SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0313/2025-S1
Fecha: 23-Abr-2025
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Sucre, 23 de abril de 2025
SALA PRIMERA
Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo
Acción de amparo constitucional
Expediente: 54114-2023-109-AAC
Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 273/2022 de 10 de noviembre, cursante de fs. 145 a 146, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Reynaldo Velásquez Villca contra Hernán Iván Arias Durán, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de La Paz.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Mediante memorial presentado el 11 de octubre de 2022, cursante de fs. 108 a 118 vta., el impetrante de tutela manifestó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Señala que ingresó a trabajar en el Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de La Paz en el cargo de conductor del Servicio de Transporte Municipal (SETRAM), desde el 1 de agosto de 2018, habiendo suscrito con su empleador varios contratos de trabajo a plazo fijo, los cuales no fueron refrendados por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, y además, superan la previsión establecida en el Decreto Ley (DL) 16187 de 16 de febrero de 1979, al haber desarrollado tareas propias y permanentes de dicho Servicio de Transporte Municipal.
A pesar que su último contrato tenía vigencia desde el 1 de enero al 31 de marzo de 2022; el 7 de febrero de esa gestión, fue objeto de desvinculación mediante memorándum SETRAM/DAG/TH/ADPK/AACP MEM 18/2022, presumiblemente por haber incumplido el contrato laboral, decisión que afecta su derecho al trabajo y a la estabilidad laboral, vulnerando su derecho al debido proceso; en razón a que, no fue sometido a proceso interno alguno en el que se demuestre el incumplimiento al contrato de trabajo, simplemente se respaldaron en el informe legal SETRAM A.L. 14/2022 de misma fecha, emitido por el área legal.
Mediante la denuncia realizada el 21 de abril de 2022, hizo conocer a la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz su despido injustificado del cual fue objeto, afirmando que su relación laboral es de carácter indefinido, debido a que desarrolló tareas propias y permanentes del Servicio Municipal de Transporte de La Paz en el cargo de conductor, además de haber suscrito más de dos contratos de trabajo a plazo fijo.
El 19 de mayo de 2022, el Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, emitió la conminatoria JDTLP/BDFB/234/2022, conminando a la inmediata reincorporación de su persona al mismo puesto que ocupaba al momento de su desvinculación como conductor dependiente del Servicio de Transporte Municipal del GAM La Paz, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales y laborales al momento de su respectiva reincorporación.
El 24 de junio de igual año, notificaron al GAM de La Paz con la conminatoria JDTLP/BDFB/234/2022, institución que presentó recurso de revocatoria, impugnación que fue resuelta mediante Resolución Administrativa 529-22 de 4 de agosto de 2022, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, determinando rechazar el recurso y confirmar la conminatoria JDTLP/BDFB/234/2022 de 19 de mayo; no obstante, de acuerdo al informe de verificación de cumplimiento de conminatoria de reincorporación de 24 de agosto de 2022, emitida por la Inspectora del Trabajo de La Paz, el GAM de La Paz no dio cumplimiento a la conminatoria de reincorporación ni al pago de salarios devengados y beneficios sociales, vulnerando su derecho a la estabilidad laboral, debido a que ningún trabajador puede ser despedido de su fuente laboral sino es a través de un proceso administrativo interno, en el marco de las causales de despido justificado referidas en los arts. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT) y 9 de su Decreto Reglamentario.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
El demandante de tutela, considera lesionados sus derechos al debido proceso, la estabilidad laboral, a la salud, a la integridad física y a la vida, sin citar norma constitucional alguna.
