SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0725/2024-S3

Los accionantes acusan la vulneración del derecho a la participación y control social; toda vez que, en la Magna Asamblea de Presidentes de Juntas Vecinales del Distrito 17 del Macro distrito San Antonio de la ciudad de Nuestra Señora de La Paz, efectuada el 28 de junio de 2022, por conductas desleales se resolvió suspender a Néstor Rodin Mamani Quispe como Representante de Control Social del Distrito 17 y designar como su suplente a Florencio Jiménez Jiménez y asuma la representación legal con todas las prerrogativas legales conferidas; sin embargo, a pesar que al accionado Hiram Levin Alacama Mamani, Presidente Departamental de Control Social de La Paz, tuvo conocimiento de esa determinación, se negó a proceder con la acreditación legal del suplente elegido; aludiendo que, no existía una causal legal de suspensión; por otra parte, el accionado Néstor Rodin Mamani Quispe, conociendo las razones de la suspensión de sus funciones, continuó fungiendo como representante del Organismo de Participación y Control Social nombrado firmando y emitiendo actos administrativos en complicidad con servidores municipales, desconociendo una decisión soberana y democrática.

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Sobre la reconducción o conversión de acciones constitucionales

En relación al ámbito de aplicación de la conversión de acciones, la               SCP 0617/2016-S2 de 30 de mayo, estableció lo siguiente: “…en consideración a que la reconducción o conversión de acciones constitucionales se efectúa en favor del accionante, es menester fijar parámetros claros a efectos de su aplicación y a fin de garantizar la tutela constitucional efectiva y la esencia de los procesos constitucionales; en consecuencia, el razonamiento o doctrina constitucional precedentemente referido (reconducción o conversión de acciones) no opera ni es aplicable en todos los casos, sino que, dicha pauta de interpretación es de aplicación exclusiva y reservada para determinadas circunstancias y sujetos procesales en particular; es decir, si la justicia constitucional, a tiempo de examinar la acción de cumplimiento, advierte que el contenido de la demanda permite adecuar y reconducir a otra acción tutelar, además de constatar una evidente lesión de derechos, previamente deberá tener certeza y convicción que la protección constitucional que se pretende otorgar será favorable y beneficioso para grupos que requieren una protección constitucional reforzada; en efecto, si bien es cierto que el ser humano -en general- es vulnerable por su misma naturaleza mortal, no es menos evidente distinguir elementos o grupos más vulnerables que otros, precisamente porque tienen disminuidas sus capacidades para hacer frente a las eventuales lesiones de sus derechos y garantías, característica ésta que constituye una condición elemental para integrar a un colectivo en condiciones de clara desigualdad material en relación al colectivo mayoritario.

En el contexto anterior, el grado de vulnerabilidad de las personas depende de distintos factores, ya sean estos físicos, económicos, sociales y políticos, de ahí que surge la necesidad de identificar grupos en mayor grado de vulnerabilidad para adoptar medidas que mitiguen los efectos de las lesiones a sus derechos fundamentales. Por lo tanto, la reconducción o reconversión de las acciones constitucionales, está reservada única y exclusivamente para grupos que demanden una protección constitucional reforzada; es decir, para personas con capacidades especiales o diferentes (discapacitados); para la minoridad (niños, niñas y adolescentes); para pueblos indígena originario campesinos, así como afrodescendientes; personas de la tercera edad o adultos mayores; mujeres en estado de gestación; y, personas con enfermedades graves o terminales. Debiendo tomarse en cuenta el presente razonamiento efectos de la reconducción o reconversión de acciones” (las negrillas nos pertenecen). Dicho entendimiento fue asumido y reiterado por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0065/2020-S2, 0615/2021-S2, 0585/2022-S2, 0932/2022-S3, 0273/2022-S2, entre otras.

III.2.  Naturaleza jurídica de la acción popular.

El art. 135 de la CPE, establece: “La Acción Popular procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución”.

