Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0287/2025-S1

Fecha: 16-Abr-2025

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0287/2025-S1

Sucre, 16 de abril de 2025

SALA PRIMERA

Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

Acción de cumplimiento

Expediente: 64175-2024-129-ACU

Departamento: Tarija

En revisión la Resolución 41/2024 de 14 de mayo, cursante de fs. 255 a 262, pronunciada dentro de la acción de cumplimiento interpuesta por Elsa Villena Tejerina Vda. de Peñaloza y Javier Peñaloza Villena contra Edgar Montaño Rojas, Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda; y, Alberto Saucedo Leigue, Viceministro de Vivienda y Urbanismo.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 2 y 6 de mayo de 2024, cursantes de fs. 53 a 56 vta.; y, 58, 61 a 64 vta. Respectivamente, los accionantes manifestaron lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 9 de abril de 1992 fue adjudicada una vivienda por el Instituto de Vivienda Social (IVS) a favor de su fallecido esposo y padre Tomás Peñaloza Romero en la urbanización de Villa Fátima de la ciudad de Tarija, mediante Testimonio 360/92, documento en el que se consignó erróneamente los datos de Derechos Reales de la Partida 18, fojas 120 del Libro Primero de Propiedades de la Capital de 16 de enero de 1964, siendo los datos registrales de una segunda fracción comprada por los mismos propietarios sobre la Avda. La Paz, cuando su inmueble se encuentra ubicado sobre la Avda. Belgrano.

Realizado el trámite de declaratoria de herederos al fallecimiento de su esposo y padre, acudieron a la Oficina de Derechos Reales para efectuar el registro correspondiente, oportunidad en la que evidenciaron que el registro propietario que figura en dicha minuta, está mal consignado, puesto como se dijo anteriormente corresponde a otra fracción adquirida por los mismos vendedores en la Avenida La Paz, situación irregular que no permitió el perfeccionamiento de su derecho propietario hasta la fecha.

Del análisis de la ubicación de su vivienda expresada en los planos aprobados por la Dirección de Ordenamiento Territorial del municipio de Cercado -Tarija, se puede concluir que los datos correctos son los detallados en la Matricula Computarizada 6.01.1.010006138, en la que actualmente figura el nombre del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda. Debido a este error, desde el 2021, vinieron recabando información en relación al indicado inmueble, por lo que, el 20 de julio de 2021 solicitaron ante su “despacho” documentación necesaria para lograr poner dicho derecho propietario en orden y posteriormente registrar su derecho propietario en el indicado inmueble; sin embargo, a pesar de que estuvieron haciendo el seguimiento correspondiente a través de visitas y llamadas telefónicas a la Unidad Ejecutora de Titulación “dependiente de su despacho”, no pudieron lograr ese propósito.

El 23 de marzo de 2023, nuevamente acudieron ante el Coordinador General de la Unidad Ejecutora de Titulación para solicitar expresamente y de acuerdo a ley, se les extienda la correspondiente minuta rectificatoria/aclaratoria, pedido que lo efectuaron a través del Correo de Bolivia con guía 0088666. Posteriormente y a requerimiento verbal del personal técnico de “esa instancia”, procedieron a remitir el plano aprobado de la vivienda a nombre de sus personas, según dijeron, para corroborar los datos técnicos remitidos el 23 de marzo de 2023, signados en ventanilla con Hoja de Ruta 14/23, enviada mediante Correos de Bolivia 0067431 de 24 de abril de 2023, y desde aquella fecha, efectuaron innumerables llamadas telefónicas, sin haber obtenido resultado alguno.

El 24 de octubre de 2023, de manera personal presentaron un memorial reiterando que sea atendida su solicitud de elaboración de la minuta rectificadora, que por ley están obligados a realizar dentro del trámite 253/23, incumplimiento que les causa un gran perjuicio, pues al no contar con la referida minuta, no pueden perfeccionar su derecho sucesorio. Ese mismo día, aprovechando su estadía en la ciudad de La Paz, sostuvieron una reunión con el Coordinador General de la Unidad de Titulación, quien comprometió la emisión de una Resolución para la reposición de carpeta; sin embargo, hasta la fecha no se logró avances del indicado tramite, el cual esta signado con la hoja de ruta E-T/2023-01423.

Finalmente, el 24 de abril de 2024, se remitió a “sus despachos” sendos memoriales elevando reclamo por la falta de atención a su trámite, y ante el incumplimiento, se ven obligados a recurrir a esta acción tutelar, tomando en cuenta que una de las accionantes cuenta con 85 años y teme no lograr tener el inmueble a su nombre como en justicia le corresponde luego de haber habitado el mismo por más de 50 años.

Los ahora demandados incumplieron los arts. 1 la Ley 163 de 8 de agosto de 2011, que otorga atribuciones a la Unidad de Titulación del EX FONVIS en Liquidación al señalar “la titulación a favor de adjudicatarios y el saneamiento técnico legal de urbanización para su registro en Derechos Reales”; 2.IV de la Ley 678 de 4 de mayo; 1 inc. b) del Decreto Supremo (DS) 27868; Resolución Ministerial 357 de 30 de diciembre de 2011, a través de la cual la Unidad Ejecutora de Titulación pasa a depender del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda; y, el Manual de Minutación, normativas que facultan a poder efectuar y saneamiento técnico legal de urbanizaciones para su registro en Oficinas de Derechos Reales a nivel nacional, por ende a extender minutas rectificatorias y/o aclarativas a los adjudicatarios del EX FONVIS, aspecto que en el presente caso no sucedió a pesar de haber transcurrido más de un año desde que iniciaron el correspondiente tramite, actitud que vulneró su derechos a la sucesión y a la propiedad.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Denuncian la vulneración de sus derechos a la sucesión hereditaria y a la propiedad, sin citar norma constitucional alguna.

