SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0100/2025-S2

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0100/2025-S2

        Sucre, 10 de marzo de 2025

SALA SEGUNDA    

Magistrado Relator:    Boris Wilson Arias López

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  53361-2023-107-AAC

Departamento:            La Paz

En revisión de la Resolución 293/2022 de 28 de noviembre, cursante de fs. 172 a 174, pronunciada dentro- de la acción de amparo constitucional interpuesta por Ariel Zeballos Alaby en representación con mandato de Ana Paola Flores Montaño contra Elvis Peralta Ibáñez, Jefe de la Unidad de Transparencia y Lucha contra la Corrupción de la Corporación del Seguro Social Militar (COSSMIL).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 26 de septiembre y 10 de octubre, ambos de 2022, cursantes de fs. 140 a 143 y 146 a 147, la accionante a través de su representante manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 7 de abril de 2022 fue notificada con el Auto Inicial de Proceso Administrativo 006/2022 de 22 de marzo, emitido por la Autoridad Sumariante de COSSMIL, con base en el Informe Final U.T.L.C.C. 100/2021 de 3 de diciembre, inherente al caso: “…REFACCIÓN Y MANTENIMIENTO DEL PISO 5 UNIDAD DE CUIDADOS ESPECIALES Y PISO 6 – SALA DE INTERNACIÓN DEL HOSPITAL MILITAR CENTRAL ‘COSSMIL’ LA PAZ” (sic), elaborado por la Unidad de Transparencia y Lucha contra la Corrupción de la señalada Corporación, del que tomó conocimiento recién la indicada fecha.

Del análisis del supra citado Informe Final, advirtió que en su numeral “6.8”, se consignó que el 1 de octubre de 2021 -a horas 13:00-, su persona fue notificada con la denuncia presentada en su contra, en el marco de lo dispuesto por el art. 25.IV de la Ley de Unidades de Transparencia y Lucha contra la Corrupción -Ley 974 de 4 de septiembre de 2017-; y, que no presentó descargo alguno en el plazo previsto de diez días; afirmación que no condice con la verdad, toda vez que, tomó conocimiento de lo obrado recién el 7 de abril de 2022.

 

En dicho contexto, también se le inició un proceso penal, dentro del cual solicitó que, mediante requerimiento fiscal, COSSMIL remita copia legalizada de la diligencia de notificación de 1 de octubre de 2021. En respuesta, por Nota U.T.C. 320/2022 de 12 de julio, Elvis Peralta Ibáñez, Jefe de la Unidad de Transparencia y Lucha contra la Corrupción de la citada Corporación -ahora demandado-, señaló que, de la revisión de la documentación del caso “‘Presuntas Irregularidades en el Proceso de la Contratación, Refacción y Mantenimiento del Piso 5 – Unidad de Cuidados Especiales y Piso 6 – Sala de Internación del Hospital Militar Central’” (sic), no cursa la indicada diligencia, reconociendo así de forma expresa su inexistencia.

La omisión de la mencionada notificación lesiona su derecho a la defensa, toda vez que, no tuvo la oportunidad de presentar descargos y desvirtuar la denuncia presentada en su contra; y, con única base en el Informe Final U.T.L.C.C. 100/2021, la referida Corporación inició en su contra procesos administrativo y penal.

 

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

La accionante a través de su representante denuncia la lesión de su derecho a la defensa, citando al efecto los arts. 115.II y 119.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada, disponiendo dejar sin efecto el Informe Final U.T.L.C.C. 100/2021.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 28 de noviembre de 2022, según consta en acta cursante de fs. 168 a 171 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La impetrante de tutela, por intermedio de su abogado, ratificó los términos de su memorial de acción de amparo constitucional.   

A las preguntas de los Vocales de la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, respondió que, pretende que se deje sin efecto el Informe Final U.T.L.C.C. 100/2021; pues, en su elaboración, se omitió dar cumplimiento al art. 25.IV de la Ley 974, impidiéndole así presentar sus descargos, más aun considerando que, por mandato del art. 27 de la citada Ley, dicho Informe no es recurrible. Prestó servicios en COSSMIL como Teniente en el área de Logística; se le inició un proceso penal por incumplimiento de deberes que fue puesto a su conocimiento por comisión instruida “…a mediados de abril y mayo…” (sic), se enteró que fue imputada junto a todos los implicados -determinación que aún no le fue notificada-; además, se le aperturó un proceso administrativo; por lo que, el citado Informe Final, produjo efectos jurídicos.

