SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0552/2024-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 14 y 23 de junio de 2023, cursantes de fs. 130 a 144 vta.; y, 148 y vta., la parte accionante expresó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En el marco del Contrato GAMLP-2859/2015 OBN-686/2014 - BCV “Mejoramiento de Barrio Alto Chamoco Chico” suscrito con el Gobierno Autónomo Municipal de      La Paz el 17 de diciembre de 2015 y el Contrato Modificatorio 1 de 16 de noviembre de 2016, en el que se modifica el plazo de ejecución de la obra y el reordenamiento de cantidades en algunos ítems; producto de varios inconvenientes de orden técnico impidió la ejecución de la obra, siendo que por Nota CITE.DESP.GAMLP 942/17 de 25 de julio de 2017, se le comunicó la resolución de contrato, cursada por la citada entidad edil; habiendo impugnado la misma fue desestimada. Mediante Oficio SCMIP-PBCV-DIUC 378/2017 de 13 de septiembre, la Supervisora de la Obra del señalado Gobierno Autónomo Municipal le remitió una planilla de liquidación más la convocatoria a una reunión de conciliación, en la que se firmó un acta por acuerdo de ambas partes y conforme a la cláusula vigésima del descrito Contrato, se determinó un monto adeudado a su favor de Bs297 898,75.- (doscientos noventa y siete mil ochocientos noventa y ocho 75/100 bolivianos) y la presentación de respaldos hasta el 3 de octubre de ese año -plazo posteriormente ampliado-, documentación que fue remitida mediante el Sistema de Trámites Municipales (SITRAM) 84030, el 8 de diciembre de igual año.

Ante el requerimiento de documentación adicional, mediante SITRAM 13656, remitió la misma y solicitó el pago de Bs261 488,28.- (doscientos sesenta y un mil cuatrocientos ochenta y ocho 28/100 bolivianos), reconociendo que Bs38 556,94.- (treinta y ocho mil quinientos cincuenta y seis 94/100 bolivianos), serían descontados por concepto de devolución de anticipo recibido, además de entregar la Factura 000201 de 8 de marzo de 2018, por dicho monto; empero, pese a haber acompañado toda la documental requerida y realizar varios reclamos ante la demora en la cancelación de lo adeudado en su favor, conforme la conciliación realizada, se reingresó el legajo solicitado; empero, no se obtuvo un pronunciamiento sobre el particular, quedando archivado su trámite; ante sus quejas, se procedió al desarchivo y el Gerente del entonces Programa Barrios y Comunidades de Verdad  -ahora Programa Barrios de Verdad y de Mil Colores- le comunicó que: a) El Informe Técnico SMIP-PBCV/DIUC 219/2020 de 16 de diciembre, aseveró el pago de la Planilla 8, sin observaciones, cálculo que fue elaborado unilateralmente por la Supervisora de Obra, el cual no fue conciliado y tampoco contaba con la firma de conformidad; b) En cuanto al “informe” elaborado por la Sección Administrativa Financiera del entonces Programa Barrios y Comunidades de Verdad, estableció que toda deuda debe ser devengada dentro de la gestión del periodo correspondiente, bajo alternativa de responsabilidad por omisión de pasivos y el proyecto -no indicó cuál- fue financiado por el Banco Mundial y ya concluyó; por lo que, compele que sea “…la instancia técnica la que defina (…) si es procedente cursar un trámite…” (sic); y, c) Un “informe jurídico” ratificó la determinación que sea la citada instancia técnica la que defina si procede o no el pago ante la falta de presentación de documentación.

