4) En vigencia de la Ley 2028, los GAM debían contar con un Reglamento de Gestión Ambiental, pudiendo establecer acciones de seguimiento, inspección y vigilancia, incluso aplicar sanciones; facultad que al no estar prevista en la Ley 482 correspondería aplicar el art. 5.I el Reglamento General de la Gestión Ambiental modificado parcialmente por el Decreto Supremo (DS) 28592, de ahí que coligen que las autoridades ambientales competentes en la actualidad son: a nivel nacional, el Viceministro de Medio Ambiente Biodiversidad Cambios Climáticos y Gestión y Desarrollo Forestal, y a nivel departamental, los gobernadores; siguiendo esos razonamientos la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1° 60/2021, advierte que la facultad sancionadora que tenían las máximas autoridades ejecutivas de los Gobiernos Autónomos Municipales, quedó sin efecto como consecuencia de la abrogación de la Ley 2028 por la Ley 482, también se derogó tácitamente la Disposición Final Primera del DS 26736 relativo al RASIM, no existiendo competencia alguna para que los gobiernos municipales puedan aplicar las sanciones administrativas conforme a la previsión del art. 11 de dicho cuerpo normativo; 5) En cuanto a la trascendencia de las nulidades, la Sentencia cuestionada, cita la jurisprudencia de los Autos Agroambientales Plurinacionales S1^a 24/2021 de 25 de marzo y S1^a 5/2021 de 26 de enero; las SCP 1357/2013 de 16 de agosto, 0140/2012 de 9 de mayo, coligiendo que la trascendencia y relevancia constitucional deben necesariamente relacionarse a la garantía de los derechos fundamentales; y, 6) En cuanto al reclamo que la Sentencia anuló obrados sin tomar en cuenta los alcances de la normativa que otorga competencia al GAM para sancionar infracciones al ordenamiento jurídico ambiental, y sin considerar que esa atribución es del Tribunal Constitucional Plurinacional, el impetrante de tutela no señala cuales serían las normas supuestamente infringidas por el Tribunal Agroambiental que impidiesen asumir competencia para anular actuados procesales, ni tampoco de qué forma las señaladas como fundamento, no gozarían de aplicabilidad, habiendo omitido establecer el nexo de causalidad.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

La empresa MONOPOL Ltda., a través de su abogado y apoderado, mediante memorial de 10 de agosto de 2022, cursante de fs. 1071 a 1075 vta., solicitó se deniegue la tutela y manifestó que: i) Sobre la falta de notificación de la RA 023/2015, que rechazó el recurso de revocatoria presentado por MONOPOL Ltda., jamás fue notificada, omisión que debió ser subsanada; de lo que se evidencia una falta de congruencia, toda vez que la Resolución citada, no establecía ninguna conexión respecto al por qué estaría confirmando una resolución que fue previamente confirmada; debiendo haberse considerado la previsión del art. 16 inc. m) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-; por lo que, se transgredió el art. 37 de esa Ley; lo que determina la Sentencia es que las partes tomen conocimiento real y efectivo de todos los actuados del proceso para evitar que se vulnere el derecho de defensa; el argumento del GAM de la Paz, sobre la relevancia y la lesión al debido proceso, no tiene sentido jurídico alguno, pues de una u otra forma, el Tribunal Constitucional Plurinacional precautelará el debido proceso originado en una violación al derecho de defensa, a causa de la falta de notificación; ii) En relación a la aplicación errónea del Reglamento Ambiental del Sector Industrial Manufacturero, debiendo haberse aplicado el Reglamento de Gestión Ambiental del Municipio de La Paz, señalaron que, la resolución sancionatoria sin tener competencia aplica la reglamentación ambiental nacional; cuando debió cumplir el art. 222 del Reglamento Ambiental Municipal, calificando la infracción de MONOPOL Ltda. como infracción de la Reglamentación Ambiental Nacional y remitir a la Autoridad Ambiental Competente para que efectúe el proceso correspondiente, que la Dirección de Gestión Ambiental no lo hizo, e inició un proceso sancionatorio sin competencia; iii) En cuanto a los vicios en la competencia de la Dirección Municipal de Gestión Ambiental, no tiene competencia para sancionar aplicando reglamentos ambientales nacionales, siendo nula la resolución sancionatoria; también se vulneró el principio de informalidad al haber rechazado sin fundamento alguno el Informe Ambiental Anual 2013 presentado; de esta forma, la integridad del trámite queda cuestionada al haberse vulnerado disposiciones ambientales que no fueron aplicadas conforme a derecho; iv) De acuerdo a los arts. 189.3 de la CPE y 144.I.6 de la Ley 025, se tiene demostrado que el Tribunal Agroambiental estaba en plena facultad de dictar sentencia y resolver la causa cumpliendo el principio de control de legalidad; y, v) El recurso de amparo constitucional presentado, tampoco tendría validez; toda vez que, fue presentado extemporáneamente, por cuanto la Sentencia de 29 de noviembre de 2021 fue notificada el 3 de diciembre del mismo año, y se tenía como último plazo de presentación el 3 de junio de 2022; sin embargo, el sello de recepción es de 30 de mayo de ese año.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 184/2022 de 15 de agosto, cursante de fs. 1082 a 1088, denegó la tutela solicitada, en base a los siguientes fundamentos: a) En cuanto al fondo de la resolución, al analizar el caso concreto y concluir que el proceso administrativo sancionador tramitado por el GAM de La Paz contra MONOPOL Ltda., no consideró la vigencia de la Ley 482 y tampoco el DS 28592, en el marco de la competencia concurrente previsto en el art. 299 de la CPE; por lo que, al haber emitido la RA 029/2015 de 7 de mayo, imponiendo una multa, obró sin competencia, porque ante tal situación la instancia ambiental del GAM debió elevar informe ante la autoridad ambiental competente para el inicio de un proceso administrativo sancionador; al no haber actuado así, el trámite administrativo sancionador se encontraría viciado de nulidad, desde la emisión de la Resolución Administrativa 029/2015; por lo que se observa que -la Sentencia cuestionada- no es carente de fundamentación o de motivación; y, b) Al efectuar ese análisis, se cumplió con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional, en cuanto al derecho a una resolución fundamentada; asimismo, se tomó en cuenta la incidencia constitucional, determinando la falta de competencia del GAM; también, se considera que no podría continuar un proceso administrativo sancionador sin competencia.