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela, y en consecuencia: a) Ordenen a las autoridades hoy demandadas el cumplimiento de las Leyes 163 de 8 de agosto de 2011; 678 de 4 de mayo, DS 27868; Resolución Ministerial 357 y el Manual de Minutación, y en consecuencia, suscriban a su favor una minuta rectificatoria y/o aclaratoria sobre la base registral de la Matricula computarizada 6.01.1.010006138; y, b) Se impongan costas procesales.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 14 de mayo de 2024, según consta en el acta cursante de fs. 250 a 254, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes a través de su abogada, en audiencia virtual, se ratificaron de manera íntegra el contenido del memorial de acción de cumplimiento

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Edgar Montaño Rojas, Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, a través de sus representantes legales y Alberto Saucedo Leigues; Viceministro de Vivienda y Urbanismo, mediante informe presentado el 15 de mayo de 2024, cursante de fs. 244 a 249, y en audiencia, manifestaron que: 1) La Ley 163 de 8 de agosto de 2011, modificada por la Ley 678 de 4 de mayo de 2015, en sus arts. 1 y 2 inc. d) establecen la creación de mecanismos que permita la Unidad de Titulación del Fondo Nacional de Vivienda Social (EX FONVIS en liquidación) la titulación a favor de adjudicatarios y ocupantes, debiendo los ocupantes acreditar su pacifica posesión por un tiempo no menor a dos años anteriores a la solicitud, además de verificarse que no fueran beneficiados con solución habitacional por instituciones de vivienda social, aspecto que resulta contradictorio con lo vertido por los ahora accionantes en su relación de hechos, pues Tomás Peñaloza Romero (adjudicatario fallecido) tiene adjudicada una vivienda de interés social mediante Testimonio 360/92, signada como vivienda 48, tipo “T-2” con una superficie de 240 m², de la Urbanización Villa Fátima de la ciudad de Tarija, derecho propietario inscrito en la Oficina de Derechos Reales, bajo la partida 18, fojas 120 del Libro Primero de Propiedades de la Capital de 16 de enero de 1964; 2) Los accionantes, señalan normativas para la titulación de adjudicatarios o poseedores, como también efectuar nuevas adjudicaciones y reubicaciones por conflicto de posesión y otros referidos a la titularidad, cuando dichos articulados no hacen referencia a la rectificación de minutas emitidas con data anterior a la emisión de las leyes citadas; 3) El art. 1 del DS 27868 de 1 de diciembre de 2004, regula los procesos de saneamiento de urbanizaciones; registro de adjudicatarios, formalización y recuperación de cartera, cobro y pago de obligaciones, extensión de minutas y otras, sin señalar de forma taxativa la emisión de rectificaciones y/o aclaraciones, por lo que, la normativa anunciada de incumplida resulta incongruente; 4) La Resolución Ministerial 357 de 30 de diciembre de 2011, emitida por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, señala la creación de la Unidad Ejecutora de Titulación, con independencia de gestión técnica, operativa y jurídica, desconcentrada, bajo la dependencia directa del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda y funcional del Viceministerio de Vivienda y Urbanismo, así como el Manual de Minutación refleja los procedimientos del área de Minutación para las otorgación de minutas de otorgación, razón por la cual resulta insuficiente citar la Resolución Ministerial 357 de 30 de diciembre de 2011 y el Manual de Minutación, sin señalar taxativamente como se habría omitido la ejecución de una norma constitucional o legal; 5) En la relación de los hechos, los accionantes señalan que el fallecido Tomás Peñaloza Romero (adjudicatario fallecido), cuenta con una minuta de adjudicación protocolizada en el Testimonio 360/1992 en el cual se habrían consignado erróneamente los datos de Derechos Reales respecto a la Partida 18; fojas 120 del Libro Primero de Propiedades de la Capital de 16 de enero de 1964, inmueble ubicado en la Avda. La Paz, cuando dicho inmueble se encontraría ubicado en la Avda. Belgrano, aspecto que impediría su inscripción en la Oficina de Derechos Reales, y en razón de ello, por nota de 17 de enero de 2023, solicitaron la rectificación de datos de antecedente dominial, y por nota de 23 de marzo de 2023, con hoja de ruta 1423/23, solicitaron la suscripción de una minuta rectificatoria del inmueble de interés social adjudicado a nombre del fallecido Tomás Peñaloza Romero; finalmente por nota de 26 de mayo de 2023 signado con hoja de ruta E-T/2023-02055, remitieron el documento técnico para que sea incorporado a la hoja de ruta anterior; 6) Luego de varios instructivos e informes, que demuestran que no cursan Carpetas Sociales Individuales señaladas en el Instructivo INS/MOPSV/VMVU/UET/CG 20/2023, por Resolución Administrativa 0139/2023 de 9 de noviembre, el Coordinador General de la Unidad Ejecutora de Titulación dependiente del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, resolvió reponer la carpeta social individual de la solución habitacional ubicada en la Urbanización Villa Fátima del departamento de Tarija, conminando a la parte interesada a aportar con originales y copias de todos los documentos que tengan en su poder; 7) A través de la nota de 26 de enero de 2024, signado con hoja de ruta E-T/2024-00401 se solicitó desarchivo de la carpeta de documentación presentada mediante la hoja de ruta E-T/2023-01423, que mereció respuesta a través del Cite: CAR/MOPSV/VMVU/UET/CG 106, señalando que la Carpeta Social Individual se encuentra desarchivada y que para la emisión de la minuta aclarativa se está gestionando directamente memoriales dirigidos a la Oficina de Derechos Reales del departamento de Tarija para el informe de tradición, el antecedente dominial y el folio real de la Partida 18 del Libro Primero de Propiedades de la Capital e inscrito en el Folio 120 del Segundo Anotador de Tarija el 18 de enero de 1964 y cuál sería el folio real matriculado; 8) Los hechos expuestos por los ahora accionantes se acomoda a un trámite administrativo, lo que hace improcedente la acción de cumplimiento planteado en virtud a lo expuesto en la SCP 0431/2016-S2 de 5 de mayo; y, 9) Si bien la acción de cumplimiento está dirigida al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda y al Viceministro de Vivienda y Urbanismo; sin embargo, en el marco de las Leyes 163 y 678, la autoridad para emitir minutas es el Director General Ejecutivo de la Unidad de Titulación del Fondo Nacional de Vivienda Social. Con base a estos argumentos, solicitaron se deniegue la tutela impetrada.

