SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0304/2025-S2

De la revisión de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:

II.1. Consta Conminatoria de Reincorporación 026/2022 PAD–JDTEPS BENI de 17 de octubre, emitida por Paulina Arancibia Durán, Jefa Departamental de Trabajo del Beni, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, mediante la cual se dispone la reincorporación de Mariela Moreno Vaca -accionante- al mismo cargo y con la misma remuneración que venía percibiendo, el pago de los salarios devengados y demás derechos laborales pendientes (fs. 4 a 7 vta.).

II.2. Cursa Memorándum RRHH-M-023/2022 de 17 de octubre, emitido por la Unidad de Recursos Humanos de la COTEAUTRI Ltda., donde se conmina a la impetrante de tutela a reincorporarse a su fuente laboral, cobrar su sueldo y justifique su ausencia (fs. 83).

II.3. Se tiene Memorándum RRHH-M-026/2022 de 18 de octubre, emitido por la Unidad de Recursos Humanos de COTEAUTRI Ltda., que pone en conocimiento de la Jefatura Departamental de Trabajo de Beni, que la accionante no retornó a sus funciones, pese su notificación con el memorándum que disponía el cumplimiento de la reincorporación laboral solicitada (fs. 85).

II.4. Mediante Memorándum RRHH-M-027/2022 de 19 de octubre, se solicita a la peticionante de tutela, el retorno a su fuente laboral, en cumplimiento de la Conminatoria de Reincorporación 026/2022, y se comunica que sus salarios fueron depositados a su cuenta bancaria (fs. 75).

II.5. Cursa el acta notarial de 19 de octubre de 2022, en la que el Notario de Fe Pública señala haberse constituido al domicilio de la impetrante de tutela, donde fue atendido por su hija, quien manifestó que aquella no se encontraba, recibiendo el memorándum y firmando en constancia (fs. 70).

II.6. A través de memorial de 25 de octubre de 2022, la accionante solicita a la Jefatura Departamental de Trabajo del Beni inspección laboral por incumplimiento de la Conminatoria de Reincorporación 026/2022 (fs. 8 y vta.).

II.7.  Por Informe Legal MTEPS-JDTB-HAA 14/2022 de 26 de octubre, emitido por Hassler Arteaga Antezana, Inspector de la Jefatura Departamental de Trabajo del Beni, señala que el día de la verificación in situ, la impetrante de tutela se encontraba ausente; además que, respecto al cobro de salarios devengados, se deberá acudir a la instancia judicial correspondiente (fs. 9 a 12).

II.8.  Mediante memorial de 27 de octubre de 2022, la accionante solicita complementación y enmienda del Informe Legal “MTEPS-JDTB-HAA 14/2022” (fs. 13 y vta.).

II.9. Consta Informe Legal MTEPS-JDTB-HAA 15/2022 de 28 de octubre, donde la inspectora de la Jefatura Departamental del Trabajo del Beni, señala que la cooperativa demandada procedió al pago parcial de los salarios adeudados a la peticionante de tutela, pero que aún subsisten sueldos que no fueron cancelados, concluyendo que no se dio cumplimiento a la Conminatoria de Reincorporación 026/2022 en su totalidad (fs. 15 a 16).

II.10. Cursa Oficio GG-0238/2022 de 28 de diciembre, donde Rolando Nogales Arnez -ahora demandado-, comunica al Consejo de Administración de COTEAUTRI Ltda., su renuncia al cargo de Gerente General (fs. 49).

II.11. A través de decreto de 10 de enero de 2023, Julio César Suárez Dorado, Juez de Trabajo y Seguridad Social Segundo de la Capital del departamento del Beni, acepta el apersonamiento de Yaskara Cuellar Roca en su calidad de presidenta representante legal del Consejo de Administración de COTEAUTRI Ltda. -ahora demandada-. (fs. 50).

II.12. Mediante Nota de 19 de enero de 2023, la Unidad de Recursos Humanos de COTEATRI Ltda., informa a la peticionante de tutela que abandonó sus funciones desde el 12 de octubre de 2022 y no justificó su ausencia (fs. 53).

II.13. Cursan informes médicos sobre la situación médica de la accionante (fs. 17 a 30).

La accionante denuncia lesión de los derechos al trabajo digno y una fuente laboral estable, alegando que fue despedida de manera indirecta debido a la falta de pago de salarios por COTEAUTRI Ltda., situación que además afectó su tratamiento médico para el cáncer que padece; y, pese a que el “Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social” -se comprende la Jefatura Departamental de Trabajo del Beni-, el 17 de octubre de 2022, emitió en su favor la Conminatoria de Reincorporación 026/2022 PAD-JDTEPS BENI, la parte demandada sólo cumplió con el pago parcial de los salarios devengados, no habiendo honrado de manera íntegra dicha determinación, razón por la cual, al persistir la situación de despido indirecto, impide se presente a su fuente laboral.

Al respecto, la parte demandada indicó que, después de haberse dispuesto la reincorporación laboral, se procedió a dar cumplimiento a la misma; sin embargo, la impetrante de tutela no retornó a su puesto de trabajo a pesar de todas las notificaciones realizadas.

En consecuencia, corresponde en revisión, determinar si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Sobre la debida fundamentación en las Conminatorias de Reincorporación Laboral: Decretos Supremos (DS) 495 de 1 de mayo de 2010, 28699 de 1 de mayo de 2006 y la Ley 1468 de 30 de septiembre de 2022

El art. 50 de la CPE establece que: “El Estado, mediante tribunales y organismos administrativos especializados, resolverá todos los conflictos emergentes de las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores, incluidos los de la seguridad industrial y los de la seguridad social”. En consonancia con lo señalado y mediante el DS 28699 de 1 de mayo de 2006, modificado por el DS 495 de 1 de mayo de 2010, se otorgaron amplios poderes al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, para que se constituyera como un organismo especializado en la resolución de conflictos laborales mediante las Jefaturas de Trabajo; posteriormente, conforme a la Ley de Procedimiento Especial para la Restitución de Derechos Laborales -Ley 1468 de 30 de septiembre de 2022-, dicha Cartera de Estado aun continua ejerciendo estas funciones

En efecto, después de que el DS 28699 otorgara atribuciones para resolver conflictos laborales al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, el DS 495, en su artículo único, parágrafo II, estableció lo siguiente respecto al cumplimiento de las conminatorias emitidas por dicho órgano administrativo especializado: “Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo IV del presente Artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral”; es decir, previó la posibilidad de interponer acciones de amparo constitucional para garantizar dicho cumplimiento.

El entonces Tribunal Constitucional, durante las gestiones 2010 y 2011, rechazó el cumplimiento de las conminatorias de reincorporación emitidos por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social. Así, en el Auto Constitucional (AC) 0287/2010-RCA de 21 de septiembre, se estableció que, antes de recurrir a la justicia constitucional, debía agotarse la vía ordinaria laboral; sin embargo, en la SCP 138/2012 de 4 de mayo, se admitió la posibilidad de hacer cumplir las conminatorias, indicando que la norma ut supra referida se presumía constitucional, por lo que era de cumplimiento obligatorio.

A partir de la gestión 2012, comenzaron a evidenciarse deficiencias, particularmente en lo que respecta a la fundamentación en las Conminatoria de Reincorporación. En ese contexto, la SCP 1712/2013 de 10 de octubre, estableció que la justicia constitucional está habilitada para cumplirlas: “…a menos que se evidencie en la tramitación del proceso administrativo violaciones del debido proceso que impidan que esta jurisdicción constitucional haga ejecutar una conminatoria que emerge de vulneración de derechos fundamentales…”, en cuyo caso se entendió que la conminatoria podría volverse inejecutable.

Las observaciones respecto a las conminatorias de reincorporación generaron diferentes criterios en el órgano de control constitucional, lo que derivó -después de varios años de emitir sentencias disimiles- en la emisión de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, la cual determinó que corresponde: “…a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones”; no obstante, la lesión a la garantía de la debida fundamentación de las Conminatorias de Reincorporación emitidas por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, no quedó resuelta.

En ese contexto, la Ley 1468 que abrogó el DS 495 y derogó los parágrafos III, IV y V del art. 10 y el art. 13 del DS 28699, transfirió la responsabilidad de resolver esta problemática de la justicia constitucional a la justicia ordinaria laboral, la cual, actualmente tiene la función de ejecutar las conminatorias del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social en los casos de reincorporación laboral; dicha norma, además, establece expresamente en su art. 11 que: “…la Inspectora o el Inspector de Trabajo elevará a consideración de la Jefa o el Jefe Departamental o Regional de Trabajo informe, valorando los argumentos y documentos expuestos, recomendando la restitución del o los derechos laborales o en su caso el rechazo de la denuncia” (énfasis agregado); asimismo, el art. 12.I señala que: “En conocimiento de dicho informe, luego de analizar y valorar los antecedentes que formen parte del expediente, la Jefa o el Jefe Departamental o Regional de Trabajo, en el plazo de diez (10) días hábiles, emitirá Resolución debidamente fundamentada y motivada” (énfasis añadido). Estas disposiciones reiteran el deber de las Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social de fundamentar sus decisiones respecto a cada trabajador y sobre cada derecho laboral invocado.

En ese sentido, considerando lo establecido en los Decretos Supremos 28699 y 495, así como en la Ley 1468, resulta evidente que el informe elaborado por el Inspector o Inspectora de Trabajo constituye la base esencial para la emisión de una conminatoria; por ello, dicho informe debe contener un análisis exhaustivo del caso, a fin de cumplirse con la garantía del debido proceso, principalmente en lo que respecta a la debida fundamentación de cada uno de los aspectos y montos reclamados por el trabajador que acude ante la Jefatura de Trabajo reclamando sus derechos laborales. Esto, debido a que:

a)    Los tratados internacionales reconocen el deber de respetar el debido proceso frente a decisiones que crean, modifican o extinguen derechos. En ese sentido, en la sentencia Ricardo Baena y otros vs. Panamá de 2 de febrero de 2001, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), sostuvo que: “Si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula ‘Garantías Judiciales’, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, ‘sino [al] conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales’ a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos. Es decir, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal”. Asimismo, dicha Corte estableció que las decisiones deben estar debidamente fundamentadas para evitar que sean arbitrarias; por tal razón, la autoridad administrativa encargada de resolver una solicitud debe permitir conocer cuáles fueron los hechos, las razones y las normas jurídicas que sustentan su decisión (véase las Sentencias Poggioli Pérez vs. Venezuela y Claude Reyes y otros vs. Chile).

b)    La emisión de conminatorias de reincorporación sin una adecuada fundamentación incide directamente en su ejecución judicial. Una conminatoria genérica o imprecisa obstaculiza la identificación de elementos esenciales para su cumplimiento, como el cálculo del salario promedio, la existencia o no de descuentos impositivos aplicables, o la determinación del tiempo exacto de reincorporación. La ausencia de este desarrollo puede traducirse en una ejecución parcial, deficiente o incluso de la inejecutabilidad de la conminatoria.

c)  La falta de fundamentación también vulnera el ejercicio del derecho a la defensa tanto de la parte trabajadora como de la empleadora. Una decisión administrativa carente de este elemento del debido proceso y que deba ser ejecutada por la jurisdicción ordinaria, impide el ejercicio efectivo de derechos fundamentales como el derecho a la réplica y a la impugnación. Si los fundamentos facticos y jurídicos de una conminatoria no son conocidos por las partes, estas se ven imposibilitadas de cuestionarla o controvertirla en sede administrativa o judicial.

En este sentido, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social a través de las Jefaturas de Trabajo, tiene la responsabilidad de asegurar que sus determinaciones sean plenamente ejecutables, estableciendo de manera adecuada los alcances y criterios sobre de cada uno de los puntos que se resuelva.