Respecto al objeto de protección de la acción popular, cabe recordar que la jurisprudencia constitucional, ha establecido que el ámbito de protección, no solo abarca los intereses y derechos colectivos, sino también los derechos difusos; e interpretando el art. 136.I de la CPE, se entendió que los derechos colectivos y difusos conforman una misma unidad, estando ambos dentro del ámbito de protección de esta acción tutelar; consiguientemente, la SCP 0821/2014 de 30 de abril, citando a la SC 1018/2011-R de 22 de junio, especificando los intereses y derechos protegidos por esta acción señala: “'a. Los intereses y derechos colectivos, los intereses y derechos difusos y los intereses de grupo. Los intereses colectivos y los difusos tienen varias similitudes: En ambos existe una pluralidad de personas y tienen como características el ser transindividuales e indivisibles, debido a que los intereses incumben a una colectividad y la lesión o satisfacción de uno de los interesados incumbe a los demás; sin embargo, se distinguen en que los colectivos son intereses comunes a un grupo o colectividad, cuyos miembros tienen una vinculación común; colectividad que, por ello, se encuentra claramente determinada; en tanto que son difusos los intereses cuya titularidad no descansa en un grupo o colectividad determinada, sino que se encuentran difundidos o diseminados entre todos los integrantes de una comunidad (OVALLE FAVELA, José, acciones populares y acciones para la tutela de los intereses colectivos, en similar sentido, SABSAY, Daniel Alberto, El «Amparo Colectivo»).

Así, por ejemplo, el derecho a la libre determinación y territorialidad, previsto en el art. 30.4) de la CPE, se constituye en un derecho colectivo, en tanto es titular del mismo una nación y pueblo indígena originario campesino; es decir, un grupo determinado cuyos miembros tienen una vinculación común. Diferente es el derecho al medio ambiente previsto en el art. 33 de la CPE, que se constituye en un derecho difuso, por cuanto la titularidad del mismo descansa en todas y cada una de las personas y, por lo mismo no existe un grupo o una colectividad claramente determinada.

La distinción efectuada, no es compartida por otro sector de la doctrina, que considera como sinónimos a los intereses difusos y colectivos, e inclusive, la legislación colombiana únicamente hace referencia a los derechos colectivos, entre los que se incluyen, claro está, a los intereses difusos.

Por su parte, en los intereses de grupo (o intereses individuales homogéneos) si bien existe una pluralidad de personas; empero, el interés que persigue cada una de ellas es individual, no colectivo ni difuso; es decir, se trata de derechos o intereses individuales que tienen un origen común, por ello han sido denominados como intereses accidentalmente colectivos. En los intereses de grupo, las personas demandan la satisfacción de sus intereses individuales para que se les reconozca el perjuicio ocasionado y se les pague la indemnización que corresponda; es más, puede alegarse lesión a derechos colectivos o difusos, empero, debe existir una afectación directa a sus intereses individuales. La suma de intereses individuales configura la llamada acción de grupo.

En ese sentido, por ejemplo, se pronunció la Corte Constitucional de Colombia, en la Sentencia C-215/99, al señalar que «Las acciones de grupo o de clase (art. 88, inciso segundo, C.P.) …se originan en los daños ocasionados a un número plural de personas que deciden acudir ante la justicia en acción única, para obtener la respectiva reparación y que a pesar de referirse a intereses comunes, se pueden individualizar en relación con el daño cuya indemnización se persigue». En este caso, se trata de proteger intereses particulares de sectores específicos de la población (por ejemplo, consumidores), de ahí su denominación original de class action.

b. La protección de los derechos e intereses colectivos y difusos en nuestra Constitución Política del Estado.

Como se ha señalado la Constitución Política del Estado sostiene que la acción popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos; sin embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el mismo art. 135 de la CPE, hace referencia, como derechos e intereses protegidos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, los cuales, con base en la distinción efectuada en el punto anterior, son específicamente considerados difusos y no así colectivos.

Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris «Derechos Colectivos» y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular.

Cabe aclarar que los intereses de grupo no encuentran protección en la acción popular, pues, como se tiene señalado, en esos casos no existe un interés común -colectivo ni difuso-, sino un interés individual que, en todo caso, podrá ser tutelado a través de la acción de amparo constitucional, previa unificación de la representación.

Asimismo, se debe hacer referencia a que la Constitución Política del Estado, a través de una cláusula abierta, permitirá la integración de otros derechos similares a partir del bloque de constitucionalidad y el Derecho Internacional de Derechos Humanos'”.

III.3.  La necesidad de probar la violación de los derechos e intereses colectivos o una grave amenaza a éstos, como presupuesto de procedencia de la acción popular

El art. 68 del CPCo, establece: “La Acción Popular tiene por objeto garantizar los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado, cuando ellos por acto u omisión de las autoridades o de personas naturales o jurídicas son violados o amenazados” (las negrillas son nuestras).