I.2.3. Intervención del Ministerio Público

El representante del Ministerio Público, no asistió a la audiencia de consideración de la presente acción de defensa, pese a su notificación cursante a fs. 68.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del departamento de Tarija, mediante Resolución 41/2024 de 14 de mayo, cursante de fs. 255 a 262, denegó la tutela solicitada, con base a los siguientes fundamentos: i) La naturaleza de la acción de cumplimiento es buscar el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y de las leyes, a objeto de resguardar el principio de legalidad y el de seguridad jurídica, excluyéndose de su activación los deberes procesales que estén directamente vinculados a un proceso jurisdiccional o el incumplimiento de potestades administrativas estrictamente vinculadas a un procedimiento administrativo, como lo establece el art. 66 núm. 4 del Código Procesal Constitucional (CPCo); ii) De acuerdo a lo expuesto por los ahora accionantes, lo que pretenden de las autoridades hoy demandadas es que se le extienda una minuta rectificadora y/o aclarativa para poder registrar su derecho propietario en la Oficina de Derechos reales, lo que evidencia que el tramite seguido por los hoy impetrantes de tutela es netamente administrativo; iii) Refieren a actos administrativos incumplidos por los servidores públicos ahora demandados y no precisamente el incumplimiento de una ley; iv) A través de la acción de amparo constitucional se protegen derechos subjetivos como los traídos por los ahora solicitantes de tutela, en cambio a través de la acción de cumplimiento se protegen derechos objetivos, referidos al incumplimiento de normas, ordenanzas y leyes que prescriben una obligación a la sociedad; y, v) Los derechos que reclaman los ahora accionantes son subjetivos y devienen de un trámite administrativo particular que solo les afecta a ellos y no se trata de un deber omitido o una norma que afecte a todos los ciudadanos.

II. CONCLUSIONES

De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados, se establece las siguientes conclusiones:

II.1. Consta Testimonio 360-92 de 9 de abril de 1992, sobre transferencia de vivienda ubicada en la Urbanización de Villa Fátima, otorgada por el Instituto de Vivienda Social (IVS) a favor de Tomás Peñaloza Romero, con una superficie de 240 m², derecho propietario que se halla inscrito en la Oficina de Derechos Reales, bajo la Partida 18, fojas 120 del Libro de Propiedades de la Capital de 16 de enero de 1964 (fs. 1 a 3).

II.2. Cursa Testimonio de las principales piezas del proceso voluntario de declaratoria de herederos seguido por Elsa VillenaTejerina Vda. de Peñaloza -ahora accionante- por sí y por sus hijos Ruth Elisa, Clever Hernando y Javier, Todos Peñaloza Villena, así como de David Peñaloza Peñaloza, al fallecimiento de Tomás Peñaloza Romero, otorgado el 17 de agosto de 2000 por el entonces Juzgado de Instrucción Civil Segundo de la Capital del departamento de Tarija (fs. 4 a 7).

II.3. Por nota presentada el 17 de enero de 2023, Javier Peñaloza Villena -hoy accionante- hace conocer a Pablo Berrios Lizarazu, Coordinador General de la Unidad Ejecutora de Titulación y Viceministro de Vivienda y Urbanismo, la solicitud para rectificación de datos de antecedente dominial equivocado (fs. 29).

II.4. Cursa nota de 20 de octubre de 2023, dirigida a Pablo Berrios Lizarazu, Coordinador General de la Unidad Ejecutora de Titulación y Viceministro de Vivienda y Urbanismo, a través de la cual, Javier Peñaloza Villena, reiteró petición para que se le conceda minuta rectificatoria respecto al inmueble adjudicado a su fallecido padre Tomás Peñaloza Romero (fs. 36).

II.5. Cursa Nota Interna NI/MOPSV/VMVU/UET/MIN 0105/2024 de 18 de marzo, remitida a Estefany Judith Salvatierra Coronado, Abogada Saneamiento Legal de la Unidad Ejecutora de Titulación, suscrita por Celin León Duran, Técnico de Saneamiento Unidad Ejecutora de Titulación, a través de la cual se verificó que el Lote 48, Manzano “E”, ubicado en la Urbanización Villa Fátima, fue adjudicado de acuerdo a normativa vigente (fs. 173 a 174).

II.6. Por memorial dirigido a la Oficina de DD.RR., de 12 de abril de 2024, el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda y la Unidad Ejecutora de Ejecución, solicitan informe de tradición, documentos de propiedad y folio real, debido a que la Matricula Computarizada 6.01.1.010006138 y Testimonio 074/62 tendría antecedentes dominiales distintos a las partidas adjudicadas al fallecido Javier Peñaloza Romero (fs. 168 a 170 vta.)

II.7. Por CITE: CAR/MOPSV/VMVU/UET/CG 106 de 15 de abril de 2024, Pablo Berrios Lizarazu, Coordinador General de la Unidad Ejecutora de Titulación del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, hace conocer a Javier Peñaloza Villena, que en atención en a la Hoja de Ruta 00401-24 respecto al desarchivo de carpeta de documentación presentada y signada con la Hoja de Ruta E-T/2023-01423, cursa memorial de 23 de abril y minuta aclarativa para perfeccionar su derecho propietario, se procedió a realizar el desarchivo de la Carpeta Social Individual del bien inmueble ubicado en la Urbanización Villa Fátima, Lote 8, Manzano “E”, y gestionar la recopilación de información ante la Oficina de Derechos Reales a objeto de obtener documentación original a los fines de dar lugar a una respuesta concreta a la solicitud (fs. 167).

