SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0077/2025-S4

La accionante, denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso, defensa, e igualdad de las partes; toda vez que, la accionada no le notificó con el recurso jerárquico interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Oruro contra la resolución confirmatoria de su reincorporación laboral; esta omisión ocasionó la emisión de la RM 1013/22 de 2 de septiembre del 2022, que revoca totalmente la Resolución M.T.E.P.S.-J.D.T.OR.-D.S.V.G. 06/2022 de 22 de febrero, y declina competencia ante la judicatura laboral; sin darle opción a asumir defensa en segunda instancia.

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada. 

III.1.  Derecho a la defensa y el principio del contradictorio

El derecho a la defensa irrestricta se encuentra previsto en el art. 119.II de la CPE, que señala: “Toda persona tiene derecho inviolable a la defensa. El Estado proporcionará a las personas denunciadas o imputadas una defensora o un defensor gratuito, en los casos en que éstas no cuenten con los recursos económicos necesarios”.

Como se afirmó anteriormente, el derecho a la defensa como elemento del debido proceso interactúa con las demás garantías y elementos del debido proceso; y es a través de esta garantía en la que se hace operativas todos los demás; por ello, su inviolabilidad porque es la garantía fundamental con que cuenta el procesado.

En este contexto, el Tribunal Constitucional desarrollo jurisprudencialmente el derecho a la defensa en su dimensión material, reconoce el derecho a defenderse por sí mismo y a intervenir en toda la actividad procesal; y en su dimensión técnica, consistente en el derecho irrenunciable de contar con la asistencia de un abogado, entendimiento que tiene su antecedente en la SC 1556/2002-R de 16 de diciembre[1], siendo confirmado por la SCP 0155/2012 de 14 de mayo[2].

Por su parte, la SC 1534/2003-R de 30 de octubre[3] estableció que el derecho a la defensa comprende a la vez, los derechos a ser escuchado, a presentar pruebas, a recurrir y a la observancia de los requisitos de cada instancia; este criterio fue reiterado en la SC 0183/2010-R de 24 de mayo.

Por otra parte, la SC 1842/2003-R de 12 de diciembre[4], introduce como una segunda connotación del derecho a la defensa, el derecho de las personas a tener conocimiento y acceso de los actuados e impugnar los mismos en igualdad de condiciones.

Más adelante, la SCP 0647/2012 de 2 de agosto, amplía el alcance del derecho a la defensa, estableciendo que el mismo comprende otros derechos, como son el contar con un tiempo razonable para preparar la defensa; a la comunicación privada con su defensor; a que el Estado le proporcione un defensor cuando carezca de medios económicos o nombrar un abogado particular; acceder a las pruebas de cargo y a observarlas; a no declarar contra sí mismo ni contra sus parientes; y, a contar con traductor o intérprete.

En síntesis, de la jurisprudencia glosada, se establece que como una manifestación del derecho a la defensa, comprenden también los derechos a ser escuchado, a conocer y acceder a los actuados, a presentar pruebas, a recurrir y a la observancia de los requisitos de cada instancia, a contar con un tiempo razonable para preparar la defensa, a la comunicación privada con su defensor, que el Estado le proporcione un defensor cuando carezca de medios económicos o no nombre un abogado particular, acceder a las pruebas de cargo y a observarlas, a no declarar contra sí mismo y/o sus parientes, a contar con traductor o intérprete; cuya inobservancia implica la vulneración de derecho a la defensa.

En este punto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos al establecer los principios que rigen el debido proceso, estableció que debe asegurarse siempre que rija el “principio de contradictorio”, así lo entendió en la Opinión Consultiva sobre la Condición Jurídica y Derechos Humanos del Niño[5], al establecer:

Principio de contradictorio

132. En todo proceso deben concurrir determinados elementos para que exista el mayor equilibrio entre las partes, para la debida defensa de sus intereses y derechos. Esto implica, entre otras cosas, que rija el principio de contradictorio en las actuaciones, al que atienden las normas que en diversos instrumentos disponen la intervención del niño por si o mediante representantes en los actos del proceso, la aportación de pruebas y el examen de éstas, la formulación de alegatos, entre otros.

133. En este sentido, la Corte Europea ha señalado que:

El derecho a contradecir en un proceso para los efectos del art. 6.1, tal y como ha sido interpretado por la jurisprudencia, "significa en principio la oportunidad para las partes en un juicio civil o penal de conocer y analizar la prueba aducida o las observaciones remitidas al expediente [...], con el objetivo de influir sobre la decisión de la Corte". (las negrillas son nuestras).