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela; y en consecuencia, se ordene al GAM de La Paz, proceda: a) A su inmediata reincorporación a su puesto de trabajo que ocupaba al momento de su despido como conductor del Servicio de Transporte Municipal del GAM La Paz; y, b) Al pago de los salarios devengados y demás derechos sociales y laborales, además del seguro social a corto y largo plazo desde el 8 de febrero de 2022.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Efectuada la audiencia de manera virtual de la presente acción tutelar el 10 de noviembre de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 143 a 144, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
El solicitante de tutela, a través de su abogado, en audiencia, se ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Hernán Iván Arias Durán, Alcalde del GAM de La Paz, a través de sus representantes legales, mediante informe presentado el 10 de noviembre de 2022, cursante de fs. 139 a 142 vta. y en audiencia, manifestaron que: 1) La Ley de Procedimiento Especial para la Restitución de Derechos Laborales -Ley 1468 de 30 de septiembre-, publicada en la Gaceta Oficial de Bolivia el 3 de octubre de 2022, tiene la finalidad de resguardar el derecho al trabajo, la estabilidad laboral en caso de despido injustificado, la falta de pago de remuneración o salario, y el cumplimiento del fuero sindical, estableciendo el procedimiento correspondiente; 2) La Ley 1468 abroga el Decreto Supremo (DS) 0495 de 1 de mayo de 2010 y deroga los parágrafos III, IV y V del art. 10 y 13 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, normativa que otorgaba la facultad de acudir ante la jurisdicción constitucional para hacer efectivas las conminatorias de reincorporación emitidas por el Ministerio de Trabajo; 3) Desde el 3 de noviembre de 2022, la facultad de acudir ante la jurisdicción constitucional para hacer efectiva las conminatorias de reincorporación, no se encuentra vigente, por lo que, se debe declarar la improcedencia de la presente acción de amparo constitucional; 4) La conminatoria de reincorporación emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo La Paz, adolece de fundamento y pretende aferrarse a normativa laboral no aplicable al caso concreto, estrictamente vinculado al servicio público y no a las normas establecidas en el propio contrato a plazo fijo; 5) El GAM de La Paz es una institución pública, en el marco de lo señalado en el art. 9 de la Ley de Administración y Control Gubernamental (SAFCO) -Ley 1178 de 20 de julio de 1990-; 6) El art. 60 del DS 26115 de 16 de marzo de 2001, señala que las personas que con carácter eventual se vinculen contractualmente con una entidad pública, sus derechos y obligaciones se regularan en respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable; 7) Con relación a la temporalidad de los contratos a plazo fijo suscritos por el GAM de La Paz y su personal dependiente en la modalidad contrato eventual a plazo fijo, el Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP 0583/2016-S3 de 20 de mayo, estableció que la conversión de contrato de uno de plazo fijo a uno indefinido, debe ser determinado por un juez ordinario en materia laboral con competencia; 8) La determinación de que los trabajadores eventuales en instituciones públicas no se encuentran en el ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, tiene respaldo jurisprudencial en la SCP 0542/2015-S2 de 22 de mayo; 9) El ahora peticionante de tutela no fue despedido o desvinculado de su puesto de trabajo, sino que el contrato a plazo fijo llegó a su término de acuerdo al plazo de duración expresamente previsto en dicho contrato; y, 10) El Tribunal Constitucional Plurinacional en la abundante jurisprudencia constitucional, estableció que no se encuentra habilitado para disponer el pago de los salarios devengados, puesto que dicha labor corresponde a la judicatura laboral, al tratarse de hechos controvertidos. Con base a estos argumentos, solicitó se declare la improcedencia de la acción tutelar planteada.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Primera del departamento de La Paz, a través de la Resolución 273/2022 de 10 de noviembre, cursante de fs. 145 a 146, concedió la tutela, ordenando al GAM de La Paz el cumplimiento íntegro de la Conminatoria JDTLP/BDFB/ 234/2022 de 19 de mayo, sea en el plazo de tres días a partir de su notificación con la resolución emitida; determinación asumida con base a los siguientes fundamentos: i) Es obligación de la jurisdicción constitucional cumplir con la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, ante una conminatoria de reincorporación, limitándose el debate simplemente a la demostración de su incumplimiento; y, ii) Para entrar en vigencia la Ley 1468 deberá computarse desde el 31 de octubre de 2022, momento en el cual por aplicación temporal de dicha norma será la judicatura laboral la que se encargue de tramitar y resolver las cuestiones de las conminatorias de reincorporación, en tanto no suceda aquello, la jurisdicción constitucional seguirá conociendo las cuestiones en ese entonces tramitadas.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa Memorándum SETRAM/DAG/TH/ADPK/AACP MEM 18/2022 de 7 de febrero de 2022, mediante el cual el Gerente de Servicio de Transporte Municipal del GAM de La Paz, hizo conocer a Reynaldo Velásquez Villca -ahora accionante-, la rescisión del contrato de trabajo no permanente STM-414 de 3 de enero de 2022, por incumplimiento del mismo (fs.77).
II.2. Mediante memorial de denuncia presentado el 21 de abril de 2022, a la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, el ahora impetrante de tutela hizo conocer su despido injustificado del GAM de La Paz y solicitó se emita conminatoria de reincorporación (fs. 64 a 66).
