SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0604/2024-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 3 y 14 de noviembre de 2022, cursantes a fs. 1, 286 a 309 vta. y 318 a 319, la accionante expresó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Suscribió contratos a plazo fijo en labores que consideró propias del SEDES Chuquisaca y recibió once memorándums de designación, para desempeñar el cargo de médico de planta del Centro de Salud San José de Sucre del indicado departamento, con el Ítem 71697 TGN; en ese marco, precisó que en plena pandemia por el COVID-19, sus servicios fueron agradecidos mediante Memorándum  Cite URRHH 950/2021 de 9 de diciembre, emitido por el Director Técnico y Jefe de RR.HH. -demandados- de la nombrada entidad, acto sancionatorio impuesto en su contra sin el debido proceso, el respeto a su estabilidad laboral por enfermedad, a la presunción de inocencia y a la “…DEFENSA REFORZADA QUE TIENEN LAS MUJERES TRABAJADORAS…” (sic). En grado de revocatoria denunció la vulneración de sus derechos fundamentales y normas del bloque de constitucionalidad, incidiendo en los efectos de la referida emergencia sanitaria mundial, invocando jurisprudencia constitucional, impugnación que ameritó el pronunciamiento de la Resolución Administrativa Recurso de Revocatoria DIR. SEDES 05/2022 de 12 de enero, que confirmó el citado Memorándum, a través de una decisión que desconoció los estándares interamericanos de derechos humanos y su “condición de enfermedad”.

Añadió que por memorial de 25 de “enero” -lo correcto en adelante es marzo- de 2022, interpuso recurso jerárquico contra la referida Resolución Administrativa Recurso de Revocatoria DIR. SEDES 05/2022, denunciando que dicha decisión: a) No se pronunció sobre la concesión de tutela dispuesta por el “…Auto Constitucional de la Sala Primera…” (sic); b) No se dio explicación alguna respecto a los dos recursos de queja por incumplimiento del auto constitucional; c) Sostuvo que su permanencia en la citada institución depende si gana el concurso de méritos y examen de competencia, interpretando erróneamente la “Sentencia Constitucional”, sin tomar en cuenta que la participación en dicho proceso estaría permitida solo a funcionarios del SEDES y que era la única postulante al Ítem 71697 TGN y al citado cargo; d) Nunca manifestó ser funcionaria de carrera, pero con la “resolución constitucional”, tendría inamovilidad y estabilidad laboral hasta que concluya la convocatoria y se designe a los ganadores; e) No se consideró que el tiempo trabajó en el Centro de Salud San José, no recibió una llamada de atención, cumpliendo sus responsabilidades durante la pandemia por el COVID-19, prescindiéndose de sus servicios mediante un “Memorándum” y sin debido proceso, contraviniendo el art. 2 del Decreto Supremo (DS) 28909 de 6 de noviembre de 2006 -Estatuto de los Trabajadores en Salud Pública-, que hace aplicable dicha normativa a todos los trabajadores de salud; f) Se omitió que el agradecimiento de servicios no es una causal prevista por el art. 61 del referido Decreto Supremo, para el cese de funciones en el sector salud; motivo por el que, “…el Memorándum de Agradecimiento de Servicios tiene que ser revocado…” (sic) para que continúe prestando sus servicios como médico; g) No se tomó en cuenta que el citado memorándum, al ser ilegal, arbitrario y unilateral vulneró sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la seguridad jurídica, al debido proceso y a la prohibición de acoso laboral; y, h) La Resolución Administrativa Recurso de Revocatoria DIR. SEDES 05/2022, no respondió ni analizó en el fondo, menos motivó ni fundamentó respecto a las cuestiones planteadas en su recurso interpuesto.

Mediante memorial de 25 de marzo de 2022, y para la emisión de la resolución jerárquica, solicitó la aplicación de los principios de favorabilidad, no formalismo, prevalencia del derecho sustancial sobre lo formal; asimismo,  expuso los factores de vulnerabilidad y discriminación en su caso particular, en virtud de su condición de mujer trabajadora y persona enferma, además de ser el sostén de su familia; dado que, fue despedida sin un debido proceso; a causa de ello impetró la aplicación de acciones afirmativas, a consecuencia del impacto diferenciado que le causó el cese arbitrario de su fuente de trabajo; en ese sentido, adjuntó dos “…certificados médicos de 24/02/2022 y 09/03/2022…” (sic), y solicitó el cumplimiento de los arts. 1, 2 inc. d) y 12 de la Convención sobre Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW); argumentos en virtud de los cuáles, pidió que se deje sin efecto la Resolución Administrativa de Recurso de Revocatoria DIR. SEDES 05/2022 y el Memorándum Cite URRHH 950/2021, la adopción de medidas afirmativas para su restitución inmediata y el pago de salarios devengados, así como, los derechos sociales que le correspondan, más la reparación integral del daño, producidos por el cese arbitrario que sufrió, el cual profundizó la enfermedad que padece.