I.2.2. Informe del demandado

Elvis Peralta Ibáñez, Jefe la Unidad de Transparencia y Lucha contra la Corrupción de COSSMIL, por informe escrito cursante de fs. 155 a 167 vta., y en audiencia de garantías, manifestó que: a) El Informe Final U.T.L.C.C. 100/2021 fue elaborado por su antecesor, quien concluyó y recomendó que se inicien las acciones penal y administrativa contra la impetrante de tutela y otros, ante la existencia de indicios de responsabilidad por la función pública; de la revisión de los antecedentes que cursan en la Unidad a su cargo, a través de la Nota U.T.C. 320/2022 -en virtud al principio de verdad material-, informó que la diligencia de notificación de 1 de octubre de 2021 no cursa en obrados; empero, no negó su existencia como entendió la peticionante de tutela; b) De acuerdo al Informe Técnico DGBPI.FF.AA. UI 392/21 de 22 de noviembre de 2021, el Documento Base de Contratación (DBC) -se entiende  para el proceso de contratación de “REFACCIÓN Y MANTENIMIENTO DEL PISO 5 UNIDAD DE CUIDADOS ESPECIALES Y PISO 6 – SALA DE INTERNACIÓN DEL HOSPITAL MILITAR CENTRAL ‘COSSMIL’ LA PAZ”-, fue elaborado por los miembros de las Unidad Solicitante; entre ellos, la impetrante de tutela, entonces Jefa de la Unidad de Infraestructura del Departamento Técnico y Mantenimiento de COSSMIL; empero, se observó que dicho documento contenía precios inflados, solicitud de diagnósticos innecesarios de los ambientes a refaccionar, ausencia de respaldo en planilla de precios unitarios entre otros, denotando así una conducta omisiva y negligente durante el desempeño de sus funciones, cuando le correspondía resguardar los intereses del Estado -se entiende económicos-; ante dichos indicios de responsabilidad, que recaen en la presunta comisión de los delitos de incumplimiento de deberes y conducta antieconómica previstos en los arts. 154  y 224 del Código Penal (CP); así como, en la contravención del ordenamiento jurídico administrativo y de las normas que regulan la conducta del servidor público, se sugirió que se inicie la investigación para su esclarecimiento al encontrarse los hechos inmersos en la esfera de delitos de corrupción; c) Del análisis de las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0783/2014 de 21 de abril y 0847/2018-S1 de 17 de diciembre, se tiene que, los informes, dictámenes, proyectos y/o cualquier acto que por sí no sea suficiente para dar lugar a un efecto jurídico inmediato en relación a un sujeto de derecho, así, los informes técnicos procesados al interior de las entidades públicas son actos preparatorios o de mero trámite que sirven de sustento técnico para la toma de decisiones que trasuntan en resoluciones administrativas o respuestas de carácter concluyente; en relación, el art. 26 de la Ley 974, estipula que el informe final deberá contener la relación de hechos, posibles responsables y la norma contravenida; asimismo, cuando se advierta indicios de responsabilidad penal, establece la obligación de denunciar a la instancia correspondiente y remitir copia de la misma a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE); a quien también se pondrá en conocimiento la posible responsabilidad administrativa, para que instruya a la autoridad sumariante iniciar el proceso pertinente; y, d) El art. 27 de la citada Ley, al referirse a los informes finales, sostiene que son opiniones técnicas; en ese sentido, a quien le corresponde determinar la responsabilidad administrativa, previo proceso, es a la autoridad sumariante; por su parte, la responsabilidad penal será determinada únicamente por el Ministerio Público, quien incluso puede apartarse de cualquier sugerencia emitida en la opinión técnica y solicitar por sí otros medios de prueba.

Ante las preguntas de los Vocales de la citada Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, respecto al lugar en el que se encuentran los antecedentes del caso, contestó que, recibió los mismos con intervención notarial, pero solamente fotocopias del Informe Final U.T.L.C.C. 100/2021, sin las notificaciones extrañadas, debiendo estar en otra unidad o haberse extraviado; su antecesor fue Eduardo Fabián Reynolds Calderón; las conclusiones del señalado informe se encuentran de la página “32 a 39”; consultado en cuanto al procedimiento, indicó que, a conocimiento de la denuncia, la Unidad a su cargo admite la misma a través de un informe con el que se debe notificar a las partes, lamentablemente el “...Dr. oficial de la anterior gestión, no lo notificaron a la denunciada, esta para que presente los descargos correspondientes...” (sic); no obstante, los informes de estado son técnicos, solo una opinión, con base en la cual las instancias correspondientes determinarán si iniciarán los procesos penal y administrativo; y, finalmente, indicó que, como el caso se encuentra actualmente en conocimiento de la Autoridad Sumariante de COSSMIL y del Ministerio Público, son ellos quienes definirían si existe o no responsabilidad; por lo que, pidió que la tutela sea denegada.

