SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0282/2025-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 16 y 21 de noviembre de 2022, cursantes de fs. 19 a 28; y, 31, la accionante a través de su representante señaló que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Interpuso demanda contencioso administrativa impugnando la Resolución Administrativa Rectificatoria RA-SS 0758/2018 de 31 de julio, pronunciada dentro del proceso de saneamiento simple de oficio (SAN-SIM) respecto al polígono 004, correspondiente a los predios denominados “La Quebradita” y “Tierra Fiscal” ubicados en el municipio de San Ignacio de Velasco, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, que en su parte resolutiva primera complementa la declaración de tierra fiscal en la superficie de 444.0099 ha. por haberse identificado el incumplimiento de la función económico-social. En virtud  ello, solicitó se declare probada la misma, y se disponga la nulidad de la referida Resolución administrativa; toda vez, que en el citado proceso de saneamiento adjuntó documento de transferencia, que acreditaba su derecho propietario y de Mireya Rivero Subirana de Heredia -su madre-, sobre el predio en cuestión. Empero, no fue considerada como beneficiaria, habiéndose emitido el fallo tomando en cuenta únicamente el apersonamiento de su madre.

De igual manera, durante el proceso de saneamiento, solicitaron al Instituto de Reforma Agraria (INRA) la subsanación de errores y omisiones cometidas en la etapa de pericia de campo, habiéndose recomendando en el Informe Final de 15 de agosto de 2003, la consolidación de una superficie de 500.0000 ha. como pequeña propiedad ganadera; no obstante, sin considerar dicha sugerencia, se emitió la Resolución RA-SS 0495/03 de 26 de noviembre, que determinó el reconocimiento de solo 50.0000 ha. de las 492.0092 ha. mensuradas, clasificándose el predio, como pequeña propiedad agrícola, transgrediendo los arts. 237 y 238.c) del Decreto Supremo (DS) 25763 de 5 de mayo de 2000, entonces vigente.

Con base en dichos argumentos, solicitó al Tribunal Agroambiental declare probada su demanda y disponga la nulidad del proceso de saneamiento hasta que se realice nueva fase de relevamiento de información en campo. Sin embargo, la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 24/2022 de 16 de mayo -ahora cuestionada-, declaro improbada su demanda, considerando que, no es impugnable la Resolución Administrativa Rectificatoria RA-SS 0758/2018, porque la misma tendría la finalidad de subsanar errores u omisiones de forma; constituyendo una resolución subsidiaria a la principal que no define derechos, únicamente corrige errores y complementa omisiones de forma que no fueron contemplados en la RA-SS 0495/03.

Asimismo, refirieron que en virtud a normativa anterior concluía el proceso de saneamiento con la declaración del área saneada y la identificación de tierras fiscales; empero, omitieron referir, que de acuerdo al reglamento vigente, -se entiende del Reglamento a la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria-, el procedimiento de declaratoria de tierra fiscal fue sustituido para que se emita una resolución final de tierras fiscales tal cual dispone el art. 354 del DS 29215 de 2 de agosto de 2007, y no como se manifestó erróneamente, mediante una resolución rectificatoria; por lo que, la resolución impugnada sería una genuina resolución Final de Saneamiento, susceptible de ser impugnada vía demanda contencioso administrativo.

Por otra parte, no tuvo la oportunidad de impugnar la Resolución Administrativa que declaró el predio como tierra fiscal, el registro en la oficina de Derechos Reales (DD.RR.) a nombre el INRA, las medidas precautorias y la orden de desalojo, siendo la vía para hacer valer su derecho, el proceso contencioso administrativo, debido a que dichas determinaciones no eran errores ni omisiones; por lo que, no admitir su demanda, transgredió el debido proceso en su componentes de acceso a la justicia, tutela judicial efectiva y el derecho a la defensa.