La Resolución Administrativa Gubernamental CH/ 134 de 5 de mayo de 2022 -a tiempo de resolver el citado recurso jerárquico-, no compulsó todos los antecedentes del proceso; es decir, tanto la resolución inferior como la de revocatoria y el memorial de 24 de marzo de ese año; tampoco se pronunció de manera congruente, motivada ni fundamentada respecto a las causas del indicado recurso, omitiendo resolver la problemática planteada en sujeción a la pauta constitucionalizada de interpretación de los derechos conforme a la Constitución Política del Estado y las normas del bloque de constitucionalidad, sobre los derechos económicos, sociales y culturales, vinculados a las mujeres trabajadoras y enfermas; asimismo, denunció que se emitieron criterios formalistas y restrictivos sobre la calidad de funcionarios provisorios, omitiendo considerar los principios de protección, primacía de la relación laboral, continuidad y estabilidad laboral de las mujeres trabajadoras en el contexto de la pandemia del COVID-19; de igual forma, precisó que la referida decisión incumplió con las reglas de la congruencia, pertinencia y la razonabilidad, relacionadas al debido proceso, dejando de aplicar el estándar más alto de resguardo de los derechos contenidos en la Sentencia del caso Baena Ricardo vs. Panamá, comprendida en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), pero además, sin realizar el control de convencionalidad de oficio del acto sancionatorio unilateral del Memorándum Cite URRHH 950/2021, ni el control de los actos del inferior para disponer el agradecimiento de sus servicios; ya que, no cometió falta ni delito alguno, para luego emitir su decisión, generando un incumplimiento del Estado boliviano al haber introducido en el ordenamiento jurídico interno regulaciones o medidas discriminatorias y restrictivas a los derechos humanos de las mujeres trabajadoras enfermas; motivos por los que, sospecha que el Gobernador demandado introdujo actos de discriminación en su contra, dejando de lado el enfoque de género, diferencial e interseccionalizado ante la concurrencia de varios factores de vulnerabilidad y discriminación presentes en el caso concreto; finalmente, denunció la falta de resolución de todos los puntos del recurso jerárquico que interpuso, más la ausencia de valoración de los certificados médicos que presentó y que acreditaron un diagnóstico de “…COLANGITIS BILIAR PRIMARIA” (sic), enfermedad autoinmune, progresiva y sin cura.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la lesión de sus derechos al debido proceso en sus componentes de pertinencia, congruencia, fundamentación y motivación, vinculado a los principios de “…aplicación directa de los derechos…”, pro persona; a la presunción de inocencia, a la defensa, al trabajo, a la estabilidad laboral relacionados a “…LA MUJER TRABAJADORA ENFERMA, CABEZA Y SOSTÉN DE LA FAMILIA QUE GOZA DE PROTECCIÓN REFORZADA EN EL CONTEXTO DE LA PANDEMIA DEL COVID-19” (sic), a la tutela judicial efectiva en su vertiente de “…ACCESO A LA JUSTICIA MATERIAL DE LAS MUJERES VULNERABLES VINCULADO AL VIVIR BIEN…” (sic); así como, los principios de legalidad y seguridad jurídica, citando al efecto los arts. 46, 49.III y 115 de la Constitución Política del Estado (CPE); 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DD.HH.); 8.2, 9, 25 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); 14.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); y, 7 del Protocolo Adicional da la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en Materia Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”.