I.2.3.  Intervención del tercero interesado

Helam Paulo Ferreira Zenteno, Gerente General de COSSMIL no presentó escrito alguno ni asistió a la audiencia de garantías, pese a su notificación cursante a fs. 152.

I.2.4.  Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 293/2022 de 28 de noviembre, cursante de fs. 172 a 174, concedió la tutela solicitada, dejando sin efecto el Informe Final U.T.L.C.C. 100/2021, para que el demandado enmiende procedimiento y garantice el ejercicio de los derechos de la accionante, con base en los siguientes fundamentos: 1) La administración pública manifiesta su voluntad de crear, modificar o extinguir una situación de derecho público mediante un acto administrativo, cuya vocación es la firmeza y estabilidad; siendo diferente a un informe, por lo que, este último no puede asimilarse al primero, ya que, es un criterio técnico emitido para consideración de la autoridad correspondiente, que puede ser asumido o no, incluso puede apartarse del mismo; 2) El Informe Final U.T.L.C.C. 100/2021 recomendó el inicio de un proceso sumario administrativo, producto de un procedimiento, el trabajo efectuado por la Unidad de Transparencia y Lucha contra la Corrupción de COSSMIL no es arbitrario, dado que, la Ley de Unidades de Transparencia y Lucha contra la Corrupción le confiere un alto margen de actividad, siempre sometida al imperio de la ley; por lo cual, una denuncia, aun sea anónima, debe ser puesta en conocimiento del denunciado; 3) La notificación prevista en el art. 25.IV de la referida Ley, genera dos circunstancias de derecho, la primera “...la pone en derecho...” (sic) y la segunda le otorga la posibilidad de presentar descargos, hecho que es sumamente importante; el demandado, si bien no es quien emitió el señalado Informe Final, empero, indicó que, lamentablemente, no existen antecedentes que demuestren la notificación con la denuncia a la impetrante de tutela; y, pese a que el procedimiento no fue observado, se recomendó el inicio de un proceso sumario administrativo y un proceso penal pendiente, siendo esos los efectos del Informe Final cuestionado; lo cual, denota que no se trata de un mero informe como aquellos que tienden a generar un acto administrativo; pues deviene de un proceso cuasi investigativo dentro de la administración pública; porque la denuncia abre competencia; lo que permite la convocatoria, implica la producción de prueba, se elabora un informe de conclusiones; pasos que, en el caso, no fueron cumplidos previamente a la generación del Informe Final que originó los procesos penal y administrativo; y, 4) Al existir lesión del debido proceso en su componente derecho a la defensa, el demandado tendrá que reconducir el procedimiento y dictar una decisión permitiéndose el cumplimiento de las formalidades que son la regla de acción que marca cualquier tipo de procedimiento.

 

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  Por Informe Final U.T.L.C.C. 100/2021 de 3 de diciembre dirigido a

Eduardo Fabián Reynolds Calderón, entonces Jefe de la Unidad de Transparencia y Lucha contra la Corrupción de COSSMIL; Marco Antonio Mayta Chuquimia, abogado de la referida Unidad, recomendó a la MAE de dicha Corporación, presentar denuncia penal contra Ana Paola Flores Montaño -hoy accionante- y otros por la presunta comisión de los delitos de uso incumplimiento de deberes y conducta antieconómica ante el Ministerio Público, denotando que los hechos investigados se encuentran inmersos en la esfera de delitos de corrupción; el inicio del sumario en la vía administrativa; y, además, que la citada autoridad instruya a la Unidad de Auditoría Interna la programación y ejecución de una auditoría especial para identificar con precisión a los presuntos responsables, el grado y el posible daño económico ocasionado al Estado, cuantificable en dinero (fs. 10 a 51).

    III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante, a través de su representante con mandato, denuncia la lesión de su derecho a la defensa, sosteniendo que, el Jefe de la Unidad de Transparencia y Lucha contra la Corrupción de COSSMIL, dentro de la denuncia inherente al caso “…REFACCIÓN Y MANTENIMIENTO DEL PISO 5 UNIDAD DE CUIDADOS ESPECIALES Y PISO 6 – SALA DE INTERNACIÓN DEL HOSPITAL MILITAR CENTRAL ‘COSSMIL’ LA PAZ” (sic), emitió el Informe Final U.T.L.C.C. 100/2021; a través del cual, recomendó la instauración de un proceso penal y un sumario administrativo en su contra, empero, en ningún momento fue notificada conforme dispone el art. 25.IV de la Ley 974.