En cuanto a la omisión de no consignarla en el proceso de saneamiento, el fallo impugnado refirió, que su persona participó activamente en el desarrollo del sumario, dejando constancia que actuó en representación sin mandato de su madre, quien sería la beneficiaria del predio “La Quebradita”; dado que, no habría manera de que el ente administrativo hubiera incurrido en error o vulneración de sus derechos, al manifestar que no se puede alegar indefensión cuando tuvo conocimiento y fue parte activa del proceso de saneamiento. Lo que no dicen las magistradas demandadas, es que existen contradicciones en el proceso de saneamiento; pues, explicaron que su persona, tomo conocimiento de los actuados del citado proceso, pero en el resultado final, solamente se consignó como beneficiaria a su madre, vulnerando sus derechos a la propiedad privada e impugnación.

Respecto a la incorrecta clasificación de la propiedad agraria “La Quebradita” y el cumplimiento de la función social, no fundamentaron respecto al porque resulta cosa juzgada las observaciones en la demanda respecto a verdad material, principio de legalidad, falta de fundamentación y congruencia relacionadas con la verificación del cumplimiento de la función social en la actividad ganadera en el citado predio, considerando que para que exista cosa juzgada debe concurrir igualdad de identidad sujeto, objeto y causa, lo que en el caso concreto no hubo.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció como lesionados sus derechos al debido proceso en sus componentes de fundamentación, motivación y valoración de la prueba, a la propiedad privada; y, del principio de verdad material, citando al efecto los arts. 13.I, 115, 117, 120 y 397.I de la Constitución Política del Estado; y, 8 de la Convención americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiéndose: a) Dejar sin efecto la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 24/2022 de 16 de mayo; ordenando se emita una nueva; y, b) Se garantice el debido proceso en su vertiente fundamentación y motivación, se restituya sus derechos a la valoración de la prueba, la verdad material de los hechos y a la propiedad privada agraria.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública virtual el 29 de diciembre de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 120 a 125, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante a través de su abogado, ratificó los fundamentos de la demanda tutelar y ampliándolos señaló que: 1) De acuerdo al “decreto que reglamenta la Ley 1715” (sic), las resoluciones rectificatorias que declaran tierras fiscales, constituyen resoluciones finales; 2) La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental mediante “Sentencia Agroambiental 46/2021” -no refiere fecha-, fijó un precedente tomado las resoluciones rectificatorias como resoluciones finales de saneamiento; 3) El hecho de no haber sido consignada como beneficiaria del proceso agrario y en el título ejecutorial, afectó su derecho al debido proceso y a la propiedad; 4) Participó de manera activa en el proceso de saneamiento, habiendo presentado una minuta de transferencia estableciendo que, ella “como su hermana” son propietarias del predio en cuestión; 5) Al emitir la Resolución Final de Saneamiento y la Resolución Rectificatoria, el INRA no tomó en cuenta una situación decisiva, como consignarla como beneficiaria; razón por la que pidieron la nulidad del proceso; pues, no se podía omitir a la copropietaria legítima, que se comprobó con un documento de transferencia que consigna a ella y su madre como propietarias; 6) No se evaluó correctamente la cuestión referente al cumplimiento de la función social; habiendo concurrido un exceso; pues, consta en antecedentes del proceso de saneamiento, que su propiedad fue calificada en la ficha catastral como pequeña propiedad ganadera. Sin embargo, en el transcurso del proceso, se modificó el régimen jurídico, aplicando el cumplimiento de la función económico social que aplica únicamente a unidades productivas empresariales; y obviamente, como era una pequeña propiedad ganadera, no cumplía con los requisitos de trabajo asalariado, especialización, técnicas modernas de cultivo y producción, etc., criterio por el cual, se recortó la propiedad de 400 ha. a 50 ha.; 7) el fallo impugnado, consideró que hubo cosa juzgada, sin tomar en cuenta que para ello debe existir identidad de sujeto, objeto y causa; y, 8) La Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 24/2022, trasgredió sus derechos fundamentales al debido proceso en sus componentes motivación y congruencia y fundamentalmente a la propiedad que es productiva y donde existe ganado, actividad agropecuaria y vivienda; por consiguiente, cumpliendo el rol asignado por el Estado a las tierras productivas.