II.3. Consta Conminatoria JDTLP/BDFB/ 234/2022 de 19 de mayo, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, a través de la cual conminó a la reincorporación del ahora demandante de tutela, al mismo puesto que ocupaba como CONDUCTOR dependiente del Servicio de Transporte Municipal del GAM de La Paz, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que correspondan a la fecha de su reincorporación (fs. 52 a 55 vta.).
II.4. Contra la Conminatoria de Reincorporación, la entidad ahora demandada interpuso recurso de revocatoria mediante memorial presentado el 7 de julio de 2022 (fs. 24 a 28), que mereció como respuesta la Resolución Administrativa (RA) 529-22 de 4 de agosto de 2022, pronunciada por el Jefe Departamental del Trabajo de La Paz a.i., quien resolvió RECHAZAR el recurso de revocatoria y CONFIRMAR la conminatoria impugnada (fs. 20 a 23 vta.)
II.5. Cursa Informe JDTLP CMAR-VR-265/2022 de 24 de agosto, a través del cual la Inspectora del Trabajo de La Paz, hizo conocer al Jefe Departamental de Trabajo de dicho departamento, que el GAM de La Paz no dio cumplimiento a la Conminatoria JDTLP/BDFB/ 234/2022 a favor del ahora solicitante de tutela (fs.17 y vta.).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El peticionante de tutela denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso, a la estabilidad laboral, a la salud, a la integridad física y a la vida; toda vez que, habiendo suscrito varios contratos de trabajo a plazo fijo con el GAM de La Paz, el 7 de febrero de 2022 fue desvinculado de dicha institución sin justificación alguna, por lo que acudió a la Jefatura Departamental del Trabajo de La Paz, obteniendo en su favor la Conminatoria JDTLP/BDFB/ 234/2022 de 19 de mayo, la cual ordenó su reincorporación, más el pago de salarios devengados y derechos laborales; empero, la entidad empleadora no cumplió con dicha determinación, motivos por los cuales, acude a la justicia constitucional solicitando se ordene su íntegro cumplimiento.
En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada; para el efecto, se analizarán los siguientes temas: a) Sobre la Doctrina de Unificación Jurisprudencial respecto al incumplimiento de las Conminatorias de reincorporación laboral denunciado a través de la acción de amparo constitucional; b) Presentación directa de la acción de amparo constitucional ante el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral; y, c) Análisis del caso concreto.
III.1. Sobre la Doctrina de Unificación Jurisprudencial respecto al incumplimiento de las Conminatorias de reincorporación laboral denunciado a través de la acción de amparo constitucional
El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 0206/2021-S1 de 25 de junio, reiterada por la SCP 0269/2021-S1 de 21 de julio, entre otras, asumió el siguiente entendimiento:
En todos los casos en los que se denunciaron despidos ilegales, como el incumplimiento de las Resoluciones de Conminatoria de reincorporación laboral emitidas por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, este despacho siempre tuvo como uno de sus principales objetivos el tratar de materializar los derechos fundamentales a la estabilidad laboral y el derecho al trabajo, en beneficio de las trabajadoras y los trabajadores, disponiendo el cumplimento integral de las conminatorias de reincorporación laboral, que se vieron reflejados en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0016/2018-S2 de 28 de febrero, 0814/2018-S2 de 11 de diciembre, 0985/2019-S2 de 21 de octubre (cumplimiento integral de conminatoria), como también en los Votos Disidentes a las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0318/2018-S2 de 9 de julio, 0214/2018-S2 de 22 de mayo, 0133/2018-S2 de 16 de abril, 0260/2019-S2 de 21 de mayo y 0789/2018-S2 de 26 de noviembre, entre otras.
Lo que implica que siempre hubo una actitud consecuente sobre la necesidad de tutelar los derechos de estabilidad laboral y al trabajo, mediante la aplicación del estándar más alto de protección tal y como lo estableció la SCP 0814/2018-S2, que sistematizó y contextualizó la línea jurisprudencial sobre este tema en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012, 0177/2012 y 1608/2012, 0016/2018-S2, 0028/2018-S2, 0058/2018-S2 y 0060/2018-S2.