II.8. Mediante notas de 23 de marzo y 24 de abril, ambos de 2024, dirigida a Pablo Berrios Lizarazu, Coordinador General de la Unidad Ejecutora de Titulación y Viceministro de Vivienda y Urbanismo, Javier Peñaloza Villena, solicitó minuta rectificatoria respecto al inmueble de interés social adjudicado a su fallecido padre Tomás Peñaloza Romero, adjuntando el plano aprobado de vivienda (fs. 32 y 34).

II.9. Constan memoriales dirigidos al Ministro y Viceministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, suscrita el 23 de abril de 2024 por Elsa Villena Tejerina Vda. de Peñaloza y Javier Peñaloza Villena, a través del cual hacen conocer su derecho sucesorio, las solicitudes de otorgación de minuta rectificatoria y que los datos correctos que deben consignarse en la Oficina de Derechos Reales son los contenidos en la Matricula Computarizada 6.01.1.010006138 (fs. 38 a 42 vta.).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los accionantes denuncian la vulneración de sus derechos a la sucesión hereditaria y a la propiedad; toda vez que, habiéndose adjudicado su fallecido esposo y padre una vivienda social del EX FONVIS y realizado el trámite de declaratoria de herederos, acudieron a la Oficina de Derechos Reales para efectuar el registro correspondiente, oportunidad en la que evidenciaron que el registro propietario que figura en dicha minuta, está mal consignado, por lo que, desde el mes de enero de 2023, acudieron ante el Coordinador General de la Unidad Ejecutora de Titulación dependiente del Ministerio de Obras, Servicios y Vivienda para solicitar expresamente y de acuerdo a ley, se les extienda la correspondiente minuta rectificatoria/aclaratoria; sin embargo, a pesar de las varias notas, llamadas y reiteraciones escritas, las autoridades ahora demandadas hasta la fecha de interposición de la presente acción tutelar, no dieron curso a su solicitud de elaboración de la minuta rectificadora, incumpliendo los arts. 1 la Ley 163 de 8 de agosto de 2011, que otorga atribuciones de Titulación a la Unidad de Titulación del EX FONVIS en Liquidación; art. 2.IV de la Ley 678 de 4 de mayo; art. 1 inc. b) del DS 27868; Resolución Ministerial 357 de 30 de diciembre de 2011, a través de la cual la Unidad Ejecutora de Titulación pasa a depender del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda; y, el Manual de Minutación, omisión que les causa un gran perjuicio, pues al no contar con la referida minuta, no pueden perfeccionar su derecho sucesorio.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada, para tal efecto se analizarán los siguientes temas: 1) La Características de la acción de cumplimiento; 2) Causales de improcedencia de la acción de cumplimiento; 3) La validez de actos administrativos, no puede ser cuestionada a través de la acción de cumplimiento; y, 4) Análisis del caso concreto.

III.1. Características de la acción de cumplimiento

El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0073/2018-S2 de 23 de marzo, reiterada y complementada por la SCP 0414/2018-S2 de 14 de agosto -entre otras-, estableció el siguiente razonamiento:

Una de las características más relevantes del Estado Constitucional de Derecho, es la supremacía de la Ley Fundamental, que se sustenta en la doctrina de la teoría pura del derecho; según la cual, el orden jurídico constituye un sistema jerárquico que reposa sobre una norma fundante básica, que tiene un efecto de irradiación sobre el ordenamiento jurídico en general y en la que encuentra su fundamento de validez, al punto que ninguna norma, incluida la ley, puede contrariar el contenido de sus disposiciones. Asimismo, otra característica propia de este modelo, es el principio de subordinación, por el cual, todos los órganos del Estado actúan dentro de los límites fijados por el texto constitucional y la obligación -para todos los servidores públicos y particulares- de aplicarla, cumplirla, conferirle eficacia, no vulnerarla por acción ni por omisión^{^[1]}.

Ahora bien, la estabilidad de este modelo de Estado, requiere una serie de dispositivos o mecanismos de control, para asegurar que los actos de la administración pública se mantengan dentro de los parámetros constitucionales y legales; y en su defecto, restablezcan todas las posibles inobservancias a sus disposiciones. En tal sentido, uno de los mecanismos diseñados y adoptados por el constituyente boliviano en el texto constitucional, son las acciones de defensa, entre las que se contempla la acción de cumplimiento.

La acción de cumplimiento está consignada en el art. 134.I de la CPE, que establece: “La Acción de Cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida”. Conforme a lo anotado, esta acción de defensa procede en caso de incumplimiento, por acción u omisión, de un deber consignado en las disposiciones constitucionales, que por su fuerza normativa es de aplicación directa e inmediata o en las disposiciones legales en virtud al principio de legalidad^{^[2]}, que compele a gobernantes y gobernados al sometimiento del orden jurídico preestablecido; entre las que se hallan aquellas disposiciones con rango infraconstitucional y legal^{^[3]}; que emanan no únicamente del Órgano que detenta la facultad legislativa en el nivel central, sino que contempla además, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena -art. 410.3 de la CPE-. Siendo por tanto objeto de tutela de esta acción el garantizar el cumplimiento del deber omitido contenido en estas normas.