I.2.2. Informe de los demandados

Elva Terceros Cuellar y María Teresa Garrón Yucra, Magistradas de Sala Primera del Tribunal Agroambiental, en audiencia de garantías,  informaron lo siguiente: i) De la lectura de la Sentencia Agroambiental Plurinacional cuestionada, queda claro que la Resolución Administrativa Rectificatoria RS-SS 0758/2018, no puede ser considerado como una resolución administrativa final de saneamiento como pretende hacer entrever la impetrante de tutela, en el entendido que, conforme el DS 29215, en aplicación a la ausencia de formalidad la autoridad administrativa, de oficio deberá dirigir y reencausar los trámites y procedimientos puestos en su conocimiento, además de instar a la subsanación de errores y omisiones de forma  cuando corresponda; ii) La resolución confutada no puede considerarse una Resolución Final de Saneamiento cuando el derecho propietario ya fue definido a favor de Mireya Rivera Vda. de Heredia en la Resolución Administrativa 0495/23, que fue objeto de rectificación, teniendo claro en la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 24/2022, que Resolución Administrativa Rectificatoria RS-SS 0758/2018, es una resolución rectificatoria conforme al art. 2.5 del DS 4494 de 21 de abril de 2021 modificado por el art. 267 del DS 29215 de 2 de agosto de 2007, modificado por DS 3467 de 24 de enero de 2018 incorporando el siguiente texto: “…las resoluciones rectificatorias [que] subsanan errores y omisiones de fondo de forma no serán suceptible de impugnación mediante proceso contencioso administrativo…” (sic), habiendo ya las autoridades administrativas identificado que dicha determinación no es una resolución final de saneamiento y no corresponde ser cuestionada mediante el proceso contencioso administrativo; iii) Del Fundamento Jurídico 3.2 de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 24/2022, se advierte que se pronunciaron sobre el cumplimiento de la función social. En las áreas de actividad ganadera no se determina la actividad del art. 167 del DS 29215, que establece claramente como se demuestra el cumplimiento de la función económica social, lo cual se encuentra en el informe técnico emitido por el INRA en el que se verificó el incumplimiento de dicha función; por ello, se llegó a determinar la superficie con la cual fue beneficiada la madre de la accionante; iv) En relación a que no se pronunciaron sobre la legitimidad de la accionante en calidad de copropietaria del predio “La Quebradita”, el agravio fue debidamente atendido conforme el Fundamento Jurídico 3.1, del fallo confutado; v) Respecto al cuestionamiento inherente a no haber consignado a la impetrante de tutela como beneficiaria de la resolución final de saneamiento en el fallo que ahora se impugna, las resoluciones de rectificatoria no afectan lo sustancial, no definen derechos ni la situación jurídica de los propietarios poseedores, aspectos que fueron dilucidados en la “Resolución Administrativa “495”; y, vi) Acerca de la transgresión al principio de verdad material, los procesos de puro derecho únicamente se circunscriben a verificar que los actos de la autoridad administrativa no hayan vulnerado el procedimiento.

