SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0752/2024-S3

1.- PROBADA la demanda contencioso administrativa cursante de        fs. 85 a 98 vta. de obrados, interpuesto por Jorge Pessoa Leigue, contra el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, impugnando la Resolución Suprema N° 26377 de 07 de julio de 2020.

2.- Se declara NULA la Resolución Suprema N° 26377 de 07 de julio de 2020, sólo con respecto a los predios ‘Dos Lagunas’ y ‘Santa Olguita’, ubicados al interior del municipio de San Andrés de la provincia Marbán del departamento del Beni, hasta fs. 5432 inclusive, (Informe en Conclusiones de 13 de diciembre de 2016), disponiendo que el INRA efectuando el control de calidad previsto en el art. 266 del D.S. N° 29215, reencause el proceso de saneamiento, levantando el Formulario Adicional de Área en Conflicto, a efectos de determinar con la información técnica respectiva si en la superficie de 215 3301 ha, existen mejoras o no y a quien pertenecen las mismas en función al art. 272.I del D.S. N° 29215.

3.- Notificadas las partes con la presente Sentencia, devuélvanse los antecedentes del proceso de saneamiento remitidos por el INRA en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar copias en formato digital” (sic [fs. 5 a 21]).

II.2.    Por “INFORME EN CONCLUSIONES SANEAMIENTO SIMPLE DE OFICIO (SAN SIM) TITULADO” (sic), con los siguientes datos: Área de Trabajo: Beni (D.S. 25848): Polígono: 158 “Comunidad Bella Selva”; Predio: Dos Lagunas; Interesados: Hans Dellien Barba -ahora accionante-; Predio: Santa Olguita; Interesados: Luis Jorge Pessoa Leigue; Número de Expedientes: 40766 - 54056 (206 a 226).

II.3.    Mediante memorial presentado el 12 de mayo de 2023 (Con hoja de ruta 1963), dirigido a la Dirección Departamental del INRA Beni, el hoy accionante, observó el Informe en conclusiones descrito precedentemente (fs. 257 a 263); el mismo fue respondido a través del Informe Técnico Legal UDSA BN 283/2023 de 1 de junio, rechazando sus reclamos (fs. 264 a 267). Nuevamente por memorial presentado el 14 de junio de 2023 (Con hoja de ruta 2457), el impetrante de tutela, reitero su reclamo, el mismo que fue contestado por Informe Técnico Legal UDSA BN 317/2023 de 15 de junio (fs. 274 a 275).

II.4.    A través de memorial presentado el 23 de junio de 2023 (Con hoja de ruta 2614), el impetrante de tutela, interpone recurso de revocatoria impugnando los Informes, Técnico Legal UDSA BN 283/2023 y 317/2023 (fs. 289 a 294); el cual habría merecido el Auto de 23 de julio de 2023.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El impetrante de tutela denuncia la lesión de sus derechos a la eficacia del cumplimiento o ejecución de las resoluciones judiciales en la medida de lo determinado, al debido proceso en su componente congruencia y a la propiedad privada; aduciendo que en ejecución de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 11/2021 de 6 de abril, fue emitido el Informe en Conclusiones de 28 de abril 2023, por la entidad accionada; lo que si bien fue cuestionada administrativamente lesiona sus derechos como persona adulta mayor, puesto que la misma se aparta de lo dispuesto en la referida Sentencia.

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Excepción al principio de subsidiariedad por persona adulto mayor

La SCP 2126/2013 de 21 de noviembre, sobre la excepción a la subsidiariedad en casos de adultos mayores señala: “…de manera fundamentada, se establecieron ciertas situaciones que se abstraen del principio de subsidiariedad que rige a las acciones de amparo constitucional en casos estrictamente limitados por la misma; en los que, pese a la existencia de medios intraprocesales de impugnación, sin embargo, los mismos no impedirían la consumación de una evidente amenaza, restricción o lesión de los derechos fundamentales y/o garantías constitucionales, por no constituir vías idóneas para su inmediato cese, lo que podría ocasionar un daño irreparable o irremediable; excepciones entre las que se pueden citar, denuncias sobre comisión de medidas de hecho, demandas de mujeres embarazadas trabajadoras, niños, niñas y adolescentes, personas con capacidades diferentes y de la tercera edad…”.