Posteriormente, con el objeto de unificar la línea jurisprudencial de los precedentes constitucionales emitidos por las Salas de este Tribunal, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y sobre todo para lograr la materialización del derecho al trabajo de toda persona, reconocido por instrumentos internacionales como por nuestra Constitución Política del Estado, este Tribunal Constitucional Plurinacional, en Sala Plena, a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó la línea jurisprudencial sobre esta temática:
1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:
1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;
1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;
1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;
1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada, aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;
1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,
1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas (las negrillas y el subrayado fueron añadidos).
A partir de los precedentes establecidos ut supra y, con la facultad prevista en la norma procesal constitucional, este Tribunal en la parte resolutiva de dicho fallo de doctrina constitucional, dispuso:
UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:
1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones… (negrillas agregadas).
La Resolución de Doctrina Constitucional ratificó las líneas jurisprudenciales garantistas emitidas por este despacho por medio de sus Sentencias y Votos Disidentes, precitados anteriormente, lo que implica que la unificación de jurisprudencia vincula al mismo Tribunal Constitucional Plurinacional a materializar los derechos fundamentales de los trabajadores, aplicando los entendimientos más favorables y con el estándar más alto de protección, reconociendo que estos derechos tienen un carácter progresivo en su protección e implementación dentro de nuestro ordenamiento jurídico, principios que no tienen un techo en su aplicación y que siempre se buscará la manera más efectiva de tutelar los derechos fundamentales.
III.2. Presentación directa de la acción de amparo
constitucional ante
el incumplimiento de las conminatorias de
reincorporación laboral
El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 0806/2018-S2 de 3 de diciembre, entre otras, asumió el siguiente entendimiento:
El 1 de mayo de 2006 se dictó el DS 28699, que en sus arts. 10 y 11, establece la posibilidad que cualquier persona que se encuentre sometida al régimen laboral y crea que fue injustamente despedida o alejada de su fuente laboral -salvo las causas de despido previstas por el art. 16 de la LGT-, pueda acudir ante el ahora Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, reclamando su derecho a la estabilidad laboral o el pago de beneficios sociales; en contraposición al derogado art. 55 del DS 21060 de 29 de agosto de 1985, que permitía libremente rescindir los contratos de trabajo.
Posteriormente, el 1 de mayo
de 2010, se emitió el DS 0495, que en su Artículo Único modificó el parágrafo
III del art. 10 del DS 28699, señalando:
En caso de que el trabajador opte por su reincorporación podrá recurrir
a este
efecto ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y
Previsión Social, donde una vez
constatado el despido injustificado, se conminará al empleador a la
reincorporación inmediata al mismo puesto que ocupaba
la trabajadora o trabajador al momento del despido, más el pago de los salarios
devengados y demás derechos sociales que correspondan a la fecha de la reincorporación, a través de las
Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajo (las negrillas son nuestras).
Además, incluyó los parágrafos IV y V, con los
siguientes textos: “IV. La conminatoria
es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y (únicamente)
podrá ser impugnada en la vía judicial, cuya interposición no implica la
suspensión de su ejecución”; se aclara que la palabra únicamente fue declarada
inconstitucional por la SCP 0591/2012 de 20 de julio[1]. Por su parte, el parágrafo V indica: “V. Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo IV del presente
Artículo, la trabajadora o trabajador
podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en
cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad
laboral” (las negrillas de ambos textos normativos son incorporadas); se
entiende que esto ocurre en la fase de la conminatoria.
Por su parte, la Resolución Ministerial (RM)
868/10 de 26 de octubre de 2010, que reglamenta el procedimiento para la aplicación
del DS 0495, en su art. 3 refiere:
ARTÍCULO 3.-
(Acciones Constitucionales).
Ante el incumplimiento de la Reincorporación instruida, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral (las negrillas son incorporadas).
Vale decir, que ante la inobservancia del plazo para que un empleador
ejecute una resolución de reincorporación de un
trabajador a su fuente
laboral, éste último puede acudir directamente a la
jurisdicción constitucional, en procura de la reparación de los derechos que
considere afectados.
El Tribunal
Constitucional Plurinacional, en numerosas oportunidades se
pronunció sobre el cumplimiento de la conminatoria de
reincorporación
dispuesta por el Ministerio de Trabajo, Empleo y
Previsión Social, señalando que en estos casos procede directamente la acción
de amparo constitucional.