I.2.4. Intervención del tercero interesado

Eulogio Núñez Aramayo, Director Nacional Interino del INRA a través de sus representantes, presentó escrito cursante de fs. 113 a 119, señalando que: a) Los actos lesivos cuestionados en la demanda contencioso administrativa, versa sobre los mismos aspectos que fueron resueltos en la Sentencia Agraria Nacional S1^a 031/05 de 30 de noviembre de 2005, contra el cual no se presentó ningún recurso de impugnación ulterior, constituyendo cosa juzgada material, siendo inadmisible revisar lo resuelto en la referida sentencia, mediante el proceso contencioso administrativo; b) Respecto a la verdad material que no se hubiera asumido en el proceso administrativo, conforme a la verificación de la función social en el campo, se registró en la ficha catastral una cabeza de ganado vacuno, observándose la inexistencia de infraestructura para ganadería, firmando en conformidad con lo registrado la accionante que actuó en representación sin mandato a favor de su madre Mireya Ribero Subirana Vda. De Heredia y no como acusa en sentido de haberse apersonado al proceso como copropietaria. Al contrario se evidencia que en el proceso de saneamiento del predio denominado “El Pio II” colindante a “La Quebradita”, la impetrante de tutela firma como propietaria, habiendo presentado documento de transferencia de 21 de noviembre de 2002, correspondiente al predio denominado “San Silvestre”, el cual no guarda relación con “La Quebradita”; al respecto, la Sentencia Agroambiental Plurinacional cuestionada, claramente refirió: “…en la presente demanda se impugna la Resolución Administrativa RA-SS N° 0758/2018 de 31 de julio de 2018, extrañando que los argumentos fácticos desarrollados y la pretensión expuesta, no correspondan a la resolución impugnada, evidenciándose de los antecedentes del proceso de saneamiento que los aspectos cuestionados han sido dilucidados en la Resolución Administrativa RA-SS N° 0495/03 de 26 de noviembre de 2003 -Resolución Final de Saneamiento- del predio ‘La Quebradita’” (sic). En tal sentido, en aplicación del principio dispositivo, el Tribunal Agroambiental se pronunció solo respecto a la Resolución administrativa RA-SS 0758/2018 que complementa la Resolución Final de Saneamiento - Resolución Administrativa RA-SS 0495/03, centrando la controversia en la Resolución Rectificatoria complementaria, la cual es subsidiaria a la resolución principal, que no define derechos ni su contenido afecta a la decisión o definición sobre el derecho de propiedad agraria; c) La Resolución Administrativa RA-SS 0758/2018, impugnada en el proceso contencioso administrativo, fue emitido en atención al art. 267 del DS 29215, el cual faculta al INRA rectificar de oficio o a pedido de partes las omisiones de forma técnicos o jurídicos identificados antes o posterior a la emisión de la Resolución Final  de Saneamiento, por lo que, se mantuvo incólume lo resulto respecto al predio “La Quebradita”  adjudicada a Mireya Ribero Subirana Vda. de Heredia, la superficie de 50 ha. Como pequeña propiedad agrícola, manteniéndose incólume la superficie de 444.0092 ha. Identificado con incumplimiento de la función social, declarada tierra fiscal; d) De los antecedentes del proceso de saneamiento del predio “La Quebradita”, Romina Rivero Subirana, participó activamente en el desarrollo de todo el proceso de saneamiento, habiendo firmado cada uno de los actuados procesales en los que dejo constancia expresa que actuó en representación de Mireya Ribero Subirana Vda. De Heredia -su madre-, quien sería la beneficiaria del citado predio, por lo que no había manera de que el ente administrativo hubiera incurrido  en error o vulneración de los derechos de la solicitante de tutela; es decir, que no se puede alegar indefensión cuando fue parte y conocía del proceso de saneamiento; e) En cuanto a la vulneración del debido proceso en su elemento de valoración de la prueba, el documento de transferencia que presentó la accionante en el proceso de saneamiento del predio “La Quebradita” acreditaría su posesión pacífica y continua en la citada propiedad, siendo anterior a la promulgación de la Ley 1715; por cuanto, la certificación de 13 de diciembre de 2002, emitida por la Secretaria General de la oficina departamental del INRA - Santa Cruz, señaló que no existía trámite agrario o título ejecutorial del predio “San Silvestre”, del que se desprende la porción de terreno ahora denominada “La Quebradita”, que fue transferida por los esposos Egüez Moreno y que acredita la posesión, correspondiendo la adjudicación simple como modalidad de adquisición del derecho de propiedad individual a favor de Mireya Rivero Subirana Vda. de Herrera de la superficie de 50.0000 ha. Clasificado como pequeña propiedad agrícola, debido a la inexistencia de infraestructura para realizar actividad ganadera; por lo que, el mencionado documento de transferencia presentado en el proceso de saneamiento por la accionante, fue valorado. Sin embargo, de la verificación en campo que es el principal medio de prueba para verificar la FS o FES -conforme el art. 159 del DS 29215-, la actual beneficiaria sólo demostró su posesión y complimiento de la FS en la superficie de 50 ha., documentación n que fue valorada como complementaria, siendo que no define su derecho propietario sobre una superficie; y, f) Al haber emitido la Resolución Administrativa RA-SS 0758/2018 que ratifica la Resolución Administrativa RA-SS 0495/03, no se afectó el fondo de lo determinado en la Resolución final de saneamiento, no se constituye en una resolución principal por lo que la Resolución Final de saneamiento se encuentre subsistente e incólume conforme lo establecido por el art. 159 del DS 29215.

