Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0136/2025-S1

Fecha: 20-Mar-2025

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para el efecto, se desarrollarán los siguientes temas: a) El incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral denunciado a través de la acción de amparo constitucional; b) La garantía de inamovilidad laboral de las mujeres embarazadas y progenitores hasta el cumplimiento de un año de edad de la hija o hijo y los derechos involucrados; c) Presentación directa de la acción de amparo constitucional ante el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral; y, d) Análisis del caso concreto.

III.1. El incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral denunciado a través de la acción de amparo constitucional

Conforme a la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, se unificó la línea jurisprudencial de los precedentes jurisdiccionales emitidos por las Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional, en cuanto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, denunciado a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:

“1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

(…)

1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones” (las negrillas son nuestras).

III.2. La garantía de inamovilidad laboral de las mujeres embarazadas y progenitores hasta el cumplimiento de un año de edad de la hija o hijo y los derechos involucrados.

La SCP 0644/2022-S1 de 18 de julio, señala que: “La SCP 1417/2012 de 20 de septiembre, refiriéndose a los padres progenitores que tienen la calidad de servidoras y servidores públicos de libre nombramiento, determina que dicha garantía también les es aplicable, señalando que:

se establece que las servidoras públicas de libre nombramiento, que se encuentren en estado de embarazo o en su caso el servidor público de libre nombramiento, que sea progenitor, merecerá la protección del Estado, a través de todas sus instancias y órganos, reconociéndoles el derecho establecido en el art. 48.IV de la CPE.

Por su parte, la SCP 0227/2013-L de 2 de abrilefectúa pronunciamiento con relación a las servidoras y servidores públicos provisorios, determinando que la condición de servidora o servidor público provisorio no se encuentra fuera del marco de protección constitucional de inamovilidad funcionaria prevista en el art. 48.IV de la CPE, por cuanto si bien dichos funcionarios no gozan de las prerrogativas previstas para los funcionarios de carrera; sin embargo, la inamovilidad laboral que por mandato constitucional les asiste, responde a su condición de padres progenitores.

Asimismo, en cuanto se refiere a los servidores con cargos electivos, laSCP 1277/2012 de 19 de septiembre entiende que respecto de dichos cargos, no hay inamovilidad funcionaria, pero sí acceso al sistema de seguridad social, porque no resultaría razonable extender el periodo de mandato por el que fueron electos.

Consecuentemente, la garantía de inamovilidad funcionaria de madre o padre progenitores, a partir de una interpretación desde y conforme a la Constitución Política del Estado, es una garantía normativo constitucional de carácter general y extensivo que no admite discriminación alguna, sea cual fuese la modalidad de trabajo, naturaleza del contrato o modalidad contractual, condición laboral o calidad de funcionario o trabajador hasta que su hijo o hija cumpla un año de edad, salvo los supuestos de excepción establecidos por las disposiciones normativas y jurisprudenciales desarrolladas para el efecto” (las negrilla nos corresponden).

III.3. Presentación directa de la acción de amparo constitucional ante
el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral

La SCP 0552/2021-S1 de 18 de octubre, establece que: “El 1 de mayo de 2006 se dictó el DS 28699, que en sus arts. 10 y 11, establece la posibilidad que cualquier persona que se encuentre sometida al régimen laboral y crea que fue injustamente despedida o alejada de su fuente laboral -salvo las causas de despido previstas por el art. 16 de la LGT, pueda acudir ante el ahora Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, reclamando su derecho a la estabilidad laboral o el pago de beneficios sociales; en contraposición al derogado art. 55 del DS 21060 de 29 de agosto de 1985, que permitía libremente rescindir los contratos de trabajo.

Posteriormente, el 1 de mayo de 2010, se emitió el DS 0495, que en su Artículo Único modificó el parágrafo III del art. 10 del DS 28699, señalando:

En caso de que el trabajador opte por su reincorporación podrá recurrir a este efecto ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, donde una vez constatado el despido injustificado, se conminará al empleador a la reincorporación inmediata al mismo puesto que ocupaba la trabajadora o trabajador al momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales que correspondan a la fecha de la reincorporación, a través de las Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajo.

Además, incluyó los parágrafos IV y V, con los siguientes textos: ‘IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y (únicamente) podrá ser impugnada en la vía judicial, cuya interposición no implica la suspensión de su ejecución’; se aclara que la palabra únicamente fue declarada inconstitucional por la SCP 0591/2012 de 20 de julio. Por su parte, el parágrafo V indica: ‘V. Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo IV del presente Artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral’ (…); se entiende que esto ocurre en la fase de la conminatoria.