Así, las Sentencias Constitucionales
Plurinacionales 0138/2012 de 4 de
mayo y 0177/2012 de 14 de mayo, establecen que debe hacerse
abstracción del principio de subsidiariedad en aquellos casos en los
que una trabajadora o trabajador demande la
reincorporación a su fuente
laboral ante un despido sin causa legal justificada, con el único
requisito previo de recurrir a las Jefaturas
Departamentales o
Regionales de Trabajo denunciando este hecho, a objeto que estas
entidades, una
vez establecido el retiro injustificado, conminen al
empleador la reincorporación inmediata, en los términos previstos
por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010; y ante su incumplimiento, se
hace viable la tutela constitucional a través de la
acción de
amparo constitucional; efectivamente, la señalada SCP 0177/2012,
tuvo el siguiente razonamiento en el Fundamento
Jurídico III.3:
1) En caso de que una trabajadora o un trabajador, ante un eventual retiro intempestivo sin causa legal justificada opte por su reincorporación, deberá denunciar este hecho ante las Jefaturas Departamentales de Trabajo; entidades que deberán asumir el trámite previsto por el DS 0495, emitiendo si corresponde la conminatoria de reincorporación en los términos previstos en esta norma, y en caso de que el empleador incumpla la conminatoria, el trabajador o trabajadora podrá interponer la acción de amparo constitucional, misma que resulta más idónea en estos casos por las razones antes expuestas.
2) Aclarando que la conminatoria dispuesta por el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, en los alcances del DS 0495, no constituye una resolución que defina la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, por cuanto el empleador puede impugnar ésta determinación en la justicia ordinaria, conforme previene el referido Decreto Supremo; vale decir, interponiendo una acción laboral dentro los alcances establecidos por el art. 65 del Código Procesal del Trabajo (CPT), precepto que otorga la posibilidad al empleador de constituirse en parte demandante en una acción social, instancia en la que en definitiva se establecerá si el despido fue o no justificado, esto debido a que la justicia constitucional solo viabiliza la tutela inmediata ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo sin causa legal justificada.
3) En aquellos casos en que la
trabajadora o trabajador, fuera sometido a un
proceso interno dentro el cual se determine su
despido por una de las
causales establecidas en el art. 16 de la LGT y art.
9 del DR, en su caso por vulneración a su Reglamento Interno, el procedimiento
previsto por el DS 0495,
no será aplicable; debiendo la trabajadora o trabajador, que estime que su
destitución fue ilegal o injustificada, incoar la correspondiente demanda de
reincorporación ante la judicatura laboral (las negrillas nos corresponden).
Por lo referido, las conminatorias de reincorporación emitidas por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo, deben ser cumplidas de manera obligatoria, sin perjuicio que puedan ser impugnadas por el empleador o parte patronal en la vía administrativa o judicial; no obstante, mientras se suscite dicho aspecto, la conminatoria pronunciada debe ser ejecutada con la finalidad de resguardar los derechos constitucionales de los trabajadores, otorgándoles seguridad jurídica y estabilidad laboral, siendo posible en caso de inobservancia, la formulación de una acción de amparo constitucional, para la restitución de los derechos lesionados.
Por otra parte, en los casos que este Tribunal
concedió la tutela ante incumplimiento de conminatorias de reincorporación,
también se pronunciaba sobre los sueldos devengados y otros beneficios sociales
establecidos por ley, por entender que forman parte de la reparación que debe
brindar la justicia constitucional ante la lesión a los derechos fundamentales.
En ese
sentido, por ejemplo, la SCP 0177/2012, aprobó la resolución del
Tribunal de garantías que concedió la tutela y
dispuso la cancelación de
los sueldos devengados y demás beneficios sociales.
De manera expresa,
la SCP 1608/2012 de 24 de septiembre, entre otras,
luego de conceder la acción de amparo constitucional, dispuso la cancelación de
sueldos
devengados.
No obstante, lo anotado precedentemente, la SCP 0083/2014-S3 de 27 de octubre, refirió que la jurisdicción constitucional no puede dimensionar el alcance de los sueldos devengados y otros beneficios, bajo el argumento que son las autoridades administrativas o judiciales las que deben realizar dicha labor; entendimiento que fue reiterado por la SCP 1130/2017-S3 de 31 de octubre, entre otras.
Al respecto, posteriores Sentencias Constitucionales
Plurinacionales, entre ellas, la SCP 0016/2018-S2 y la SCP 0028/2018-S2, ambas
de 28 de febrero, confirmaron
las Resoluciones emitidas por los Tribunales de garantías que concedieron la
tutela y dispusieron la cancelación de los sueldos devengados y demás
beneficios sociales.