El demandado, por su parte, señala que, el citado Informe Final, al tener carácter técnico, no produce un efecto jurídico inmediato y es impugnable dentro del proceso penal y administrativo.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Los informes técnicos en la forma y en el fondo deben impugnarse al interior de los procesos penales, civiles y/o administrativos a los que dan lugar

Respecto a los informes en general, por ejemplo los informes legales, la jurisprudencia constitucional estableció que los mismos no pueden impugnarse mediante los recursos de revocatoria y jerárquico, al no constituir, ni generar actos administrativos definitivos, así la SC 0612/2010-R de 19 de julio estableció: “…es necesario aclarar que estos documentos no constituyen ni generan actos administrativos definitivos, pueden o no ser asumidos por las autoridades encargadas de la toma de decisiones; y en consecuencia, no se puede exigir su impugnación mediante los recursos de revocatoria o jerárquico, más aún, considerando que en el presente caso no existió un proceso administrativo en sí…” salvo cuando la MAE, como respuesta, entrega un informe legal asumiendo como suyo su contenido, en cuyo caso, excepcionalmente, puede impugnarse como sucedió en la SC 2755/2010-R de 10 de diciembre.

En efecto -y por lo general- los informes no causan agravio, pese a tomarse en cuenta al momento de emitir la correspondiente resolución, así se tiene por ejemplo a la SC 1074/2010-R de 23 de agosto, que explicó: “…debe precisarse que un informe jurídico, no constituye un acto administrativo en el marco de los lineamientos establecidos por el art. 27 de la LPA, por el contrario, constituye una opinión técnica que en esencia no implica un acto decisorio, sino, establece una sugerencia, por cuanto, desde una óptica de derecho procedimental administrativo, se configura como un ‘acto preparatorio’, más no como una acto administrativo”.

Ahora bien, sobre los informes de la Contraloría General del Estado (CGE) se tiene que los mismos, al ser considerados como prueba, son susceptibles de desvirtuarse dentro de los procesos civiles, penales o administrativos a los que dan lugar, así tenemos que, desde la SC 0021/2007 de 10 de mayo, la jurisprudencia constitucional entiende que: “…conviene precisar que el resultado final de una auditoria gubernamental es un dictamen, el cual puede encontrar indicios de responsabilidad de distinta naturaleza, así sea civil, penal o administrativa; empero, la determinación de la existencia o no de la responsabilidad corresponde al órgano correspondiente, así en caso de que se identifique responsabilidad penal, corresponderá a las autoridades jurisdiccionales determinarla por medio de un proceso penal; de igual forma, cuando se identifiquen indicios de responsabilidad civil, corresponde   a   un proceso coactivo fiscal su determinación, siendo el dictamen de responsabilidad civil emitido por el Contralor General de la República sólo una prueba susceptible de ser desvirtuada” pese a ello, se observa que, a diferencia del resto de informes legales, al constituir los informes de la CGE prueba pre-constituida durante el proceso de elaboración, deben ser notificados al presunto responsable, de forma que éste pueda ejercer su derecho a la defensa; aspecto que dio lugar a que, en su momento, se declare la inconstitucionalidad del art. 50 del Decreto Supremo (DS) 23215 de 22 de julio de 1992, que no preveía dicha posibilidad.

Ahora bien, respecto a los informes de las Unidades de Transparencia y Lucha contra la Corrupción, en coherencia a lo dispuesto en la SC 0021/2007 y similar a lo establecido para los informes de CGE, se tiene que, el art. 25.IV de la Ley 974 establece: “La Unidad de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción previa la emisión del Informe final, deberá remitir una copia de la denuncia o una copia de los antecedentes de la denuncia, en caso de confidencialidad y reserva de identidad, a la persona afectada, para que en el plazo de diez (10) días hábiles presente sus descargos o señale a la Unidad de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción, el lugar donde se encuentre la documentación pertinente dentro de la entidad o empresa pública” inobservancia que podría hacer nulo el informe y generar responsabilidad en el encargado de la Unidad de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción.

En este sentido, se tiene que, conforme el art. 27 de La Ley 974 “Los Informes emitidos por la Unidad de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción en la gestión de denuncias, se constituyen en opiniones técnicas no impugnables” debiéndose entender que no son impugnables vía revocatoria o jerárquico ello debido a que per se no generan responsabilidad, sino que la misma se determina recién en los procesos penales, coactivo fiscales y/o administrativos procesos controvertidos en los cuales dichos informes son susceptibles de ser desvirtuados como sucede con los informes de la CGE.