Sobre esta acción tutelar, el Tribunal Constitucional, en su desarrollo jurisprudencial, fue definiendo las características peculiares que se asocian a la naturaleza jurídica y ámbito de protección de este instituto jurídico, estableciendo que: a) Tiene como objeto -conforme se verá- garantizar el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley; en tal sentido, protege los principios de legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica^{^[4]}; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, la ejecución de aquello que es deber del servidor público -norma imperativa de hacer-, como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer^{^[5]}; c) El sentido de la Norma Suprema involucra todas aquellas disposiciones propias del bloque de constitucionalidad -art. 410.II de la CPE; y, SCP 0902/2013 de 20 de junio-; d) El sentido de la ley, comprende no solo su dimensión formal -como originada en el Órgano Legislativo-, sino también material, sin importar la fuente de producción; es decir, aquellas que emanan no únicamente del Órgano que detenta la facultad legislativa en el nivel central, sino que involucra disposiciones con rango infraconstitucional y legal que contempla a los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena -art. 410.II.3 de la CPE y, SC 0258/2011-R de 16 de marzo-; e) No se rige por el principio de inmediatez, debido a que su tramitación trasciende al interés individual, ya que su finalidad es la de garantizar la supremacía constitucional, el principio de legalidad y la vigencia del Estado Constitucional de Derecho; por tanto, la oportunidad para interponer la acción, caduca cuando la disposición cuyo cumplimiento se invoca, pierda vigencia -derogue o abrogue- (Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0902/2013 y 0849/2015-S2 de 25 de agosto)^{^[6]}; f) La acción de cumplimiento se rige por el principio de no supletoriedad, que implica que con carácter previo a acudir a la jurisdicción constitucional, se haya solicitado al servidor público renuente el cumplimiento de la obligación de abstención o realización, lo que no significa, que deba agotar mecanismos jurisdiccionales o administrativos (SC 1474/2011-R de 10 de octubre y SCP 0902/2013^{^[7]}); y, g) Tutela de manera indirecta derechos fundamentales y garantías constitucionales (SC 0258/2011-R^{^[8]}).

III.2. Causales de improcedencia de la acción de cumplimiento

El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0073/2018-S2 de 23 de marzo, reiterada y complementada por la SCP 0414/2018-S2 de 14 de agosto, entre otras, estableció el siguiente entendimiento:

La SCP 0680/2013 de 3 de junio, reiterada por la SCP 1191/2013 de 1 de agosto, en el Fundamento Jurídico III.3, se refirió a los tres elementos constitutivos de la regla de procedencia de la acción de cumplimiento, al señalar que:

La norma prevista por el art. 134.I de la CPE, que consigna a la acción de cumplimiento, prevé tres elementos constitutivos de la regla de procedencia de esta acción; el primero, referido a la conducta que da lugar a la procedencia de la acción tutelar, definiendo que será el incumplimiento; el segundo, relacionado con el objeto incumplido, determinando que son las disposiciones constitucionales o de la ley; y el tercero, referido al protagonista de la conducta de incumplimiento, definiendo que son los servidores públicos.

III.2.1. Improcedencia de la acción de cumplimiento por inexistencia de un deber claro, expreso y exigible

Sobre el objeto que da lugar a la procedencia en esta acción de defensa, José Antonio Rivera Santivañez, refirió que: “La acción de cumplimiento tiene por finalidad hacer cumplir un mandato, deber u obligación imperativamente impuesto por la norma constitucional o legal, no debiendo estar sujeto dicho mandato, deber u obligación a condición alguno y el mismo emerja de manera indubitable y directa norma constitucional y legal”^{^[9]}.

De igual modo, el Tribunal Constitucional Plurinacional, a partir de la SC 0258/2011-R^{^[10]}, reiterada por la SCP 0036/2012 de 26 de marzo, entre otras, fue preciso al establecer la necesidad de corroborar la existencia de una obligación clara, expresa y exigible como elemento necesario para la viabilidad de esta acción tutelar consagrada en el art. 134 de la CPE, cuyo objeto es el cumplimiento de una disposición constitucional o legal.

En ese entendido, si lo que se pretende es hacer efectivo el cumplimiento de estas disposiciones, las mismas deben estar formuladas en términos claros y no ambigüos, imprecisos o condicionados; puesto que se excluye la posibilidad que a través de la acción de cumplimiento, se puedan promover interpretaciones respecto a la existencia de una obligación, pues la finalidad es exigir el cumplimiento de los deberes ya existentes y no provocar vía interpretación, la consagración de nuevas obligaciones; además que las disposiciones incumplidas tengan carácter imperativo, específico y concreto; en consecuencia, su formulación no debe ser general o ambigüa.

La jurisprudencia constitucional, también estableció la necesidad de distinguir entre el objeto de la acción de cumplimiento -la realización de un deber omitido por la administración pública- y la discusión que puede plantearse alrededor del reconocimiento y garantía de un derecho subjetivo y particular, circunstancia frente a la cual existen otros mecanismos de defensa idóneos, por cuanto no resulta ser lo mismo el incumplimiento de un deber concreto, objetivo, específico previsto en la Norma Suprema o en las leyes, que la omisión de un deber genérico y además subjetivo, ambos vinculados a la vulneración de derechos fundamentales y garantías constitucionales, por cuanto este último caso se halla en el ámbito de protección de la acción de amparo constitucional (SSCC 0258/2011-R y 1325/2011-R de 26 de septiembre; y, SCP 0991/2017-S3 de 29 de septiembre, entre otras).

III.2.2. Improcedencia de la acción de cumplimiento por falta de legitimación pasiva

Con relación a la legitimación pasiva en la acción de cumplimiento, que es un elemento constitutivo relativo a la regla de procedencia, el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SC 0258/2011-R, establece que:

…la acción de cumplimiento puede ser presentada contra cualquier servidor público; término que abarca a los servidores públicos de carrera, a los designados, electos, de libre nombramiento o, finalmente, provisorios, tanto del órgano ejecutivo como del legislativo, judicial o electoral, así como a los funcionarios de los órganos de control y defensa de la sociedad y del Estado (Contraloría General del Estado, Defensoría del Pueblo, Ministerio Público, Procuraduría General del Estado, Fuerzas Armadas, Policía Boliviana y funcionarios de las entidades territoriales descentralizadas y autónomas).