En ese orden, la SCP 0462/2012 de 4 de julio, haciendo referencia a la necesaria acreditación de la existencia de vulneración o amenaza actual de los derechos colectivos invocados como lesionados, para determinar la admisibilidad de la acción popular a partir de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional y utilizando criterios contenidos en la                      SC 0365/2005-R de 13 de abril y la SC 0505/2005-R de 10 de mayo, establece que la presentación de prueba constituye un requisito de forma que debe ser cumplido por la parte accionante, al indicar: “Acompañar la prueba en que funda su acción o señalar el lugar en que se encuentra; estableciendo y reconociendo con ello que la carga de la prueba es inherente al accionante, puesto que el mismo no podrá optar por prescindir de la prueba que acredite los hechos denunciados y demuestren las vulneraciones cometidas, de tal manera que generen convicción del acto ilegal u omisión indebida. Pudiendo además la jueza, juez o tribunal, al momento de disponer la citación de la persona o autoridad demandada ordenar a quien corresponda presentar la prueba señalada, bajo responsabilidad penal” (las negrillas son nuestras).

El razonamiento fue acogido en varios fallos constitucionales posteriores, ratificando que la acreditación de la amenaza grave de lesión de derechos colectivos o su restricción, debe estar necesariamente corroborada a través de medios probatorios. Así, la SCP 0240/2015-S1 de 26 de febrero, determina que: “….para la procedencia de la acción popular, además de lo razonado en los Fundamentos Jurídicos precedentes, es necesaria la demostración objetiva en relación a que los actos asumidos por autoridades públicas o personas particulares, pongan en grave amenaza de violación los derechos e intereses colectivos, circunscritos al patrimonio público, el espacio público, la seguridad pública y humana, la salubridad pública, el medio ambiente, existencia y autodeterminación de los pueblos indígenas originarios campesinos, y acceso a servicios públicos; siendo necesario a dicho efecto, la presentación pertinente de la prueba que funda la acción, observando que en materia de acciones de tutela, la carga de la prueba le concierne al impetrante, quien debe adjuntar a dicho efecto, la prueba suficiente y necesaria que acredite la verosimilitud de sus denuncias, al tener por su cuenta la carga de demostrar la existencia del o los actos lesivos que hubieran restringido sus derechos o garantías; requiriendo la jurisdicción constitucional de certidumbre para resolver el asunto compulsando los hechos impugnados en función a los elementos probatorios que los respalden…” (las negrillas nos pertenecen). Similar razonamiento fue asumido en la SCP 0475/2021-S3 de 13 de agosto.

Conforme a ello, el ejercicio de este mecanismo de protección constitucional tiene como finalidad el cese del peligro, la amenaza o vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o difusos, para que en caso de ser comprobada su vulneración se restituyan las cosas a su estado anterior cuando fuera posible; no obstante, es necesario que el accionante acredite la vulneración o lesión de los derechos colectivos o difusos argüidos; puesto que dicho aspecto constituye un criterio esencial de procedencia de la mencionada acción tutelar.

III.4.  Análisis del caso concreto

A través de la presente acción tutelar los accionantes denuncian la transgresión del derecho a la participación y control social; puesto que, el 28 de junio de 2022, la Magna Asamblea de Presidentes de Juntas Vecinales del Distrito 17 del Macro distrito San Antonio de la ciudad de Nuestra Señora de La Paz, decidió suspender a Néstor Rodin Mamani Quispe como Representante de Control Social del Distrito 17 y designar en su lugar a Florencio Jiménez Jiménez, para que como suplente asuma la representación legal con todas las prerrogativas conferidas por ley; a pesar de haberse hecho conocer este aspecto al accionado Hiram Levi Alacama Mamani en su calidad de Presidente Departamental de Control Social de La Paz, quien se negó a proceder con la acreditación legal del suplente elegido por la referida Asamblea, alegando la inexistencia de una causal para la suspensión del Representante titular; por otro lado, el accionado Néstor Rodin Mamani Quispe, continuó cumpliendo son las funciones de representante del Organismo de Participación y Control Social firmando y emitiendo actos administrativos en complicidad con servidores municipales; no obstante, de tener conocimiento de las razones de su suspensión, desconociendo en tal forma una determinación soberana y democrática.