 I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiendo que: 1) Se restablezcan sus derechos fundamentales y convencionales vulnerados; 2) Se deje sin efecto las Resoluciones Administrativa Gubernamental CH/ 134 y de Recurso de Revocatoria DIR. SEDES 05/2022; y, el Memorándum Cite URRHH 950/2021, emitidos por “…la MAE, Director Técnico y el Jefe de RRHH del SEDES Chuquisaca” (sic); 3) La aplicación del enfoque de género, diferenciado o interseccional, considerando su condición de mujer, la enfermedad que padece y ser el sustento de su familia; 4) Se disponga la restitución inmediata a su fuente de trabajo como médico de planta del Centro de Salud San José de Sucre, ordenando el pago de salarios devengados, derechos sociales y aportes a la seguridad social, hasta el día de su efectiva reincorporación; 5) El reconocimiento del derecho a la reparación integral de los daños y perjuicios ocasionados en su contra, para que se realicen cambios estructurales y se desarticulen las prácticas de abuso de poder y violencia contra la mujer trabajadora, enferma y sostén de familia en los SEDES de Bolivia; 6) La condenación de costas y costos; 7) La adopción de medidas de protección, prohibiendo a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) -se infiere al Gobernador-, al Director Técnico y el Jefe de RR.HH. -demandados-, para que directa o indirectamente, a través de sus funcionarios subalternos o terceros, se abstengan de hostigar, intimidar, acosar laboralmente o realizar actos de persecución o de cualquier naturaleza tendientes a menoscabar su dignidad, su salud e integridad, como consecuencia de activar la justicia constitucional; 8) La represión de actos lesivos homogéneos en relación a las represalias que las autoridades demandadas o funcionarios subalternos podrían realizar en el futuro en su contra por haber acudido a la vía constitucional en resguardo de sus derechos fundamentales, prohibiendo a las mencionadas autoridades que vuelvan a lesionar sus derechos humanos invocados en la presente acción de defensa; y, 9) Se exhorte al mencionado SEDES y sus diferentes reparticiones, que a tiempo de emitir actos administrativos sancionatorios se realicen procesos previos observando las garantías mínimas, la presunción de inocencia y el derecho a la defensa; y, cuando tengan que resolver recursos administrativos vinculados a grupos vulnerables, cumplen las pautas constitucionalizadas de interpretación de los derechos conforme a la Constitución Política del Estado y al bloque de constitucionalidad, juzgando con enfoque de género, diferenciado e interseccionalizado, contemplado en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional, la Corte IDH y los distintos instrumentos internacionales sobre derechos humanos a favor de las mujeres, en los que subyace el control de convencionalidad.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 21 de diciembre de 2022, según consta en acta cursante de fs. 905 a 922, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante a través de su abogado, ratificó in extenso los términos de su acción tutelar y ampliándolos indicó que: i) El presente mecanismo de defensa consiste en determinar si las Resoluciones Administrativas Gubernamental CH/ 134 y de Recurso de Revocatoria DIR. SEDES 05/2022; así como, el Memorándum Cite URRHH 950/2021, que dispusieron y validaron su despido sin causa justificada y previo proceso, vulneraron su derecho al debido proceso, así como las garantías mínimas al trabajo y la estabilidad laboral de las mujeres trabajadoras; ii) A partir del nuevo constitucionalismo democrático descolonizador, las nombradas integran grupos vulnerables de la sociedad; por tal motivo, cualquier decisión debe observar sus derechos humanos, más si se dicta un acto administrativo sancionatorio como el contenido del citado Memorándum Cite URRHH 950/2021, sin debido proceso previo, justificación y con ausencia de falta disciplinaria o delito alguno; iii) La Resolución emitida por el Gobernador demandado, incurrió en actos arbitrarios, no compulsó los antecedentes ni la “mejora” del recurso jerárquico, omitió pronunciarse de manera fundamentada y motivada respecto a cada cuestión planteada en dicho mecanismo de impugnación, emitiendo criterios restrictivos a los derechos fundamentales sobre la calidad de los funcionarios provisorios, sin considerar los derechos humanos de las mujeres trabajadoras en el contexto de la pandemia del COVID-19; iv) No se aplicó el  estándar jurisprudencial más alto para la protección de los derechos sociales establecido en la Sentencia del caso Baena Ricardo vs. Estado de Panamá, pronunciada por la Corte IDH, sobre despido de trabajadores; también precisó que la descrita decisión estableció la observancia de las garantías mínimas, aspectos que fueron anunciados al Gobernador demandado para la emisión de su determinación; empero, contrariamente no realizó el control de convencionalidad de oficio del acto administrativo sancionatorio ni la verificación de los actuados de las autoridades inferiores; v) El fallo cuestionado se fundó en criterios sospechosos de discriminación contra la mujer trabajadora, enferma y sostén de familia, convalidando injusta e inconstitucionalmente el despido