Posteriormente, la citada línea jurisprudencial fue complementada en la SCP 0051/2013-L de 8 de marzo, señalando en el Fundamento Jurídico III.2, que:

…también resulta pertinente complementar y aclarar al respecto que, esta acción procede contra la autoridad o servidor público, que tiene la suficiente potestad y competencia, para cumplir la disposición constitucional o legal omitida, así la legitimación pasiva guarda directa relación con la omisión del deber concreto, pues si contra quien se demanda no tiene atribuciones para cumplir lo omitido, importará la ineficacia de la acción de cumplimiento.

En tal sentido, todos los ámbitos de la administración pública se hallan comprendidos en el marco de control de la acción de cumplimiento, pues la legitimación pasiva alcanza a todos los servidores públicos que ostenten la potestad y competencia para cumplir con un deber asignado por las disposiciones constitucionales o legales.

III.3. La validez de actos administrativos, no puede ser cuestionada a través de la acción de cumplimiento

Sobre el particular la SCP 0077/2014-S3 de 20 de octubre, señaló que: “El art. 66.4 del CPCo., ha previsto una de las causales de improcedencia de la acción de cumplimiento, al señalar que la presente acción no procederá en procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales tutelados por la acción de amparo constitucional.

Al respecto la SCP 1318/2014 de 30 de junio, ha señalado que: “En el marco de la jurisprudencia desarrollada precedentemente, se deriva a su vez otro supuesto de no procedencia de la acción, emergente del hecho de que por la naturaleza jurídica y objeto de la acción de cumplimiento, es evidente que la misma no alcanza para conocer actos administrativos y las divergencias que puedan surgir de los mismos o de los elementos que los constituyen.

Así lo ha señalado ya en un caso concreto la SCP 2266/2013 de 16 de diciembre, que establece: `…la tutela se da a mandatos normativos que generan deberes jurídicos expresos pero no a situaciones como la presente en la que existen criterios divergentes conducentes a definir una pluralidad de aspectos (competencia, validez, atribuciones, etc.) que por su naturaleza corresponden al ámbito de control de legalidad e incluso pueden generar responsabilidades de diversa índole ello debido al incumplimiento que exige la acción de cumplimiento , debe ser sobre un mandato cuya validez no sea emergente de un acto que se encuentre en controversia`”.

Sobre el ámbito de protección de la presente acción, en contraste con el ámbito de protección de las otras garantías constitucionales, la SC 1312/2011-R, ha señalado: “…el ámbito de diferenciación con otras acciones tutelares, específicamente con la acción de amparo constitucional, en esa perspectiva, es imperante -a la luz de su teleología constitucional-, delimitar las causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, que en esencia se traducen en dos: a) Incumplimiento de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso jurisdiccional; y, b) Incumplimiento de potestades administrativas, estrictamente vinculadas a un procedimiento administrativo.

En efecto, estas causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, son perfectamente coherentes con la argumentación desarrollada supra, ya que al existir un proceso judicial o un procedimiento administrativo, en el cual existen partes procesales con un interés concreto y cuya decisión surtirá efectos jurídicos solamente en relación a ellas, no es posible en estos supuestos activar la acción de cumplimiento, toda vez que la acción de amparo constitucional, para estos casos, es el medio idóneo y eficaz para restituir posibles derechos afectados. En este contexto, inequívocamente la negación de estas causales de exclusión para la acción de cumplimiento, generaría una disfunción del sistema tutelar reconocido por el nuevo orden constitucional, aspecto no deseado y que en definitiva desconocería las directrices axiológicas en virtud de las cuales el constituyente desarrolló cada una de las acciones de defensa” (las negrillas nos corresponden).

III.4. Análisis del caso concreto

Ahora bien, de la revisión de antecedentes, se tiene que, de acuerdo al Testimonio 360-92 de 9 de abril de 1992, se tiene la transferencia de una vivienda ubicada en la Urbanización de Villa Fátima, otorgada por IVS a favor de Tomás Peñaloza Romero, con una superficie de 240 m², derecho propietario que se halla inscrito en la Oficina de Derechos Reales, bajo la Partida 18, fojas 120 del Libro de Propiedades de la Capital de 16 de enero de 1964 (Conclusión II.1.). Por el Testimonio de Declaratoria de Herederos de 17 de agosto de 2000, se evidencia que Elsa Villena Tejerina Vda. de Peñaloza -ahora accionante- por sí y por sus hijos Ruth Elisa, Clever Hernando y Javier, todos Peñaloza Villena, así como de David Peñaloza Peñaloza se hicieron declarar herederos al fallecimiento de Tomás Peñaloza Romero (Conclusión II.2.).

Por notas presentadas el 17 de enero y 20 de octubre, ambos de 2023, Javier Peñaloza Villena -hoy accionante- hizo conocer a Pablo Berrios Lizarazu, Coordinador General de la Unidad Ejecutora de Titulación y Viceministro de Vivienda y Urbanismo, la solicitud para rectificación de datos de antecedente dominial equivocado y se le conceda minuta rectificatoria respecto al inmueble adjudicado a su fallecido padre Tomás Peñaloza Romero (Conclusiones II.3. y II.4).