En ese sentido, el Tribunal Constitucional
Plurinacional a través de las
Sentencias
Constitucionales Plurinacionales 0058/2018-S2 y 0060/2018-S2, ambas de 15 de marzo,
hizo extensiva la tutela al pago de sueldos
devengados y beneficios sociales, que la ley
establece desde el día de su
desvinculación ilegal.
Efectuada la contextualización jurisprudencial
anterior, debe recordarse
que una de las características de los derechos
humanos contenida en el
art. 13.I de la Constitución Política del Estado
(CPE), es su progresividad,
que implica, por una parte; que los derechos humanos
reconocidos en la
Norma Suprema y en los Instrumentos Internacionales
sobre Derechos
Humanos, no son un catálogo cerrado, sino que, de
manera permanente
se amplían en cuanto al reconocimiento de nuevos
derechos, como
también se desprende de la cláusula abierta prevista
en el art. 13.II de la referida CPE.
Por otra parte, el principio de progresividad, supone
que las conquistas
alcanzadas respecto a un derecho ya sea a nivel
normativo o
jurisprudencial, no pueden luego ser desconocidas, lo
que significa que,
en materia de Derechos Humanos, no corresponde la
regresividad, es
decir, el retroceder en la protección de los derechos
humanos.
El principio de progresividad
fue desarrollado por la jurisprudencia
constitucional en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales
2491/2012, 0210/2013, 1617/2013, entre muchas otras.
Así en la SCP
2491/2012 de 3 de diciembre, el Tribunal Constitucional Plurinacional, señaló
que el principio de progresividad establece la responsabilidad para el Estado
boliviano, de no desconocer los logros y el desarrollo alcanzado
en materia de Derechos Humanos, en cuanto a la
ampliación en número,
al desarrollo de su contenido y al fortalecimiento de
los mecanismos
jurisdiccionales para su protección, en el afán de
buscar el progreso
constante del Derecho Internacional de Derechos
Humanos, que se inserta en nuestro sistema jurídico a través del bloque de
constitucionalidad -art.
410.II de la CPE-.
Conforme a lo anotado, las medidas adoptadas por los órganos
estatales
que tienden a menoscabar derechos ya reconocidos o
desmejorar una situación
jurídica favorable vinculada a la un derecho, constituye una afectación al
principio de progresividad.
En el marco del principio de progresividad, el
Tribunal Constitucional
Plurinacional pronunció las Sentencias
Constitucionales Plurinacionales
2233/2013 de 16 de diciembre y 0087/2014-S3 de 27 de
octubre, que
razonaron sobre la teoría del estándar
jurisprudencial más alto, como
metodología para definir la sentencia aplicable en un
determinado caso,
ante una pluralidad de entendimientos; metodología,
que a partir de los
arts. 13 y 256 de la CPE, estableció que el
precedente constitucional en
vigor o vigente, resulta aquél que acoja el estándar
más alto de protección del derecho fundamental o garantía constitucional
invocada, esto es, aquella decisión que hubiera resuelto un problema jurídico
de manera más progresiva a través de una interpretación que tiende a
efectivizar y materializar de mejor manera los derechos fundamentales y
garantías constitucionales previstas en la Norma Suprema y en los Tratados
Internacionales de Derechos Humanos que forman parte del bloque de
constitucionalidad; estándar que se escoge después del examen o análisis
integral de la línea jurisprudencial, ya no solamente a partir del criterio
temporal de las sentencias constitucionales -si fue anterior o posterior- que
hubiere cambiado, modulado o reconducido un determinado entendimiento
jurisprudencial, sino sobre todo, aquél que sea exponente del estándar más alto
de protección del derecho.