I.2.4. Intervención de la Procuraduría General del Estado

El representante de la Procuraduría General del Estado, en audiencia de garantías, señaló que: 1) Ratifica todo lo referido por las Magistradas demandadas; 2) Previo a la demanda contencioso administrativa existió todo un procedimiento, siendo la instancia judicial la que realiza solo el control de puro derecho de la causa; es decir, si cumplió a cabalidad todo el procedimiento; 3) La accionante en su demanda tutelar, realizó únicamente una relación de hechos; empero, no estableció puntualmente en la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 24/2022, qué parte no se fundamentó, si existe incongruencia, cual la contradicción existente o si se omitió o interpretó erróneamente; y, 4) La carencia de fundamentación y motivación, no implica que una sentencia sea ampulosa en consideraciones y citas legales que exigen una estructura de forma y de fondo.

I.2.5. Resolución

El Juez Público Mixto de Familia, Niñez y Adolescencia Instrucción en lo Penal Primero de San Ignacio de Velasco del Departamento de Santa Cruz, constituido en Juez de Garantías, mediante Resolución 06/2022 de 29 de diciembre, cursante de fs. 125 a 129 vta., concedió la tutela solicitada, disponiendo dejar sin efecto la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 24/2022 de 16 de mayo; debiendo las autoridades demandadas pronunciar una nueva considerando el fondo de lo demandado; con base en los siguientes fundamentos: a) La Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 24/2022, que declaró improbada la demanda contenciosa administrativa contra la Resolución Administrativa Rectificatoria RA-SS 0758/2018 de 31 de julio, emitida dentro del proceso de saneamiento del predio “La Quebradita”, no resolvió el reclamo al derecho a la copropiedad y valoración de la función social, omisión que provocó la no consignación a la accionante en la indicada Resolución administrativa; b) Se adjudicó 50 ha., afectando su derecho a la propiedad privada, con el argumento que tenía conocimiento al ser representante legal de su madre y que no reclamó oportunamente, sin declararla beneficiaria del predio; y, c) Contrastando cada punto de impugnación de la demanda contenciosa administrativa y los fundamentos expuestos por las autoridades demandadas en la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 24/2022, la misma resulta ser insuficiente, en virtud que no dio una concreta y cabal respuesta que garantice la comprensión de las partes del porqué de aquella decisión; pues, todo fallo debe exponer de forma clara, las razones que justifique su determinación, precisando los hechos y fundamentación jurídica, los principios y valores supremos orientadores de la administración de justicia, alcanzando el convencimiento de que se obró de forma correcta, y, actuar de manera contraria, constituye vulneración al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, la adecuada valoración de la prueba, principio de verdad material y el derecho a la propiedad agraria.