De acuerdo a la Nota Interna NI/MOPSV/VMVU/UET/MIN 0105/2024 de 18 de marzo, remitida a Estefany Judith Salvatierra Coronado, Abogada Saneamiento Legal de la Unidad Ejecutora de Titulación, suscrita por Celin León Duran, Técnico de Saneamiento Unidad Ejecutora de Titulación, a través de la cual se verificó que el Lote 48, Manzano “E”, ubicado en la Urbanización Villa Fátima, fue adjudicado de acuerdo a normativa vigente (Conclusión II.5.). Posteriormente, por memorial dirigido a la Oficina de DD.RR., de 12 de abril de 2024, el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda y la Unidad Ejecutora de Ejecución, solicitan informe de tradición, documentos de propiedad y folio real, debido a que la Matricula Computarizada 6.01.1.010006138 y Testimonio 074/62 tendría antecedentes dominiales distintos a las partidas adjudicadas al fallecido Javier Peñaloza Romero (Conclusión II.6.)

Por CITE: CAR/MOPSV/VMVU/UET/CG 106 de 15 de abril de 2024, Pablo Berrios Lizarazu, Coordinador General de la Unidad Ejecutora de Titulación del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, hace conocer a Javier Peñaloza Villena, que atención en atención a la Hoja de Ruta 00401-24 respecto al desarchivo de carpeta de documentación presentada y signada con la Hoja de Ruta E-T/2023-01423, se procedió a realizar el desarchivo de la Carpeta Social Individual del bien inmueble ubicado en la Urbanización Villa Fátima, Lote 8, Manzano “E”, y gestionar la recopilación de información ante la Oficina de Derechos Reales a objeto de obtener documentación original a los fines de dar lugar a una respuesta concreta a la solicitud (Conclusión II.7.).

Mediante notas de 23 de marzo y 24 de abril, ambos de 2024, dirigida a Pablo Berrios Lizarazu, Coordinador General de la Unidad Ejecutora de Titulación y Viceministro de Vivienda y Urbanismo, Javier Peñaloza Villena, solicitó minuta rectificatoria respecto al inmueble de interés social adjudicado a su fallecido padre Tomás Peñaloza Romero, adjuntando el plano aprobado de vivienda (Conclusión II.8.). Finalmente, por memoriales dirigidos al Ministro y Vice Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, suscrita el 23 de abril de 2024 por Elsa Villena Tejerina Vda. de Peñaloza y Javier Peñaloza Villena, a través del cual hacen conocer su derecho sucesorio, las solicitudes de otorgación de minuta rectificatoria y que los datos correctos que deben consignarse en la Oficina de Derechos Reales son los contenidos en la Matricula Computarizada 6.01.1.010006138 (Conclusión II.9.).

En ese contexto, corresponde precisar que conforme a la jurisprudencia desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional, se sabe que para viabilizar esta acción consagrada en el art. 134 de la CPE, cuyo objeto es el cumplimiento de una disposición constitucional o legal, es necesario que estas disposiciones estén formuladas en términos claros y no ambiguos, imprecisos o condicionados, que no estén sujetos a una interpretación, debido a que la finalidad de la acción es exigir el cumplimiento de los deberes ya existentes y no que emerjan de una interpretación de la norma, por lo que deben contener un mandato expreso, un deber u obligación imperativamente impuesto a la parte accionada, para que haga o deje de hacer algo; caso contrario, corresponde la improcedencia de la acción.

En el caso de autos los impetrantes de tutela, pretenden que las autoridades ahora demandadas les extiendan la correspondiente minuta rectificatoria/aclaratoria, a los fines de su registro propietario sucesorio en la Oficina de DD.RR., de no haberlo hecho, hubieran incumplido los arts. 1 la Ley 163 de 8 de agosto de 2011, que otorga atribuciones de Titulación a la Unidad de Titulación del EX FONVIS en Liquidación; 2.IV de la Ley 678 de 4 de mayo; 1 inc. b) del DS 27868; Resolución Ministerial 357 de 30 de diciembre de 2011; y, el Manual de Minutación, omisión que les causaría un gran perjuicio, al no poder perfeccionar su derecho propietario.

En el marco de lo expuesto, de la revisión de las normas acusadas de incumplidas, se puede apreciar que la Ley 163 de 8 de agosto de 2011, modificada por la Ley 678 de 4 de mayo de 2015, en sus arts. 1 y 2 inc. d) establecen la creación de mecanismos que permita a la Unidad de Titulación del Fondo Nacional de Vivienda Social la titulación a favor de adjudicatarios y ocupantes; por su parte el art. 1 del DS 27868 de 1 de diciembre de 2004, regula los procesos de saneamiento de urbanizaciones; registro de adjudicatarios, formalización y recuperación de cartera, cobro y pago de obligaciones, extensión de minutas y otras, sin señalar de forma taxativa la emisión de rectificaciones y/o aclaraciones; la Resolución Ministerial 357 de 30 de diciembre de 2011, emitida por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, señala la creación de la Unidad Ejecutora de Titulación, con independencia de gestión técnica, operativa y jurídica, desconcentrada, bajo la dependencia directa del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda y funcional del Viceministerio de Vivienda y Urbanismo, así como el Manual de Minutación que refleja los procedimientos del área de Minutación para la otorgación de minutas.

De lo referido, estas normas no tiene un mandato específico, un deber u obligación imperativamente impuesto a las autoridades demandadas, para que hagan o dejen de hacer algo (suscripción de una minuta rectificatoria y/o aclarativa); por consiguiente, los ahora accionantes se apartaron de los entendimientos de la jurisprudencia invocada, al intentar la tutela de derechos fundamentales que pueden ser reclamados por otros medios que el ordenamiento jurídico prevé, y no por medio de la acción de cumplimiento, debido a que, para que proceda la acción de cumplimiento, el deber omitido contenido en una norma, debe ser absoluto, expreso, claro y concreto; dado que esta acción no admite apreciaciones de aplicación general, menos citas de normas Constitucionales e infra constitucionales de carácter general, sin el desarrollo correspondiente que demuestre el incumplimiento.

Asimismo, corresponde precisar que conforme a la jurisprudencia desarrollada en el Fundamento Jurídico III.3. de este fallo constitucional, las causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, que en esencia se traducen en dos aspectos: a) Incumplimiento de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso jurisdiccional; y, b) Incumplimiento de potestades administrativas, estrictamente vinculadas a un procedimiento administrativo.

CORRESPONDE A LA SCP 0287/2025-S1 (viene de la pág. 16)

Lo referido precedentemente igualmente da cuenta, que el caso de análisis se encuentra dentro de una de las causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, referida a que ésta no procederá ante incumplimiento de potestades administrativas, estrictamente vinculadas a un procedimiento administrativo; en el caso, se reitera que los ahora accionantes, pretenden que las autoridades ahora demandadas les extiendan la correspondiente minuta rectificatoria/aclaratoria, a los fines de su registro propietario sucesorio en la Oficina de DD.RR. cuando del análisis de antecedentes, dicho trámite se encuentra en proceso de verificación y cotejo de datos, lo cual hace que concurra, una de las causales de improcedencia aplicables a la acción de cumplimiento, estipulada en el art. 66.4 del CPCo, referida a la improcedencia de dicha acción dentro de procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la acción de amparo constitucional.

Por lo expuesto, este Tribunal se ve impedido de ingresar al fondo de la presente acción de cumplimiento, pues no procede para conocer y resolver supuestas lesiones a derechos y garantías subjetivas; así como tampoco puede interpretar la validez de actos administrativos efectuados por el demandado, lo expresado permite concluir en definitiva que la problemática planteada por los impetrantes de tutela, no es susceptible de protección a través de la acción de cumplimento, por lo que corresponde denegar la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de manera correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 41/2024 de 14 de mayo, cursante de fs. 255 a 262, pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del departamento de Tarija; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, conforme a los fundamentos jurídicos desarrollaos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

Fdo. Dra. Amalia Laura Villca

MAGISTRADA

[1]Germán Bidart Campos, “La fuerza normativa de la constitución”, en: Maximiliano Toricelli Coord., “El amparo constitucional: perspectivas y modalidades”, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1999, págs. 88 y 89.

[2]La SC 0258/2011-R de 16 de marzo, en el FJ III.1.2, señala: “La nueva perspectiva del principio constitucional de legalidad, importa una visión más amplia y a la vez compatible con la evolución del Derecho Constitucional; en su concepción, se debe comprender como la directriz maestra que informa a todo el sistema normativo -positivo y consuetudinario-; el deber de conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes, previsto en el art. 108.1 CPE, precisa este principio, debiendo entenderse, que la legalidad informadora deviene de la Ley Suprema del ordenamiento jurídico es decir, que el principio de legalidad contiene en su matriz normativa al principio de constitucionalidad”.

[3]Constitución Política del Estado de 7 de febrero de 2009, arts. 9.4; 14.V; 108 numerales 1, 2 y 3; y, 410.

^{^[4]}La referida SC 0258/2011-R, en el FJ III.1.5, respecto al ámbito de protección de la acción de cumplimiento, establece que: “…la acción de cumplimiento, tiene como objeto garantizar la materialización de la Constitución y la ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales”.

[5]Ibid.

[6]La referida SCP 0258/2011, sobre el plazo de caducidad, inicialmente indicó que: “…no procede la acción: `Cuando la demanda haya sido interpuesta después de transcurrido el plazo para interponerla”, y si bien de manera expresa no se establece un plazo en la Constitución, el mismo está previsto en el art. 59 de la LTCP -seis meses-, el cual se asume como razonable y debe ser computado a partir de la notificación con la última resolución o acto que evidencie el incumplimiento del deber y, en caso de no existir resolución, a partir del vencimiento del plazo contenido en la norma para pronunciar la resolución o para tener como respondida la solicitud, aplicándose para el efecto, cuando corresponda, la Ley de Procedimiento Administrativo´”.

Aspecto que fue modulado por la SCP 0902/2013 de 20 de junio, señalando que: “No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Norma Suprema y la ley trasciende del interés individual siendo de interés público”.

[7]El FJ III.1, manifiesta: “Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia”.

[8]El FJ III.1.7, sostiene que la acción de cumplimiento “…puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales…”; en este sentido, si bien la acción de cumplimiento posibilita la realización de los principios de igualdad ante la ley y de seguridad jurídica, además de permitir la efectivización de los deberes fundamentales y la concreción del Estado de Derecho, entre otros, no es posible sostener que su objeto sea la tutela de derechos subjetivos, ello contrariaría a su ratio decidendi -razon de ser-, que es sin duda la efectivización de los mandatos constitucionales y de orden legal e implicaría una interpretación que reduciría el contenido constitucional del art. 134.I de la CPE y confundiría la tutela de la acción de cumplimiento con la de amparo constitucional por omisión.

Sin embargo, debe aclararse que los derechos fundamentales están desarrollados por la ley, por lo que al cumplirse ésta también es posible que pueda tutelarse derechos pero no en su dimensión subjetiva sino en su dimensión objetiva, es decir, que la acción de cumplimiento puede otorgar la tutela de un derecho en su dimensión objetiva de manera directa o indirecta, pero la tutela que puede conceder a un derecho en su dimensión subjetiva siempre es indirecta, aspecto que permite diferenciar a la acción de cumplimiento del amparo constitucional por omisión”; Ibid.

[9]José Antonio Rivera Santivañez, “Jurisdicción Constitucional. Procesos Constitucionales en Bolivia”, Editorial Kipus, Cochabamba, Bolivia, 2011, pág. 471.

¹⁰En el FJ III.1.5, al establecer la diferenciación de la acción de cumplimiento con la acción de amparo constitucional, indica que: “…debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión”.