En esa línea la SCP 0998/2014 de 5 de junio agregó que: “Tratándose de denuncias o demandas de personas de la tercera edad, la jurisprudencia constitucional entendió que no es dable exigir el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, en consideración a que las mismas pertenecen a un grupo de atención prioritaria, por lo que en estos casos es pertinente aplicar una excepción a la subsidiariedad, correspondiendo en consecuencia, ingresar al análisis de fondo, a efectos de establecer si existió o no la lesión de los derechos demandados”  (énfasis añadido).

III.2.  El derecho a la eficacia del cumplimiento o ejecución de las resoluciones en la medida de lo determinado. Jurisprudencia retirada

Al respecto la SCP 0177/2021-S1 de 18 de junio, citando a la                SCP 0015/2018-S2 de 28 de febrero, señaló: “…establece que la eficacia del cumplimiento o ejecución de las resoluciones constitucionales, es un derecho fundamental que emerge del derecho a la jurisdicción o acceso a la justicia constitucional consagrado en los arts. 115.I de la CPE; 8.1 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), que se constituye en el derecho protector de los demás derechos, que implica, no solamente el acceso propiamente a la justicia constitucional sin obstáculos ni limitaciones carentes de justificación racional y razonable y lograr un pronunciamiento judicial, sino también ‘…Lograr que la Resolución emitida sea cumplida y ejecutada, debido a que si se entiende que se acude a un proceso para que se restablezca o proteja un derecho, un interés o un bien, en la medida que el fallo no se ejecute, el derecho a la jurisdicción o de acceso a la justicia no estará satisfecho’ así lo señala el Fundamento Jurídico III.1.1 de la SCP 1478/2012.

En ese marco, la citada SCP 0015/2018-S2 sobre la base de la SC 944/01-R de 6 de septiembre de 2001, entiende que el cumplimiento y ejecución de una resolución judicial -proveniente de cualquier jurisdicción- debe ser en la medida de lo determinado, caso contrario, se lesiona el derecho fundamental a la eficacia de las resoluciones judiciales. Por su parte, la   SC 1206/2010 de 6 de septiembre señala que se vulnera el derecho a la eficacia de los fallos, cuando se produce un incumplimiento total o parcial de los mismos, o cuando pretendiendo cumplirlos se da un alcance diferente o distorsionado al establecido en el fallo; en cuyo Fundamento Jurídico III.3, sostiene: …se desconoce y vulnera el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva y a razón de ello, el derecho a la eficacia jurídica de los fallos ejecutoriados pasados en autoridad de cosa juzgada consagrados en el art. 115.I de la CPE, cuando los mismos no son acatados, y si son cumplidos parcialmente, se les da un alcance diferente al establecido en el fallo, es decir, no son concretados en la medida de lo determinado, o cuando su cumplimiento es tardío (…) Es decir, la inejecución de sentencias, su ejecución parcial, distorsionada o tardía, acarrea la violación de derechos fundamental de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, y dentro de éste a la eficacia jurídica de los fallos ejecutoriados pasados en autoridad de cosa juzgada y la protección judicial por parte del Estado.

Sobre la base de la jurisprudencia citada, la SCP 0015/2018-S2, concluyó que las resoluciones emitidas por los jueces o tribunales de garantías en acciones de defensa o por el propio Tribunal Constitucional Plurinacional, también en otro tipo de procesos constitucionales, deben ser ejecutadas y cumplidas en los términos expresados en la parte resolutiva, es decir, en la medida de lo determinado.

Ahora bien, dicho entendimiento así como su consecuencia jurídica, explicada también en la SCP 0015/2018-S2, desarrolla la parte dispositiva con la mayor precisión posible y su correspondencia o congruencia con la parte de la fundamentación y motivación de la resolución judicial, no es únicamente aplicable a la justicia constitucional, sino también a las diferentes jurisdicciones, entre ellas la agroambiental, que también está llamada a garantizar, en su condición de garante primario de los derechos -SCP 0112/2012 de 27 de abril-, la eficacia del cumplimiento o ejecución de las resoluciones agroambientales en la medida de lo determinado, a cuyo efecto, la decisión -parte dispositiva- debe desarrollar de la manera más precisa y clara posible, los argumentos jurídicos contenidos en la resolución judicial.