Conforme a lo anotado y en el marco de la
contextualización de la línea jurisprudencial vinculada a la tutela directa de
la acción de amparo constitucional por incumplimiento de la conminatoria de
reincorporación, cabe señalar que el
estándar jurisprudencial más alto se encuentra en las Sentencias
Constitucionales Plurinacionales 0138/2012, 0177/2012, 1608/2012, 0016/2018-S2,
0028/2018-S2, 0058/2018-S2 y 0060/2018-S2, al contener razonamientos que
aseguran la máxima eficacia del derecho al trabajo, estabilidad laboral y el
derecho a la reparación; por cuanto, por una parte, se concede la tutela
ante el incumplimiento de la conminatoria, sin necesidad de efectuar otras
consideraciones como la fundamentación o la legalidad de la misma, exigencias
que no toman en cuenta los principios que informan la materia laboral, que se
encuentran reconocidos en el art. 48 de la CPE, que establece que las normas laborales
se interpretarán sobre la base de los principios de, entre otros, protección de las trabajadoras y de los
trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la
relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; y, de inversión de la
prueba a favor de la trabajadora y del trabajador.
Cabe aclarar, que lo señalado no implica una negación
del derecho a la
defensa de la parte empleadora, quien, como lo indicó
la jurisprudencia
constitucional, podrá acudir a la jurisdicción
laboral denunciando la supuesta
ilegal conminatoria, con independencia a la concesión de la tutela.
Por otra parte, las citadas Sentencias
Constitucionales Plurinacionales, se
pronuncian sobre los sueldos devengados y otros
beneficios, conforme a
los principios de interpretación referidos en el
anterior párrafo y
considerando que toda concesión de la tutela supone
la reparación de la
lesión del derecho o la garantía constitucional
invocada como vulnerada,
en el marco de lo señalado por el art. 113.I de la
CPE, que establece que:
“La vulneración de los derechos concede a las
víctimas el derecho a la
indemnización, reparación y resarcimiento de daños y
perjuicios en forma
oportuna”; norma constitucional que es coherente con
las normas
internacionales sobre Derechos Humanos, y en
concreto, con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
(CIDH) -que forma parte del bloque
de constitucionalidad- que desarrolló la
reparación como concepto genérico que contiene varios
elementos.
Así, para la Corte IDH, la reparación supone la
restitución integral del
derecho que fue vulnerado, es decir, el
restablecimiento del derecho a la
situación anterior a su violación; pero también
implica la adopción de otras medidas como la indemnización, que es la
reparación por daños
materiales físicos o mentales, los gastos incurridos,
las pérdidas de
ingreso; la rehabilitación, en los casos que
corresponda, comprendiendo la atención médica y psicosocial requerida; la
satisfacción pública, que
consiste en el reconocimiento de la responsabilidad;
y, las garantías de no repetición, que tienen por objeto adoptar medidas
estructurales para
evitar la repetición de las vulneraciones a derechos.
Entonces, a partir de todo lo desarrollado, se tienen
las siguientes
subreglas respecto al incumplimiento de la
conminatoria de reincorporación pronunciada por la autoridad del trabajo:
i) Procede la acción tutelar de manera directa, lo que significa que el trabajador no requiere agotar previamente la jurisdicción laboral ni la vía administrativa;
ii) La competencia de la jurisdicción constitucional se limita a verificar el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación, sin que corresponda analizar la fundamentación o la legalidad de dicha determinación; pues, esa labor es propia de la jurisdicción laboral, que podrá ser activada por el empleador si considera que la conminatoria resulta ilegal, con independencia de la concesión de la tutela por la justicia constitucional; pues esta concesión resulta provisional, hasta que la jurisdicción laboral defina la situación de la o el trabajador; y,
iii) La concesión de la tutela
supone la adopción de medidas de reparación
como la indemnización, en concreto, tratándose de
incumplimiento de conminatoria de reincorporación, la cancelación de los
sueldos devengados desde la desvinculación ilegal constatada por la autoridad
de trabajo y demás beneficios sociales que le correspondan al trabajador.
III.3. Análisis del caso concreto
El impetrante de tutela denuncia la vulneración de sus
derechos al debido proceso, a la estabilidad laboral, a la salud, a la
integridad física y a la vida;
toda vez que, habiendo suscrito varios contratos de
trabajo a plazo fijo con el GAM de La Paz, el 7 de
febrero de 2022 fue desvinculado de dicha
institución sin justificación alguna, por lo que acudió a la Jefatura
Departamental del Trabajo de La Paz, obteniendo en su favor la Conminatoria JDTLP/BDFB/ 234/2022
de 19 de mayo, la cual ordenó su
reincorporación, más el pago de
salarios devengados y derechos laborales; empero, la entidad empleadora no cumplió con dicha determinación,
motivos por los cuales, acude a la justicia constitucional solicitando se
ordene su íntegro cumplimiento.