Por su parte, la RM 868/10 de 26 de octubre de 2010, que reglamenta el procedimiento para la aplicación del DS 0495, en su art. 3 refiere:

ARTÍCULO 3.- (Acciones Constitucionales).

Ante el incumplimiento de la Reincorporación instruida, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral.

Vale decir, que ante la inobservancia del plazo para que un empleador ejecute una resolución de reincorporación de un trabajador a su fuente laboral, éste último puede acudir directamente a la jurisdicción constitucional, en procura de la reparación de los derechos que considere afectados.

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en numerosas oportunidades se pronunció sobre el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación dispuesta por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, señalando que en estos casos procede directamente la acción de amparo constitucional.

Así, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012 de 4 de mayo y 0177/2012 de 14 de mayo, establecen que debe hacerse abstracción del principio de subsidiariedad en aquellos casos en los que una trabajadora o trabajador demande la reincorporación a su fuente laboral ante un despido sin causa legal justificada, con el único requisito previo de recurrir a las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo denunciando este hecho, a objeto que estas entidades, una vez establecido el retiro injustificado, conminen al empleador la reincorporación inmediata, en los términos previstos por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010; y ante su incumplimiento, se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional; efectivamente, la señalada SCP 0177/2012, tuvo el siguiente razonamiento en el Fundamento Jurídico III.3:

1) En caso de que una trabajadora o un trabajador, ante un eventual retiro intempestivo sin causa legal justificada opte por su reincorporación, deberá denunciar este hecho ante las Jefaturas Departamentales de Trabajo; entidades que deberán asumir el trámite previsto por el DS 0495, emitiendo si corresponde la conminatoria de reincorporación en los términos previstos en esta norma, y en caso de que el empleador incumpla la conminatoria, el trabajador o trabajadora podrá interponer la acción de amparo constitucional, misma que resulta más idónea en estos casos por las razones antes expuestas.

2) Aclarando que la conminatoria dispuesta por el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, en los alcances del DS 0495, no constituye una resolución que defina la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, por cuanto el empleador puede impugnar ésta determinación en la justicia ordinaria, conforme previene el referido Decreto Supremo; vale decir, interponiendo una acción laboral dentro los alcances establecidos por el art. 65 del Código Procesal del Trabajo (CPT), precepto que otorga la posibilidad al empleador de constituirse en parte demandante en una acción social, instancia en la que en definitiva se establecerá si el despido fue o no justificado, esto debido a que la justicia constitucional sólo viabiliza la tutela inmediata ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo sin causa legal justificada.

3) En aquellos casos en que la trabajadora o trabajador, fuera sometido a un proceso interno dentro el cual se determine su despido por una de las causales establecidas en el art. 16 de la LGT y art. 9 del DR, en su caso por vulneración a su Reglamento Interno, el procedimiento previsto por el DS 0495, no será aplicable; debiendo la trabajadora o trabajador, que estime que su destitución fue ilegal o injustificada, incoar la correspondiente demanda de reincorporación ante la judicatura laboral.

Por lo referido, las conminatorias de reincorporación emitidas por las jefaturas departamentales o regionales de trabajo, deben ser cumplidas de manera obligatoria, sin perjuicio que puedan ser impugnadas por el empleador o parte patronal en la vía administrativa o judicial; no obstante, mientras se suscite dicho aspecto, la conminatoria pronunciada debe ser ejecutada con la finalidad de resguardar los derechos constitucionales de los trabajadores, otorgándoles seguridad jurídica y estabilidad laboral, siendo posible en caso de inobservancia, la formulación de una acción de amparo constitucional, para la restitución de los derechos lesionados.

Por otra parte, en los casos que este Tribunal concedió la tutela ante incumplimiento de conminatorias de reincorporación, también se pronunciaba sobre los sueldos devengados y otros beneficios sociales establecidos por ley, por entender, que forman parte de la reparación que debe brindar la justicia constitucional ante la lesión a los derechos fundamentales.

(…)

Conforme a lo anotado y en el marco de la contextualización de la línea jurisprudencial vinculada a la tutela directa de la acción de amparo constitucional por incumplimiento de la conminatoria de reincorporación, cabe señalar que el estándar jurisprudencial más alto se encuentra en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012, 0177/2012, 1608/2012, 0016/2018-S2, 0028/2018-S2, 0058/2018-S2 y 0060/2018-S2, al contener razonamientos que aseguran la máxima eficacia del derecho al trabajo, estabilidad laboral y el derecho a la reparación; por cuanto, por una parte, se concede la tutela ante el incumplimiento de la conminatoria, sin necesidad de efectuar otras consideraciones como la fundamentación o la legalidad de la misma, exigencias que no toman en cuenta los principios que informan la materia laboral, que se encuentran reconocidos en el art. 48 de la CPE, que establece que las normas laborales se interpretarán sobre la base de los principios de, entre otros, protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; y, de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador.

Cabe aclarar, que lo señalado no implica una negación del derecho a la defensa de la parte empleadora, quien, como lo indicó la jurisprudencia constitucional, podrá acudir a la jurisdicción laboral denunciando la supuesta ilegal conminatoria, con independencia de la concesión de la tutela.

Por otra parte, las citadas Sentencias Constitucionales Plurinacionales se pronuncian sobre los sueldos devengados y otros beneficios, conforme a los principios de interpretación referidos en el anterior párrafo y considerando que toda concesión de la tutela supone la reparación de la lesión del derecho o la garantía constitucional invocada como vulnerada, en el marco de lo señalado por el art. 113.I de la CPE, que establece que: ‘La vulneración de los derechos concede a las víctimas el derecho a la indemnización, reparación y resarcimiento de daños y perjuicios en forma oportuna’; norma constitucional que es coherente con las normas internacionales sobre Derechos Humanos, y en concreto, con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) -que forma parte del bloque de constitucionalidad- que desarrolló la reparación como concepto genérico que contiene varios elementos.” (las negrillas nos pertenecen).

III.4. Análisis del caso concreto

La accionante a través de su representante legal, denuncia la vulneración de sus derechos a la vida, a la salud, a la seguridad social, a la familia, “la seguridad”, a la maternidad y al trabajo; puesto que, prestando sus servicios en la Unidad del SLIM dependiente de la Secretaria de Desarrollo Humano y Social en la Dirección de Género, Generacional y Familia del Gobierno Autónomo Municipal de San Ignacio de Velasco del departamento de Santa Cruz, puso en su conocimiento su estado de embarazo; empero, a pesar de aquello, se le bloqueó el biométrico, no dejándole ingresar a su fuente laboral; por lo que, acudió ante la Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social donde se emitió la Conminatoria de Reincorporación Laboral – Inamovilidad Madre Progenitora JDTSC/JCCHS/CONM. 183/2021 de 23 de noviembre, determinación que fue incumplida pese a realizarse la verificación de reincorporación laboral. De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados se tiene que la accionante fue contratada por el Gobierno Autónomo Municipal de San Ignacio de Velasco del departamento de Santa Cruz en la Unidad del SLIM dependiente de la Secretaria de Desarrollo Humano y Social en la Dirección de Género, Generacional y Familia a quien puso en conocimiento su estado de gestación en dos ocasiones mediante Notas de 2 y 13 de septiembre de 2021 (fs. 6 y 10); sin embargo, en esta última fecha, la citada entidad municipal le bloqueó el biométrico impidiendo el ingreso a su fuente laboral, por lo cual acudió ante la Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, el cual emitió la Conminatoria de Reincorporación Laboral – Inamovilidad Madre Progenitora JDTSC/JCCHS/CONM. 183/2021 (Conclusión II.1.), si bien de antecedentes no se tiene fecha exacta de recepción de la señalada Conminatoria, la accionante presentó ante esa entidad municipal Notas de solicitud de reincorporación en virtud a la indicada Conminatoria de Reincorporación, con cargo de recepción de 9 de marzo y 23 de junio de 2022 (Conclusión II.2.); posteriormente, se tiene el Memorando JDTSC/I/VER. REINC. /LAB. 035/2022 (Conclusión II.3.), el cual es recibido el 25 de marzo de 2022 en la Secretaría de la citada entidad municipal, con el objetivo de verificar el cumplimiento de la mencionada Conminatoria, lo que a través del Informe Memorando JDTSC/I/VER. REINC. /LAB. 035/2022 elaborado por el Inspector de la referida Jefatura, se informó su incumplimiento al Jefe Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; además, que en el citado informe se hace referencia de que el mencionado Gobierno Autónomo Municipal no impugnó la mencionada Conminatoria de Reincorporación (Conclusión II.4.).