Este fundamento jurídico se encuentra consignado en la SCP 0803/2018-S2 de 3 de diciembre” .

III.3.  Del acto administrativo: Valor de los informes y su impugnación en sede administrativa

Conforme a los entendimientos asumidos en la SCP 0314/2018-S2 de 28 de junio, refiriendo normativa y jurisprudencia constitucional anterior; se tiene lo siguiente: “…la SCP 0783/2014 de 21 de abril, estableció desarrollando la normativa correspondiente, que: ‘La Ley de Procedimiento Administrativo, respecto al acto administrativo señala:

Art. 27: «Se considera acto administrativo, toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado. Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo».

(…)

Art. 56: «I. Los recursos administrativos proceden contra toda clase de resolución de carácter definitivo o actos administrativos que tengan carácter equivalente, siempre que dichos actos administrativos a criterio de los interesados afecten, lesionen o pudieren causar perjuicio a sus derechos subjetivos o intereses legítimos.

II. Para efectos de esta Ley, se entenderán por resoluciones definitivas o actos administrativos, que tengan carácter equivalente a aquellos actos administrativos que pongan fin a una actuación administrativa».

Art. 57: «No proceden recursos administrativos contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite, salvo que se trate de actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión».

(…)

Al referirse a los actos administrativos, la doctrina es uniforme al señalar que: «Quedan aquí excluidos del concepto todos los [actos preparatorios] (informes, dictámenes, proyectos, etc.) y en general cualquier acto que por sí mismo no sea suficiente para dar lugar a un efecto jurídico inmediato en relación a un sujeto de derecho; esos actos no son impugnables administrativa ni judicialmente.

(…) En cambio, quedan comprendidos en el concepto aquellas actividades que producen por sí mismas un efecto jurídico, aunque él no sea inmediato en el tiempo: actos que se dictan para producir efectos a partir de una fecha futura determinada, sujetos a término o condición, etc. (…)». Los informes técnicos procesados por las distintas instancias institucionales al interior de las entidades públicas, a priori no podrán considerarse actos administrativos propiamente dichos, en razón a que no producen efectos jurídicos de manera inmediata en la medida en que constituyen actos preparatorios o de mero trámite, sirviendo de sustento técnico para la toma de decisiones que se trasuntan en resoluciones administrativas o respuestas de carácter concluyente; no obstante de lo expresado precedentemente sí existen informes técnicos que sí deben ser considerados actos administrativos aquellos informes técnicos que producen efectos jurídicos para el administrado al definir el nacimiento, modificación o extinción de una situación jurídica. El nomen juris del documento que defina determinada situación en relación a las pretensiones del administrado, no es relevante, si sus efectos.

En conclusión, se reitera la posición jurídica del Tribunal Constitucional Plurinacional, en el sentido que son recurribles aquellos informes técnicos que puedan vulnerar de manera directa algún derecho o principio, consecuentemente, una vez agotada la vía administrativa podrán ser impugnados en la esfera constitucional, por cuanto en los hechos son asimilables a los actos administrativos propiamente dichos en razón a que en esencia no difieren de los mismos’.

Por su parte, la SCP 0976/2014 de 28 de mayo, expresó que: ‘En conclusión, sí son impugnables los informes técnicos que puedan vulnerar de manera directa algún derecho o principio, consecuentemente, una vez agotada la vía administrativa podrán ser impugnados en la esfera constitucional, por cuanto en los hechos son asimilables a los actos administrativos propiamente dichos, en razón a que en esencia no difieren de los mismos.