Finalmente, es posible identificar deficiencias procedimentales que versan a la tramitación como sucede con la inobservancia del art. 25.IV de la Ley 974 y deficiencias de contenido en un informe emitido por la Unidad de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción el cual se utilice para iniciar, por ejemplo, un proceso penal, o como prueba, en cuyo caso las deficiencias deben denunciarse a través de la actividad procesal defectuosa o de la excepción de falta de acción; es decir, a través de los mecanismos previstos por los diferentes procesos originados a causa de la recomendación técnica contenida en el informe jurídico, o en los que se pretenda hacer valer los mismos; por lo que, la jurisprudencia referida a los informes de la CGE, en sentido de que dichos informes no pueden impugnarse directamente vía constitucional, sino deben ser desvirtuados o cuestionados al interior de los procesos sean penales, administrativos o civiles; para que, agotados esos mecanismos, recién pueda acceder a la justicia constitucional debido a que: i) Conforme el art. 27 de La Ley 974, los informes de las Unidades de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción no determinan per se la situación de los accionantes; ii) Los informes de las Unidades de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción pueden dar lugar a diferentes tipos de procesos, deben basarse en elementos probatorios que son los que en realidad se hacen valer en los procesos penales, coactivos fiscales o administrativos; y, iii) Si se admitiese la interposición directa de la acción de amparo constitucional contra los informes de las Unidades de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción podrían generarse vías paralelas y la intromisión de la justicia constitucional en la ordinaria.

 III.2. Análisis del caso concreto

           La impetrante de tutela, a través de su representante con mandato, considera que el Jefe de la Unidad de Transparencia y Lucha contra la Corrupción de COSSMIL -ahora demandado- lesionó su derecho a la defensa; toda vez que, emitió el Informe Final U.T.L.C.C. 100/2021 de 3 de diciembre, recomendando a la MAE de dicha Corporación, seguir en su contra un proceso penal por la presunta comisión de los delitos incumplimiento de deberes y conducta antieconómica; sin previamente notificarla con la denuncia que originó el indicado Informe Final conforme establece el art. 25.IV de la Ley 974. Al respecto y de acuerdo a lo analizado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, los informes de la Unidad de Transparencia y Lucha contra la Corrupción de COSSMIL no generan un efecto jurídico inmediato en relación a un sujeto de derecho, sino que contienen el sustento técnico para la toma de decisiones, por lo que, no pueden ser considerados como actos definitivos sino que contienen recomendaciones, sugerencias u opiniones, lo que impide puedan impugnarse directamente a través de una acción de amparo constitucional.

Por otro lado, del análisis del Informe Final U.T.L.C.C. 100/2021, se tiene que, el entonces Jefe de la Unidad de Transpar encia y Lucha contra la Corrupción de COSSMIL, luego de arribar a sus conclusiones, recomendó a la MAE de dicha dependencia, aperturar proceso penal y administrativo contra la impetrante de tutela; empero, tal sugerencia no genera un efecto jurídico inmediato en relación a la nombrada, por lo tanto, teniendo la accionante en su caso los mecanismos dentro del propio proceso penal, sea la actividad procesal defectuosa o la excepción de falta de acción para denunciar las irregularidades procedimentales o el contenido del referido informe, obliga a este Tribunal a denegar la tutela de amparo impetrada.

No obstante la determinación asumida de denegatoria, la aplicación del art. 28.II del Código Procesal Constitucional (CPCo), permite a esta jurisdicción dimensionar la parte resolutiva de un fallo y, por el tiempo transcurrido, se decidirá mantener los efectos de los actos procesales emergentes de la concesión inicial dispuesta a favor del accionante, a los fines de evitar una disfunción procesal no deseada para el ordenamiento jurídico.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela impetrada, no obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 293/2022 de 28 de noviembre, cursante de fs. 172 a 174, pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia:

1° DENEGAR la tutela impetrada, aclarando que no se ingresó al análisis de fondo del caso; y,

2°  Dimensionar los efectos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional conforme el art. 28.II del Código Procesal Constitucional, disponiendo, por el transcurso del tiempo, mantener firmes y subsistentes los actos producidos como consecuencia de la concesión efectuada en favor de la accionante, dispuesta por la citada Sala Constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

CORRESPONDE A LA SCP 0100/2025-S2 (viene de la pág. 9)

Fdo. Boris Wilson Arias López

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA