SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0100/2025-S2

La accionante, a través de su representante con mandato, denuncia la lesión de su derecho a la defensa, sosteniendo que, el Jefe de la Unidad de Transparencia y Lucha contra la Corrupción de COSSMIL, dentro de la denuncia inherente al caso “…REFACCIÓN Y MANTENIMIENTO DEL PISO 5 UNIDAD DE CUIDADOS ESPECIALES Y PISO 6 – SALA DE INTERNACIÓN DEL HOSPITAL MILITAR CENTRAL ‘COSSMIL’ LA PAZ” (sic), emitió el Informe Final U.T.L.C.C. 100/2021; a través del cual, recomendó la instauración de un proceso penal y un sumario administrativo en su contra, empero, en ningún momento fue notificada conforme dispone el art. 25.IV de la Ley 974.

El demandado, por su parte, señala que, el citado Informe Final, al tener carácter técnico, no produce un efecto jurídico inmediato y es impugnable dentro del proceso penal y administrativo.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Los informes técnicos en la forma y en el fondo deben impugnarse al interior de los procesos penales, civiles y/o administrativos a los que dan lugar

Respecto a los informes en general, por ejemplo los informes legales, la jurisprudencia constitucional estableció que los mismos no pueden impugnarse mediante los recursos de revocatoria y jerárquico, al no constituir, ni generar actos administrativos definitivos, así la SC 0612/2010-R de 19 de julio estableció: “…es necesario aclarar que estos documentos no constituyen ni generan actos administrativos definitivos, pueden o no ser asumidos por las autoridades encargadas de la toma de decisiones; y en consecuencia, no se puede exigir su impugnación mediante los recursos de revocatoria o jerárquico, más aún, considerando que en el presente caso no existió un proceso administrativo en sí…” salvo cuando la MAE, como respuesta, entrega un informe legal asumiendo como suyo su contenido, en cuyo caso, excepcionalmente, puede impugnarse como sucedió en la SC 2755/2010-R de 10 de diciembre.

En efecto -y por lo general- los informes no causan agravio, pese a tomarse en cuenta al momento de emitir la correspondiente resolución, así se tiene por ejemplo a la SC 1074/2010-R de 23 de agosto, que explicó: “…debe precisarse que un informe jurídico, no constituye un acto administrativo en el marco de los lineamientos establecidos por el art. 27 de la LPA, por el contrario, constituye una opinión técnica que en esencia no implica un acto decisorio, sino, establece una sugerencia, por cuanto, desde una óptica de derecho procedimental administrativo, se configura como un ‘acto preparatorio’, más no como una acto administrativo”.

Ahora bien, sobre los informes de la Contraloría General del Estado (CGE) se tiene que los mismos, al ser considerados como prueba, son susceptibles de desvirtuarse dentro de los procesos civiles, penales o administrativos a los que dan lugar, así tenemos que, desde la SC 0021/2007 de 10 de mayo, la jurisprudencia constitucional entiende que: “…conviene precisar que el resultado final de una auditoria gubernamental es un dictamen, el cual puede encontrar indicios de responsabilidad de distinta naturaleza, así sea civil, penal o administrativa; empero, la determinación de la existencia o no de la responsabilidad corresponde al órgano correspondiente, así en caso de que se identifique responsabilidad penal, corresponderá a las autoridades jurisdiccionales determinarla por medio de un proceso penal; de igual forma, cuando se identifiquen indicios de responsabilidad civil, corresponde   a   un proceso coactivo fiscal su determinación, siendo el dictamen de responsabilidad civil emitido por el Contralor General de la República sólo una prueba susceptible de ser desvirtuada” pese a ello, se observa que, a diferencia del resto de informes legales, al constituir los informes de la CGE prueba pre-constituida durante el proceso de elaboración, deben ser notificados al presunto responsable, de forma que éste pueda ejercer su derecho a la defensa; aspecto que dio lugar a que, en su momento, se declare la inconstitucionalidad del art. 50 del Decreto Supremo (DS) 23215 de 22 de julio de 1992, que no preveía dicha posibilidad.

Ahora bien, respecto a los informes de las Unidades de Transparencia y Lucha contra la Corrupción, en coherencia a lo dispuesto en la SC 0021/2007 y similar a lo establecido para los informes de CGE, se tiene que, el art. 25.IV de la Ley 974 establece: “La Unidad de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción previa la emisión del Informe final, deberá remitir una copia de la denuncia o una copia de los antecedentes de la denuncia, en caso de confidencialidad y reserva de identidad, a la persona afectada, para que en el plazo de diez (10) días hábiles presente sus descargos o señale a la Unidad de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción, el lugar donde se encuentre la documentación pertinente dentro de la entidad o empresa pública” inobservancia que podría hacer nulo el informe y generar responsabilidad en el encargado de la Unidad de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción.