De manera previa a ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada, resulta preciso aclarar que, la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, de oficio determinó la reconducción de la presente acción de defensa a la de amparo constitucional; en ese sentido, conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III. 1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, si bien es posible la conversión de las acciones de defensa, cuando se advierta que los contenidos de la demanda presentada, se acomodan más a la tramitación de otra acción tutelar; sin embargo, la determinación se encuentra reservada única y exclusivamente para grupos que demanden una protección constitucional reforzada; es decir, personas con capacidades especiales o diferentes, personas adultos mayores, mujeres en estado de gestación, personas con enfermedades graves o terminales, entre otras, en la línea jurisprudencial emitida y reiterada por este Tribunal, en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0065/2020-S2, 0615/2021-S2, 0585/2022-S2, 0932/2022-S3, 0273/2022-S2 y otras, en este sentido, la conversión de esta acción popular a una de amparo constitucional, realizada por la Sala Constitucional nombrada, no es viable en mérito a que, la figura de la reconducción de acciones conforme el entendimiento jurisprudencial desarrollado, opera a efectos de resguardar los derechos fundamentales de personas o grupos en condiciones de vulnerabilidad; condición que no reviste ni fue acreditada por los impetrantes de tutela, por ello no resulta conducente una conversión de oficio, en tal razón, corresponde ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada mediante la acción popular, como la vía idónea para su respectivo examen.

Bajo este parámetro, y estando establecida la problemática planteada, corresponde puntualizar que la acción popular procede contra todo acto u omisión de las autoridades o personas individuales y colectivas que vulneren o amenacen con lesionar derechos colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza, de acuerdo a lo previsto por el art. 135 de la CPE; se trata de una acción principal y directa.

Dentro del marco del reclamo constitucional, alegado por la parte accionante, los argumentos plasmados se centran en manifestar que a través de Resolución 01/2022 de 28 de junio, la Magna Asamblea Extraordinaria de Presidentes de Juntas Vecinales del Distrito 17, del Macro Distrito 4 San Antonio del municipio de La Paz, resolvió la suspensión inmediata del Representante de Control Social del Distrito 17  Néstor Rodin Mamani y designar como suplente elegido por Asamblea de Distrito a Florencio Jiménez Jiménez (Conclusión II.1); determinación que fue comunicada al Sub Alcalde del Macro Distrito San Antonio y al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, pidiendo sea cumplida (Conclusiones II.2 y II.3); a su vez, la Resolución señalada fue puesta en conocimiento de los accionados Néstor Rodin Mamani Quispe e Hiram Levi Alacama Mamani, para su cumplimiento estricto (Conclusiones II.4 y II.5); es ese sentido, se alude que a sabiendas que el nombrado Néstor Rodin Mamani Quispe perdió representatividad de la mayoría de los Presidentes de Juntas Vecinales del Distrito 17, las autoridades ediles nombradas rechazaron su solicitud de acreditar al suplente elegido, al igual que el accionado Hiram Levi Alacama Mamani, quien rechazo la acreditación pretendida, alegando que no se siguió un debido proceso, olvidando que su institución solo tiene facultad de acreditar y no elegir a un representante del Control Social de un Distrito; y que, Néstor Rodin Mamani Quispe en desconocimiento de una decisión soberana, sigue fungiendo como Control Social.

En tal contexto, conforme la jurisprudencia constitucional desarrollada en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, la acción popular es un medio de defensa que puede ser planteado por cualquier ciudadano por sí o en representación de una colectividad, buscando la tutela de un derecho colectivo o difuso, que hubiera sido restringido o amenazado, por autoridades, personas naturales o jurídicas; empero, según estableció la jurisprudencia descrita en el Fundamento Jurídico III.3, para su admisibilidad resulta ineludible la demostración objetiva que los actos asumidos por autoridades públicas o personas particulares, pongan en grave amenaza de violación derechos e intereses colectivos; en ese entendido, si bien los impetrantes de tutela, identificaron el derecho a la participación y control social como derecho vulnerado, no  lograron acreditar como el mismo se encuentra restringido o amenazado a partir del rechazo de acreditación aludida; es decir, no se logra demostrar la afectación a un derecho colectivo, pues de la relación a los argumentos vertidos por la parte accionante, es posible concluir que a través de esta vía constitucional, se pretende se establezca la titularidad del Representante de Control Social del Distrito 17 del Macro Distrito San Antonio de la ciudad de Nuestra Señora de La Paz; aspecto que, no puede ser dilucidado ni abordado a través de la acción popular, que cuenta con otra naturaleza conforme se señaló precedentemente.

En mérito a lo expresado y bajo el razonamiento que la problemática expuesta y la pretensión constitucional, no pueden ser resueltas mediante la acción popular, concierne a esta Sala denegar la tutela impetrada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al conceder parcialmente la tutela solicitada, no actuó de forma correcta, al desconocer los alcances y la naturaleza jurídica de la acción popular.