Bajo ese entendimiento, la Corte IDH en varios casos a partir del Caso Palamara Iribarne Vs. Chile[6]; Ruano Torres y otros Vs. El Salvador[7]; Rodríguez Revolorio y otros Vs. Guatemala[8]; Girón y otro Vs. Guatemala[9]; y Valenzuela Ávila Vs. Guatemala estableció:

En términos convencionales el debido proceso se traduce centralmente en las "garantías judiciales" reconocidas en el art. 8 de la Convención Americana. La referida disposición convencional contempla un sistema de garantías que condicionan el ejercicio del ius puniendi del Estado y que buscan asegurar que el inculpado o imputado no sea sometido a decisiones arbitrarias; toda vez que, se deben observar "las debidas garantías" que aseguren, según el procedimiento de que se trate, el derecho al debido proceso. Desde el inicio de las primeras diligencias de un proceso deben concurrir las máximas garantías procesales para salvaguardar el derecho del imputado a la defensa. Asimismo, deben concurrir los elementos necesarios para que exista el mayor equilibrio entre las partes, para la debida defensa de sus intereses y derechos, lo cual implica, entre otras cosas, que rija el principio de contradictorio[10].

Dentro de los elementos del derecho a la defensa, se encuentra la posibilidad del encausado de contradecir y presentar de pruebas tendentes a desvirtuar la acusación, esta debe ser otorgada en igualdad de las partes ante la ley y ante su juzgador, en este sentido, la SC 0042/2004 de 22 de abril, después de analizar la Convención Americana de Derechos Humanos determinó que:

Por consiguiente, de la normativa citada que conforma el bloque de constitucionalidad y las sub reglas establecidas por el Tribunal Constitucional sobre el debido proceso, se infiere que toda actividad sancionadora del Estado, sea en el ámbito jurisdiccional o administrativo, debe ser impuesta previo proceso, en el que se respeten todos los derechos inherentes a la garantía del debido proceso, entre los cuales se encuentra el derecho a la defensa, que implica a su vez, entre otros elementos, la notificación legal con el hecho que se le imputa al afectado, y con todas las actuaciones y resoluciones posteriores, la contradicción y presentación de pruebas tendentes a desvirtuar la acusación, la asistencia de un defensor, el derecho pro actione ó a la impugnación; asimismo, el derecho a la defensa, se relaciona directamente con los derechos a la igualdad de las partes ante la ley y ante su juzgador, al juez natural y a la seguridad. Además, cabe hacer notar que en la SC 136/2003-R, este Tribunal ha establecido que el derecho a defensa debe ser interpretado conforme al principio de favorabilidad antes que restrictivamente; posiciones todas, afines a la doctrina administrativa contemporánea.

Con relación al derecho a la defensa, y su relación con el elemento de permitir el principio de contradicción, de contar con tiempo para preparar la defensa, y la igualdad de las partes, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en la SCP 0104/2014 de 10 de enero indicó que:

Este derecho, según la doctrina, es la oportunidad que tiene todo ser humano de manera universal para desvirtuar las acusaciones que pesan en su contra afirmando su inocencia ante cualquier situación que le asigna el matiz de una supuesta culpabilidad. Este derecho es predicable en todos los órdenes jurisdiccionales y administrativos, y se aplica en cualquiera de las fases del procedimiento. La finalidad del mismo es asegurar la efectiva realización de los principios procesales de contradicción y de igualdad, principios que imponen a los órganos judiciales el deber de evitar desequilibrios en la posición procesal de ambas partes, e impedir que las limitaciones de alguna de ellas puedan desembocar en una situación de indefensión prohibida por la Constitución.

La SC 1842/2003-R de 12 de diciembre, ha definido al derecho a la defensa como: “… el derecho que precautela a las personas para que en los procesos que se les inicia, tengan conocimiento y acceso de los actuados e impugnen los mismos con igualdad de condiciones conforme a procedimiento preestablecido y por ello mismo es inviolable por las personas o autoridad que impidan o restrinjan su ejercicio…”.

De la misma manera, la SCP 0227/2018-S2 de 22 de mayo al considerar el derecho al debido proceso, definió que:

Ahora bien, uno de los elementos esenciales de este derecho, es el de la defensa, el cual se constituye en la oportunidad que tiene todo ser humano de manera universal para desvirtuar las acusaciones que se infieren en su contra afirmando su inocencia ante cualquier situación que le asigna una supuesta culpabilidad.

La finalidad de este derecho es asegurar la efectiva realización de los principios procesales de contradicción y de igualdad; los mismos que, imponen a los órganos judiciales el deber de evitar desequilibrios en la posición procesal de ambas partes, e impedir que las limitaciones de alguna de ellas puedan desembocar en una situación de indefensión prohibida por la Constitución Política del Estado.

Entendimiento asumido por la SCP 0588/2024-S3 de 30 de julio.

III.2. La legitimación pasiva en acción de amparo constitucional

Al respecto, la SCP 0836/2024-S3 de 19 de septiembre, señala: “Conforme a lo señalado en el art. 128 de la CPE, la acción de amparo constitucional puede ser planteada contra toda persona o autoridad que restrinja, suprima o amenace restringir o suprimir derechos y/o garantías constitucionales; supuesto del que emerge el art. 33.2 del CPCo, que exige como requisito de esta acción tutelar, el señalamiento del nombre y domicilio de la persona contra quien se dirige la acción, así como los datos básicos para su identificación a objeto de notificaciones.

En ese sentido, la jurisprudencia constitucional comprendida en la SCP 0123/2012 de 2 de mayo, refiriéndose a la legitimación pasiva, determinó que la misma se constituye en “…la coincidencia que existe con la calidad adquirida por un servidor público o persona individual o colectiva que presuntamente -con actos u omisiones ilegales o indebidas- ha provocado la restricción, supresión o la amenaza de restringir o suprimir derechos y garantías constitucionales y consecuentemente, contra quien se dirige la acción…”; entendimiento del que se infiere que, ante la vulneración de derechos y garantías, la acción de amparo constitucional debe interponerse contra el servidor público, persona individual o colectiva que incurrió en la lesión que se alega.

Por su parte, la SCP 1390/2013 de 16 de agosto, pronunciándose sobre el incumplimiento de la legitimación pasiva, advertido en etapa de revisión, estableció que “…la legitimación pasiva es un requisito de forma, susceptible de ser subsanado en la etapa de admisión previa observación del tribunal o juez de garantías; pero, si esta omisión se manifiesta en curso de revisión surgen situaciones que imposibilitan ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada; por una parte, por las consecuencias que ocasiona la resolución constitucional y por otra, porque una acción de defensa de derechos fundamentales no puede ser resuelta soslayando los derechos de otro, como es el derecho de defensa de la autoridad o particular que presuntamente ocasionó la lesión que motiva la acción tutelar.

La legitimación pasiva en el ámbito procesal constitucional, se establece como carga procesal para la parte accionante, quien tiene la obligación de identificar de manera precisa al particular, funcionario público, autoridad judicial o administrativa a quien se le atribuya la vulneración de derechos y/o garantías constitucionales; asimismo, se constituye en un deber de los jueces o tribunales de garantías de verificar y en su caso exigir su cumplimiento en la etapa de admisión de la acción, y en caso de omitirse el cumplimiento de este requisito en esta etapa inicial; se impone como obligación del Tribunal Constitucional Plurinacional en fase de revisión denegar la acción sin ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada, precautelando de esta manera las reglas del debido proceso en sujeción al art. 115.II de la CPE” (las negrillas son nuestras).

III.3. Análisis del caso concreto

La accionante, alega la vulneración de sus derechos al debido proceso, defensa, e igualdad de las partes; debido a que, la accionada no le notificó con el recurso jerárquico interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Oruro contra la resolución confirmatoria de su reincorporación laboral; esta omisión ocasionó la emisión de la Resolución Ministerial 1013/22 de 2 de septiembre de 2022, que revoca totalmente la Conminatoria M.T.E.P.S.-J.D.T.OR.-D.S.V.G. 06/2022 de 22 de febrero, y declina competencia ante la judicatura laboral; sin darle opción a asumir defensa en segunda instancia

En principio, resulta necesario referirnos a la legitimación pasiva de la Directora General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, ahora coaccionada, quien carece de la misma dentro de la presente acción de defensa, toda vez que no es su atribución conocer y resolver los recursos jerárquicos, competencia asignada a la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social en el marco de los arts. 14 incs. g) y w) del DS 4857; y, 123.c del DS 27113; es más, conforme al art. 113 del indicado DS 4857, las atribuciones que la Directora General de Asuntos Jurídicos del citado Ministerio son de apoyo en el cumplimiento de las funciones asignadas a la titular de esa Cartera de Estado, las cuales están referidas a brindar asesoramiento especializado; apoyar en las tareas de desarrollo normativo; registrar y archivar las resoluciones ministeriales y toda otra documentación; proyectar las resoluciones de los recursos que conozca el Ministerio y emitir informes fundados sobre su procedencia.