En este sentido, se tiene que, conforme el art. 27 de La Ley 974 “Los Informes emitidos por la Unidad de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción en la gestión de denuncias, se constituyen en opiniones técnicas no impugnables” debiéndose entender que no son impugnables vía revocatoria o jerárquico ello debido a que per se no generan responsabilidad, sino que la misma se determina recién en los procesos penales, coactivo fiscales y/o administrativos procesos controvertidos en los cuales dichos informes son susceptibles de ser desvirtuados como sucede con los informes de la CGE.

Finalmente, es posible identificar deficiencias procedimentales que versan a la tramitación como sucede con la inobservancia del art. 25.IV de la Ley 974 y deficiencias de contenido en un informe emitido por la Unidad de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción el cual se utilice para iniciar, por ejemplo, un proceso penal, o como prueba, en cuyo caso las deficiencias deben denunciarse a través de la actividad procesal defectuosa o de la excepción de falta de acción; es decir, a través de los mecanismos previstos por los diferentes procesos originados a causa de la recomendación técnica contenida en el informe jurídico, o en los que se pretenda hacer valer los mismos; por lo que, la jurisprudencia referida a los informes de la CGE, en sentido de que dichos informes no pueden impugnarse directamente vía constitucional, sino deben ser desvirtuados o cuestionados al interior de los procesos sean penales, administrativos o civiles; para que, agotados esos mecanismos, recién pueda acceder a la justicia constitucional debido a que: i) Conforme el art. 27 de La Ley 974, los informes de las Unidades de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción no determinan per se la situación de los accionantes; ii) Los informes de las Unidades de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción pueden dar lugar a diferentes tipos de procesos, deben basarse en elementos probatorios que son los que en realidad se hacen valer en los procesos penales, coactivos fiscales o administrativos; y, iii) Si se admitiese la interposición directa de la acción de amparo constitucional contra los informes de las Unidades de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción podrían generarse vías paralelas y la intromisión de la justicia constitucional en la ordinaria.

 III.2. Análisis del caso concreto

           La impetrante de tutela, a través de su representante con mandato, considera que el Jefe de la Unidad de Transparencia y Lucha contra la Corrupción de COSSMIL -ahora demandado- lesionó su derecho a la defensa; toda vez que, emitió el Informe Final U.T.L.C.C. 100/2021 de 3 de diciembre, recomendando a la MAE de dicha Corporación, seguir en su contra un proceso penal por la presunta comisión de los delitos incumplimiento de deberes y conducta antieconómica; sin previamente notificarla con la denuncia que originó el indicado Informe Final conforme establece el art. 25.IV de la Ley 974. Al respecto y de acuerdo a lo analizado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, los informes de la Unidad de Transparencia y Lucha contra la Corrupción de COSSMIL no generan un efecto jurídico inmediato en relación a un sujeto de derecho, sino que contienen el sustento técnico para la toma de decisiones, por lo que, no pueden ser considerados como actos definitivos sino que contienen recomendaciones, sugerencias u opiniones, lo que impide puedan impugnarse directamente a través de una acción de amparo constitucional.

Por otro lado, del análisis del Informe Final U.T.L.C.C. 100/2021, se tiene que, el entonces Jefe de la Unidad de Transpar encia y Lucha contra la Corrupción de COSSMIL, luego de arribar a sus conclusiones, recomendó a la MAE de dicha dependencia, aperturar proceso penal y administrativo contra la impetrante de tutela; empero, tal sugerencia no genera un efecto jurídico inmediato en relación a la nombrada, por lo tanto, teniendo la accionante en su caso los mecanismos dentro del propio proceso penal, sea la actividad procesal defectuosa o la excepción de falta de acción para denunciar las irregularidades procedimentales o el contenido del referido informe, obliga a este Tribunal a denegar la tutela de amparo impetrada.

No obstante la determinación asumida de denegatoria, la aplicación del art. 28.II del Código Procesal Constitucional (CPCo), permite a esta jurisdicción dimensionar la parte resolutiva de un fallo y, por el tiempo transcurrido, se decidirá mantener los efectos de los actos procesales emergentes de la concesión inicial dispuesta a favor del accionante, a los fines de evitar una disfunción procesal no deseada para el ordenamiento jurídico.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela impetrada, no obró de forma correcta.