De manera general, la Ley de Procedimiento Administrativo prevé el sistema de impugnación contra los actos administrativos, basado en dos recursos, como son el de revocatoria y el jerárquico, el primero de ellos a ser presentado ante la autoridad que emitió la resolución impugnada previo cumplimiento de condiciones y plazos establecidos en la norma, y en caso de obtenerse una decisión desfavorable, ya sea por la emisión de una resolución, o bien por la omisión en su pronunciamiento dentro del plazo estipulado, entonces queda abierta la vía del recurso jerárquico, el que deberá ser presentado ante la misma autoridad que resolvió el recurso de revocatoria, a efectos de que ésta, remita el mismo ante la autoridad competente para su conocimiento y resolución’” (las negrillas y el subrayado son inherentes al texto original).

III.4. Análisis del caso concreto

El impetrante de tutela denuncia la lesión de sus derechos a la eficacia del cumplimiento o ejecución de las resoluciones judiciales en la medida de lo determinado, al debido proceso en su componente congruencia y a la propiedad privada; aduciendo que en ejecución de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 11/2021 de 6 de abril, fue emitido el Informe en Conclusiones de 28 de abril 2023, por la entidad accionada; lo que, si bien fue cuestionada administrativamente lesiona sus derechos como persona adulta mayor, puesto que la misma se aparta de lo dispuesto en la referida Sentencia.

Previamente, es preciso dejar establecido que en atención a la línea jurisprudencial determinada por este Tribunal Constitucional Plurinacional, en sentido que tratándose de denuncias o demandas de personas adulto mayores, entendió que no es dable exigir el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, en consideración a que las mismas pertenecen a un grupo de atención prioritaria; por lo que en estos casos es pertinente aplicar una excepción a la subsidiariedad, correspondiendo en consecuencia, ingresar al análisis de fondo, a efectos de establecer si existió o no la lesión de los derechos demandados, conforme lo descrito en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional.

De los antecedes que informan al caso que se examina, se tiene que, a través de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1ª 11/2021, emitida en el proceso contencioso administrativo seguido por Jorge Pessoa Leigue -tercero interesado-, representado por Aurora Carballo Miranda contra el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, del Distrito de Beni, impugnando la RS 26377 de 7 de julio de 2020, respecto del predio denominado "Santa Olguita", ubicado al interior del municipio de San Andrés de la provincia Marbán del departamento de Beni, con una superficie de 484 899,8 ha; La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, declaró probada la demanda y nula la RS 26377, hasta Informe en Conclusiones de 13 de diciembre de 2016 inclusive, disponiendo que el INRA efectuando el control de calidad previsto en el art. 266 del DS 29215, reencause el proceso de saneamiento, levantando el Formulario Adicional de Área en Conflicto, a efectos de determinar con la información técnica respectiva si en la superficie de 215 330,1 ha, existen mejoras o no y a quien pertenecen las mismas en función al art. 272.I del referido Decreto Supremo (Conclusión II.1).

En cumplimiento de la precitada Sentencia, profesionales del INRA Beni emitieron el “INFORME EN CONCLUSIONES SANEAMIENTO SIMPLE DE OFICIO (SAN SIM) TITULADO” (sic), con los siguientes datos: Área de Trabajo: Beni (D.S. 25848): Polígono: 158 “Comunidad Bella Selva”; Predio: Dos Lagunas; Interesados: Hans Dellien Barba; Predio: Santa Olguita; Interesados: Luís Jorge Pessoa Leigue; Número de Expedientes: 40766 - 54056 (Conclusión II.2).

Informe objetado por el demandante de tutela por memorial presentado el 12 de mayo de 2023 (Con hoja de ruta 1963), dirigido a la Dirección Departamental del INRA Beni; respondido a través del Informe Técnico Legal UDSA BN 283/2023 de 1 de junio, rechazando su reclamo, el mismo que fue reiterado en memorial de 14 de junio de 2023 (Con hoja de ruta 2457), contestado por Informe Técnico Legal UDSA BN 317/2023 de 15 de junio (Conclusión II.3). Posteriormente, el impetrante de tutela mediante memorial presentado el 23 de junio de 2023 (con hoja de ruta 2614), interpuso recurso de revocatoria impugnando el Informe Técnico Legal UDSA BN 283/2023 e Informe Técnico Legal UDSA BN 317/2023 (Conclusión II.4); el cual habría merecido el Auto de 23 de julio de 2023, a decir por la parte accionada, pero que no fue arrimado al expediente. 

En ese orden, considerando que, el petitorio de la acción de defensa se halla dirigido a que la jurisdicción constitucional anule el Informe en Conclusiones de 28 de abril de 2023, manteniendo firme y subsistente el formulario de croquis predial de 24 de mayo de 2016, respecto de la propiedad agraria Dos Lagunas, reconociendo el vértice 0795 como parte de la superficie mensurada de esa propiedad y elaboren un nuevo Informe en Conclusiones que avalúe el conflicto de sobreposición existente entre la propiedad agraria Dos Lagunas y Santa Olguita, en la medida de lo determinado en la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 11/2021 y los argumentos expuestos en su acción tutelar; corresponde establecer inicialmente que, interpuesto el recurso de revocatoria impugnando el Informe Técnico Legal UDSA BN 283/2023 e Informe Técnico Legal UDSA BN 317/2023, el cual mereció el Auto de 23 de julio de 2023, resultaba viable la interposición del recurso jerárquico; sin embargo, de acuerdo lo señalado precedentemente, corresponde el análisis de fondo de la  problemática planteada; es así que, tomando en cuenta que, si bien los informes técnicos a priori no son actos administrativos, existen algunos que sí deben ser considerados en tal calidad al producir efectos jurídicos para el administrado al definir el nacimiento, modificación o extinción de una situación jurídica, sin que sea relevante el nomen juris del documento que defina determinada situación respecto a sus pretensiones (Fundamento Jurídico III.3).

En coherencia con lo expuesto, si bien las observaciones efectuada por el impetrante de tutela en su demanda tutelar, versan sobre actuaciones y documental generada en el proceso de reencauzamiento del saneamiento, a efectuarse respecto de los predios Dos Lagunas y Santa Olguita, los que responden a un carácter eminentemente técnico y especializado, efectuado en el caso en sujeción a lo dispuesto en la Sentencia Agroambiental S1^a 11/2021, no es menos evidente demostrando, que la afectación a los derechos del peticionante de tutela es clara; toda vez que, con la información técnica respectiva debía determinarse si la superficie de 215 330,1 ha existían mejora o no y a quien pertenecían las mismas; en cambio en el informe cuestionado en el acápite de “Conclusiones y sugerencias”, este pretende reconocer una superficie de 1697 290,5 ha, a favor del predio Dos Lagunas de propiedad de Hans Dellien Barba, cuando a través de la RS 26377 le reconocieron como propietario de 2873 640,8 ha, Resolución que si bien fue impugnada por Luís Jorge Pessoa Leigue en el proceso contencioso administrativo del que emergió la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 11/2021, en su favor; habría una posible afectación de aproximadamente 1176 350,3 ha, mucho más allá de las 215 330,1 ha, sobre las que debió circunscribirse, la reconducción del referido proceso de saneamiento.

Infiriéndose en consecuencia, que la entidad accionada se estaría apartando de la eficacia en el cumplimiento o ejecución de una resolución judicial en la medida de lo determinado, conforme lo establecido en el Fundamento Jurídico III.2., de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, infringiendo por ende el debido proceso, pues si bien, como señaló la parte accionada, el referido Informe en Conclusiones no se constituiría en una decisión definitoria de derechos sino solamente una recomendación que puede ser modificada por la Dirección Nacional del INRA, no es menos cierto, que también deja la posibilidad abierta que el merituado informe sea acogido en su totalidad por esa instancia superior; por lo que, recurriendo al principio de favorabilidad, respecto del administrado, ahora impetrante de tutela, y en el entendido que son recurribles aquellos informes técnicos que puedan vulnerar de manera directa algún derecho, como en el caso el derecho a la propiedad privada de éste, el que se vería afectado más allá de lo dispuesto en la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 11/2021.

En consecuencia, la Sala Constitucional al conceder la tutela solicitada, aunque con otros fundamentos, obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 068/2023 de 9 de noviembre, cursante de fs. 347 a 355 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Beni; y en consecuencia, CONCEDER la tutela impetrada, en los términos resueltos por la Sala Constitucional y los consignados en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Isidora Jiménez Castro

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

 MAGISTRADO