Por tal razón, atendiendo la Nota CITE: SMIP-PBCV-DIUC 050/2021 de 22 de marzo, acudió a la reunión convocada por la citada entidad edil, para la solución de controversias sobre el pago de la planilla de liquidación final, en la que participó la Supervisora de Obra, disponiéndose una nueva revisión de documentos de su Empresa Constructora para constatar el cumplimiento de las condiciones exigidas en las especificaciones técnicas del proyecto; empero, cuando la referida funcionaria realizaba su trabajo, dejó el entonces Programa Barrios y Comunidades de Verdad; debido a ello, mediante Oficio SMIP-PBCV-DIUC 155/2021 de 9 de julio, se le comunicó la conformación de una comisión técnica para la verificación del funcionamiento de elementos estructurales observados, ante la ausencia de certificaciones de calidad de la obra; actividad que dio lugar a la emisión del Informe Técnico SMIP-PBCV-DIUC 195/2021 de 9 de septiembre, que estableció el cumplimiento de las especificaciones técnicas y que los valores obtenidos en el ensayo de esclerómetro se encontraban por encima de los parámetros descritos en la especificación técnica, recomendando el inicio de los trámites correspondientes para el pago que solicitó; posteriormente, y a requerimiento de la Jefa de dicha Sección Financiera, fue expedido el Informe SMIP-PBCV-DIUC 223/2021 de 27 de igual mes, que recomendó dar curso a la cancelación de los adeudos a su favor; sin embargo, esa Sección le comunicó la existencia de problemas para inscribir y cancelar el monto adeudado, habiendo transcurrido varios meses sin que se proceda al pago reclamado.

Posteriormente, luego de la posesión del Alcalde demandado y varias autoridades del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, acudieron ante el entonces Programa Barrios y Comunidades de Verdad, recibiendo como respuesta el Oficio PBVCMC-DESP 188/2022 de 8 de julio, emitida por el exgerente a.i. demandado, quien denegó su solicitud debido a la resolución de contrato, la reversión de saldos ante la falta de presentación de certificados de calidad “…hasta el 8 de diciembre…” (sic), y que el Proyecto de Infraestructura Urbana Parte-A fue financiado por el Banco Mundial, habiendo cerrado actividades el 30 de septiembre de 2017, con un período de gracia hasta enero de 2018, data en la que se procedió a la devolución de saldos no utilizados.

Por lo que, contra la decisión y acto administrativo definitivo antes referido, planteó recurso de revocatoria pidiendo la continuidad del pago de Bs261 488,28.-, ya autorizado. En ese contexto, asumió funciones Guilherme Tortato Villarroel, entonces Gerente del referido Programa, quien exigió se adjunte poder notarial actualizado registrado en el Servicio Plurinacional del Registro de Comercio (SEPREC); y, dispuso la acumulación de la solicitud de pago de planilla al mencionado recurso, creando un procedimiento administrativo desconocido, para luego emitir la Resolución de revocatoria 8 de septiembre de 2022, que denegó su pretensión, en cuya motivación fueron omitidas las conciliaciones realizadas con el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz y el mencionado Informe Técnico que dio curso al pago solicitado; señalando que las controversias deben dilucidarse ante la jurisdicción contenciosa administrativa.

Ante tal determinación, interpuso recurso jerárquico, que fue confirmada por la Resolución Ejecutiva 1169/2022 de 9 diciembre, a través de medidas de hecho al desconocer la cláusula vigésima del Contrato GAMLP-2859/2015 OBN-686/2014 - BCV, que dispuso la aplicación de la conciliación y la mediación como mecanismos alternativos de solución de controversias, antes de acudir a la vía judicial. En la fundamentación de dicha Resolución se reconoció la existencia del acta de conciliación de 29 de septiembre de 2017, y el “…informe (…) DIUC 225/2022 de 7 de septiembre de 2022…” (sic), que aseveró que la obra se encontraba en funcionamiento; empero, presentó extemporáneamente los documentos de calidad, sin tomar en cuenta que esto fue motivo de un acuerdo con la indicada entidad edil, para el pago de la planilla conciliada.