En ese sentido, conforme al Fundamento Jurídico III.2. de este fallo constitucional, ante la vulneración de derechos y garantías, la acción de amparo constitucional debe interponerse contra el servidor público, persona individual o colectiva que incurrió en la lesión que se alega, condición que en el presente caso no ostenta la Directora co accionada, respecto del acto objeto de impugnación cual es la RM 1013/22 de 2 de septiembre; por lo que corresponde, denegar la tutela solicitada respecto de la misma.

Por consiguiente, se ingresará a analizar el fondo de la problemática planteada solo con relación a la Ministra co accionada. Ahora bien, de la revisión de antecedentes, así como de la intervención de las partes en audiencia pública tutelar, se advierte que, el problema jurídico central está vinculado a la falta de notificación a la accionante con el recurso jerárquico interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal Oruro contra la resolución confirmatoria de su reincorporación laboral, omisión que le impidió asumir defensa en segunda instancia.

Así, se evidencia que, ante la denuncia de retiro injustificado efectuada por la accionante, la Jefatura Departamental del Trabajo, emitió la Conminatoria M.T.E.P.S.-J.D.T.OR.-D.S.V.G. 06/2022 de 22 de febrero, a través de la cual conmina al Gobierno Autónomo Municipal Oruro a la reincorporación de la accionante al puesto que ocupaba en dicho municipio; resolución que fue impugnada mediante recurso de revocatoria por el mencionado Gobierno Municipal, mereció la RA 038/2022 de 7 de abril, por la cual se confirma la conminatoria dispuesta.

Posteriormente, el Municipio de Oruro, mediante memorial de 26 de abril de 2022, interpuso recurso jerárquico contra la Resolución Administrativa 038/2022 referida, el cual fue remitido ante la accionada para su trámite correspondiente; en efecto, la accionada emitió la RM 1013/22 de 2 de septiembre de 2022, a través de la cual revoca totalmente la RA 038/2022 de 7 de abril, consecuentemente la Conminatoria M.T.E.P.S.-J.D.T.OR.-D.S.V.G. 06/2022 de 22 de febrero, y declina competencia a la judicatura laboral.

Considerando lo señalado en el Fundamento Jurídico III.1. de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, que establece como uno de los elementos esenciales del derecho al debido proceso, al derecho a la defensa, el cual comprende a la vez, los derechos a ser escuchado, a presentar pruebas, a acceder a las pruebas de cargo y a observarlas, a tener conocimiento y acceso de los actuados e impugnar los mismos en igualdad de condiciones, a la observancia de los requisitos de cada instancia, a contar con un tiempo razonable para preparar la defensa; cuya inobservancia implica la vulneración de derecho a la defensa; se establece que es evidente lo denunciado por la accionante; toda vez que, no le notificó con recuro jerárquico opuesto por el Gobierno Autónomo Municipal Oruro .

La Ministra accionada, al conocer el recurso jerárquico interpuesto por el mencionado Municipio contra la RA 038/2022 referida, sin verificar lo expresamente determinado en el art. 60 de la Ley 2341, que regula el procedimiento de los recursos administrativos, omitió notificar a la accionante con el recurso jerárquico presentado. Al respecto, la línea jurisprudencial construida a partir de la SC 1845/2004-R de 30 de noviembre, entendió que la forma procesal de las notificaciones -en sentido genérico- en los procesos judiciales o administrativos, no está dirigida a cumplir una formalidad en sí misma, sino que su valor esencial está condicionado en la medida que asegure la eficacia material del derecho a la defensa y por ende del debido proceso, de lo contrario, se estaría provocando indefensión.

En ese marco, en el presente caso, se confirma que, lo denunciado por la accionante es evidente, toda vez que, en el procedimiento del recurso administrativo en cuestión, la accionante se constituye en un tercero afectado, por lo que, a mérito de la premisa normativa señalada en el párrafo anterior, correspondía que, la autoridad administrativa, en este caso la Ministra, notifique con el recurso jerárquico a la accionante, con el fin de hacerle conocer la correspondiente impugnación, mediante notificación personal o por edictos, a efectos de que asuma defensa. Omisión, que colocó a la accionante en indefensión, por consecuencia lesionó sus derechos al debido proceso, a la defensa e igualdad de las partes; por cuanto se le impidió conocer oportunamente la impugnación opuesta por el Gobierno Autónomo Municipal Oruro para ejercer plenamente su derecho a la defensa, apersonándose para ser escuchada; a presentar y a acceder a las pruebas de cargo; a conocer y acceder a los actuados e impugnarlos en igualdad de condiciones. Por consecuencia, corresponde conceder la tutela impetrada respecto de la Ministra co accionada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela, actuó de forma correcta.