arbitrario y sin causa justificada dispuesto en su perjuicio; vi) No se resolvió la causa con enfoque de género diferenciado e interseccionalizado, que requería el caso tomando en cuenta la condición de la vulnerabilidad y discriminación existentes a partir de los “certificados médicos” adjuntados ante las autoridades demandadas, que debieron ser valorados en el marco del principio constitucional de verdad material; vii) Padece de colangitis esclorozante biliar primaria, que es una enfermedad autoinmune y progresiva; viii) Se consideró víctima de discriminación estructural sistemática y generalizada, a causa de los actos arbitrarios identificados en esta acción de amparo constitucional; ix) El 7 de mayo de 2020, presentó al Coordinador de la “Red Uno Sucre” -se infiere una mención a un canal televisivo- y “…al jefe de distrito 5 de San José…” (sic), el “certificado médico” de la enfermedad que padece, que describió como progresiva, autoinmune e incurable, adjuntando “dos certificados” ante el Gobernador demandado; de otra parte, en cumplimiento a resoluciones ministeriales -no precisa número ni fecha- se otorgaron permisos a personas con enfermedades ante el ingreso de la pandemia por el COVID-19; al respecto, mencionó que la referida documental fue adjuntada a este mecanismo de defensa; x) La vulneración de sus derechos al debido proceso, la presunción de inocencia y la defensa, se debió a que el Gobernador demandado no controló que la sanción de despido se realizó sin previo proceso ni garantías en el contexto de la pandemia, tampoco consideró que el despido es una determinación severa, con consecuencias socieconómicas en el trabajador y sus dependientes; por tal razón, tenía que aplicar la pauta de interpretación de derecho conforme al bloque de constitucionalidad, pero además, verificando que antes de la destitución no hubo falta ni delito alguno; motivos por los que, la decisión se tornó arbitraria y lesiva a sus derechos fundamentales, aspectos que se encuentran contenidos en el tercer considerando de la decisión jerárquica emitida por la autoridad demandada; en el que, también, se añadieron apreciaciones sobre su condición de funcionaria pública provisoria; xi) De lo anteriormente señalado, se infirió que no tendría derechos, deviniendo en una posible sanción al Estado boliviano, esto en atención a que la autoridad jerárquica no reparó las irregularidades y lesiones a los derechos fundamentales, xii) Respecto a la denuncia de vulneración de los principios de legalidad y seguridad jurídica, como elementos configuradores del derecho al debido proceso, apartándose de las pautas previstas en el art. 61 del Estatuto de los Trabajadores en Salud Pública, que prohíbe el despido injustificado y toda forma de acoso laboral ni por causas que no figuren razones establecidas, tal el caso de la renuncia, infracciones al Estatuto, jubilación, incapacidad física cualificada, prisión emergente de sentencia condenatoria ejecutoriada, destitución como emergencia del resultado de un proceso administrativo y de dos evaluaciones de desempeño de insuficiencia; las citadas causales regladas, no están sujetas al arbitrio ni discrecionalidad de ninguna autoridad, de ahí que el tercer considerando de la Resolución Administrativa Gubernamental CH/ 134 justificó el cese de funciones con una simple comunicación y sin mayor formalidad, más que la decisión del Gobernador demandado; xiii) La condición de funcionaria pública provisoria no inhibió que sea titular de derechos, no la convirtió en un objeto ni se desconoció su dignidad, solo porque la autoridad jerárquica demandada olvidó tomar en cuenta que su despido estaría prohibido por el art. 49 de la CPE, y validó un memorándum sin justificación, vulnerando los principios de legalidad y de seguridad jurídica, al no haberse aplicado objetivamente el ordenamiento jurídico, afectando su derecho al debido proceso; xiv) De una interpretación conforme al Estado constitucional de derecho y tomando en cuenta el contexto de la pandemia por el COVID-19, pudo haberse diferido la aplicación de la determinación pronunciada -despido- y así salvaguardar sus derechos fundamentales por faltas disciplinarias; xv) La Resolución jerárquica cuestionada, omitió aplicar el estándar jurisprudencial más alto, respecto al debido proceso en actos administrativos sancionatorios vinculados a despido de trabajadores, prescindiendo observar la normativa y la jurisprudencia constitucional, que permiten la resolución de la problemática jurídica de manera efectiva, a partir de precedentes en vigor de obligatorio cumplimiento por las autoridades públicas, tanto las emanadas de fuente interna como de la Corte IDH; xvi) La jurisprudencia constitucional aplicada por el Gobernador demandado, sería restrictiva de los derechos fundamentales, mientras que las decisiones internacionales en materia de derechos humanos son progresivas y favorables para una mejor protección de los mismos, en especial de las mujeres trabajadoras; y, xvii) A tiempo de conceder la tutela impetrada, corresponde aplicar un enfoque de género diferenciado e interseccional en clave estructural, y con vocación transformadora, considerando su condición de vulnerabilidad. 

I.2.2. Informe de los demandados