Señaló que, la acción de amparo constitucional es un mecanismo idóneo para la protección de los derechos fundamentales, añadiendo la existencia de un daño irreversible e irreparable, porque se desconoció la solución de la controversia que determinó proceder al pago de lo adeudado; derivando el problema a otras instancias, cuando solo correspondía la cancelación de una planilla, sustentando su decisión en una motivación arbitraria. Al efecto, citó la SCP 0998/2012 de 5 de septiembre y precisó la necesidad de obtener una resolución fundamentada y motivada como parte del debido proceso, condición que la Resolución Ejecutiva 1169/2022, con la que fue notificado el 14 de igual mes y año, no cumplió; debido a que, conforme a la cláusula decimoséptima del Contrato GAMLP-2859/2015 OBN-686/2014 - BCV, no se podía dar por finalizada la liquidación sin la entrega de todos los documentos por el contratista, así como, los certificados de calidad; por tal motivo, se conformó una comisión que verificó la calidad de la obra y sugirió iniciar los trámites para el procesamiento de pago; aspecto que, luego fue ratificado por una planilla de conciliación, acreditando que el Gobierno Autónomo Municipal de   La Paz, reconoció su deuda, generando un devengado que debió ser registrado como una obligación económica con la Empresa Constructora EGOS S.R.L.; por otro lado, la indicada Resolución Ejecutiva estableció que no proceden recursos administrativos contra actos preparatorios o de mero trámite, invocando al efecto la SCP 0249/2012 de 29 de mayo, ignorando que la conciliación entre partes para el cobro de una deuda no es un actuado de fondo destinado a exigir el pago de una obligación. En igual sentido, la referida decisión precisó que, ante disconformidad de la Empresa con los montos de pago, correspondía que el problema sea atendido en la instancia judicial, pretendiendo que todos los actos queden nulos, obligándolo a seguir un trámite inocuo sobre algo que ya estaba definido y conciliado, conforme consta en el Informe Técnico SMIP-PBVCV-DIUC 195/2021. Asimismo, la señalada Resolución jerárquica afirmó que sus argumentos no eran válidos; dado que, no era causa de nulidad la respuesta a un recurso administrativo mediante un auto y/o resolución, cuando lo importante fue que se pronuncie una respuesta formal, ya que, no reclamó la forma de la emisión de la determinación, sino la falta de fundamentación y motivación de esa disposición.

Asimismo, denunció incongruencia externa de la referida Resolución Ejecutiva; dado que, al haber solicitado el pago de su planilla no se fijaron plazos para la entrega de la documentación técnica; así como, cuando impetró la cancelación de dicha planilla el 13 de septiembre de 2017, conciliada el 29 de igual mes y año, e Informe Técnico SMIP-PBCV-DIUC 195/2021 que recomendó y concluyó el inicio de los trámites para el procesamiento de pago; ante la demora existente reclamó al exgerente a.i. demandado, quien respondió mediante el Oficio PBVMC-DESP 188/2022, señalando que no se procedería al pago, aspecto que motivó la interposición de mecanismos de impugnación, precisando que se incurrió en falta de motivación y congruencia. De otro lado, la citada decisión jerárquica, invocó en su fundamentación la Ley de Procedimiento Administrativo; empero, posteriormente indicó que no se aplicaba en el caso particular, afectando la congruencia interna de la Resolución emitida; incurriendo además en falta de pronunciamiento respecto a ocho puntos de impugnación de grado jerárquico, sin manifestarse sobre la solicitud de pago de lo adeudado.