Previamente a ingresar al análisis del presente caso, es necesario precisar que conforme a la SCP 0758/2024-S1 de 31 de diciembre, que expresa lo siguiente: “La Jurisprudencia citada ha señalado, que al haber ingresado en vigencia la Ley 1468 el 3 de noviembre de 2022 no puede aplicarse retroactivamente a las conminatorias por las Jefaturas Departamentales de Trabajo con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 1468; por lo que las acciones de amparo constitucional en las que se denuncie el incumplimiento de esas conminatorias y que fueren presentadas antes de su vigencia -3 de noviembre de 2022- y dentro del plazo de la inmediatez deberán resolverse conforme lo establecido por el DS 28699 y la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021.

De lo precedentemente expuesto, se extrae que el trámite previsto en la Ley 1468 solo debe ser aplicado a las conminatorias de reincorporación emitidas con posterioridad a la vigencia de la Ley; en consecuencia, no es la instancia constitucional la competente para conocer las conminatorias emitidas con posterioridad a la vigencia de la Ley”’ (las negrillas son nuestras); con ese entendimiento, la Ley 1468 -Ley de Procedimiento Especial para la Restitución de Derechos Laborales-, vigente a la fecha de emisión de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, no es aplicable al caso concreto; puesto que, la referida norma ingresó en vigencia a partir del 3 de noviembre de 2022; y, en la vía administrativa la Conminatoria de Reincorporación Laboral – Inamovilidad Madre Progenitora JDTSC/JCCHS/CONM. 183/2021 fue pronunciada el 23 de noviembre de 2021; es decir, con anterioridad a la vigencia de la citada Ley, debiendo aplicarse en consecuencia el procedimiento anterior, bajo el marco de lo previsto por la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021.

Conforme con los entendimientos asumidos y a la sistematización efectuada en la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 señalados en el Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional, ante el incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, se puede interponer directamente la acción de amparo constitucional; asimismo, se tiene que dicha conminatoria no se constituye en una resolución definitiva en cuanto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, sino provisional; puesto que, las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador; así también, el empleador debe dar cumplimiento inmediato a las conminatorias de reincorporación laboral aún se interpongan los recursos de revocatoria y jerárquico o cualquier recurso en la vía judicial o administrativa.

En ese contexto, la accionante denuncia que el Gobierno Autónomo Municipal ahora accionado, no dio cumplimiento a la Conminatoria de Reincorporación Laboral – Inamovilidad Madre Progenitora JDTSC/JCCHS/CONM. 183/2021 emitida por el Jefe Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que determinó conminar al Gobierno Autónomo Municipal de San Ignacio de Velasco del departamento de Santa Cruz a la inmediata reincorporación de la accionante, al mismo puesto que ocupaba, reponiendo los sueldos devengados desde su injustificado despido, manteniendo su antigüedad y demás derechos que por ley le corresponden a partir de su notificación (Conclusión II.1.); es así que, de la revisión de antecedentes se tiene que dicha Conminatoria de Reincorporación no fue acatada por la referida entidad municipal, verificando ese extremo a través del Informe Memorando JDTSC/I/VER. REINC. /LAB. 035/2022 elaborado por el Inspector de la citada Jefatura quien manifestó que la mencionada entidad municipal no dio cumplimiento a esa Conminatoria de Reincorporación que favoreció a la accionante, evidenciándose de esa forma la renuencia del cumplimiento a la indicada Conminatoria de Reincorporación y la vulneración de los derechos de la accionante; situación que en coherencia con el entendimiento y sistematización citado en el Fundamento Jurídico III.1. del presente fallo constitucional permiten que esta Sala del Tribunal Constitucional Plurinacional, conceda la tutela provisional solicitada por la nombrada, debiendo el señalado Gobierno Autónomo Municipal hoy accionado cumplir con la Conminatoria de Reincorporación Laboral – Inamovilidad Madre Progenitora JDTSC/JCCHS/CONM. 183/2021 en su integridad, sin omitir ninguna de sus determinaciones, mientras no exista una decisión administrativa o judicial debidamente ejecutoriada que la deje sin efecto.

En ese sentido, conforme a la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.2. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, los derechos a la inamovilidad de las madres progenitoras no solo se limitan a la protección de los derechos del sujeto de la relación laboral sino que sobre todo se encuentran dirigidos a asegurar y a garantizar los derechos de los menores de edad en situación de vulnerabilidad.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicitada, obró de manera correcta.