Finalmente, denunció que se vulneraron sus derechos al trabajo y al comercio; ya que, para la realización de la obra contrató obreros a cambio de una remuneración; empero, ante la falta de pago de la planilla por las obras entregadas al indicado Gobierno Autónomo Municipal, desconociendo la conciliación y la orden de pago determinada, se produjo la trasgresión denunciada con incidencia en el derecho a la actividad comercial lícita, afectando sus inversiones y proyecciones económicas, primero por una resolución del contrato y porque habiendo llegado a una conciliación, las autoridades demandadas desconocieron lo actuado y se negaron a pagar lo adeudado.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la lesión de sus derechos al debido proceso en sus vertientes fundamentación, motivación, congruencia interna y externa, al trabajo, a la remuneración y a la actividad comercial lícita, citando al efecto los arts. 46.I y II, 47.I y 115.II de la Constitución Política del Estado (CPE); 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiendo que: 1) Se declare “nulo” y sin valor legal la Resolución Ejecutiva 1169/2022 y todos los actos que precedieron hasta el Informe Técnico SMIP-PBCV-DIUC 195/2021, emitido en cumplimiento a la reunión de solución de controversia de 22 de marzo de 2021; 2) El Alcalde demandado cumpla de manera inmediata con la conciliación efectuada entre partes, ordenando la implementación del pago de lo adeudado; y, 3) Se imponga la responsabilidad civil de los demandados, costos y costas.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 24 de agosto de 2023, según consta en acta cursante de fs. 304 a 315, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante a través de su abogado, ratificó in extenso los términos de su acción tutelar y ampliándolos indicó que: i) Llegó a una solución amigable de la controversia, no existiendo ningún criterio divergente con las autoridades del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz; sin embargo, los demandados después de la conciliación acordada, desconocieron las determinaciones de sus antecesores y rechazaron la cancelación del dinero que le adeudan, generándole un estado de ruina, al no pagar por obras realizadas y que son de utilidad para la ciudadanía paceña; ii) Los nombrados requirieron la presentación de documentación técnica hasta el 8 de diciembre de 2017, bajo alternativa de devolver los saldos mediante reversión; en tal sentido, se adjuntó la información solicitada, dentro del plazo señalado, aspecto que fue reflejado en un “informe” emitido por la Supervisora de Obra del citado ente edil en el que precisó el trámite SITRAM 84030; iii) Luego de reiterar la petición de cancelación de lo adeudado, con el fin de que pueda honrar sus obligaciones, dado que invirtió dinero en la obra de referencia, y ante la ejecución de las boletas respectivas, presentó sus requerimientos a las nuevas autoridades de dicha entidad municipal, recibiendo una respuesta del exgerente demandado, quien rechazó la nombrada petición aduciendo que no remitió la documental impetrada hasta el “8 de diciembre” y que se devolvió el dinero a la entidad financiadora, cuando el informe citado precedentemente de la mencionada Supervisora de Obra respaldó la presentación de la indicada documentación; iv) El fundamento central del rechazo de su recurso fue no haber acudido a la instancia contenciosa administrativa; mecanismo que no consideró pertinente ante la inexistencia de una controversia, porque hubo una conciliación sobre los ítems y el monto adeudado; y, vi) Denunció la existencia de vías de hecho administrativas o justicia por mano propia, ante actuaciones al margen del procedimiento establecido por ley; tal el caso del desconocimiento del acuerdo realizado.

En atención a las consultas formuladas por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, manifestó que: a) No se puede leer la cláusula vigésima del Contrato GAMLP-2859/2015 OBN-686/2014 - BCV de manera sesgada; dado que, cursa en el expediente la invitación a la reunión “…del Gerente de Barrios y Comunidades de Verdad…” (sic), en la que se acordó un arreglo sobre el pago de lo adeudado y designó una comisión de verificación de datos; además, conforme al Informe Técnico SMIP-PBCV-DIUC 195/2021 se dispuso la cancelación a la Empresa y la prosecución del trámite respectivo; b) El “departamento financiero” del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, pidió los antecedentes para iniciar el pago; por cuanto, dicha entidad no puede desconocer esos actuados; c) La cláusula decimoséptima del citado Contrato reguló que ninguna de las partes puede disponer la liquidación del vínculo contractual, cuestionando cómo el señalado Gobierno Autónomo Municipal subió al Sistema de Contrataciones Estatales (SICOES) el cierre del descrito Contrato, si no tenía los documentos pertinentes; d) Como resultado de la referida invitación y la solución amigable, fue emitida la orden de procedimiento de pago; e) Los demandados incurrieron en actos de hecho a partir del Oficio PBVMC-DESP 188/2022, emitido por el nombrado exgerente a.i. quien respondió que la nota de cancelación no fue formulada respecto al indicado Contrato, sino al saldo pendiente; pero además, a través de la Resolución Ejecutiva 1169/2022 dictada por el Alcalde demandado, que confirmó la Resolución de revocatoria, estableciendo que no cancelaria lo adeudado a la Empresa, porque no hizo uso de los instancias legales correspondientes para el reclamo del acto lesivo, concretamente la vía contenciosa administrativa, sin considerar que ya se acordó una conciliación y que todo estaba resuelto; y, f) El “…Gerente del Programa Barrios de Verdad el 9 y 10 de septiembre de 2021…” (sic), dispuso que se prosiga el trámite de pago a la Empresa; en tal virtud, la solicitud    -se entiende de tutela- está dirigida a la anulación de todos los actos perjudiciales contrarios a la Empresa Constructora y se continúe con el procedimiento de lo adeudado.

I.2.2. Informe de los demandados