Previo a ingresar al análisis, corresponde evidenciar si la presente acción de amparo supero la barrera de la subsidiariedad.
En cuanto a la subsidiariedad reclamada por la parte demandada, corresponde precisar que la Ley de Procedimiento Especial para la Restitución de Derechos Laborales -Ley 1468 de 30 de septiembre de 2022-, vigente a la fecha de emisión de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, no es aplicable al caso concreto puesto que la referida norma ingresó en vigencia a partir del 3 de noviembre de 2022; y, el demandante de tutela acudió a la vía administrativa laboral el 21 abril de ese año -conforme el cargo de recepción de la denuncia de despido injustificado (fs. 64 a 66) y la Conminatoria fue pronunciada el 19 de mayo de igual año; es decir, fue emitida con anterioridad a la vigencia de la citada Ley 1468, debiendo aplicarse en consecuencia el procedimiento anterior, bajo el marco de lo previsto por la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021.
Ahora bien, de la revisión de antecedentes, se tiene que, de acuerdo al Memorándum SETRAM/DAG/TH/ADPK/AACP MEM 18/2022 de 7 de febrero, de 7 de febrero de 2022, el Gerente de Servicio de Transporte Municipal del GAM de La Paz, hizo conocer a Reynaldo Velásquez Villca -ahora demandante de tutela-, la rescisión del contrato de trabajo no permanente STM-414 de 3 de enero de 2022 por incumplimiento del mismo (Conclusión II.1.). Como consecuencia, mediante memorial de denuncia presentado el 21 de abril a la Jefatura Departamental de Trabajo La Paz, el ahora solicitante de tutela hizo conocer su despido injustificado del GAM de La Paz y solicitó se emita conminatoria de reincorporación (Conclusión II.2.). Por efecto de la referida denuncia, la Jefatura Departamental del Trabajo de La Paz, emitió la Conminatoria JDTLP/BDFB/ 234/2022 de 19 de mayo, a través de la cual conminó a la reincorporación del ahora solicitante de tutela, al mismo puesto que ocupaba como CONDUCTOR dependiente del Servicio de Transporte Municipal del GAM de La Paz, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que correspondan a la fecha de su reincorporación (Conclusión II.3.).
Contra la Conminatoria de Reincorporación, la entidad demandada interpuso recurso de revocatoria, que mereció como respuesta la RA 529-22 de 4 de agosto de 2022, pronunciada por el Jefe Departamental del Trabajo de La Paz a.i., quien resolvió RECHAZAR el recurso de revocatoria y CONFIRMAR la Conminatoria impugnada (Conclusión II.4.). Finalmente, según el Informe JDTLP -CMAR-VR-265/2022 de 24 de agosto, emitida por la Inspectora del Trabajo de La Paz, el GAM de La Paz, no dio cumplimiento a la Conminatoria de Reincorporación a favor del ahora peticionante de tutela (Conclusión II.5.).
En ese contexto, corresponde precisar que conforme a la jurisprudencia citada en los Fundamentos Jurídicos III.1 y III.2 de este fallo constitucional, ante la denuncia de vulneración del derecho al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral, por despido injustificado -sin haberse incurrido en las causales establecidas en el art. 16 de la LGT-, se emiten las conminatorias de reincorporación laboral por las Jefaturas de Trabajo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, siendo la finalidad de la jurisdicción constitucional el resguardo de los derechos fundamentales cuando estos son amenazados, a efectos de otorgar una tutela provisional inmediata: “Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación…”; siendo en estos casos labor de la jurisdicción constitucional verificar la emisión de la conminatoria, su notificación al empleador y su incumplimiento, debiendo en esa circunstancia disponer el cumplimento integral de la conminatoria de reincorporación laboral, sin omitir ninguna de sus determinaciones.
Por lo referido, se puede evidenciar que la entidad ahora demandada a partir de la notificación con la Conminatoria de Reincorporación, tenía la obligación de dar cumplimiento a lo dispuesto por la subregla 1.iv) establecida en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, que refiere: “El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa”; no obstante, pese a la disposición de cumplimiento inmediato, no se acató ninguna de sus determinaciones; no resultando suficiente referir que dicha conminatoria resulta infundada al no adecuarse a la normativa con la que se suscribió el contrato provisional de trabajo, cuando el GAM de La Paz fue notificado con la Conminatoria de Reincorporación el 24 de junio de 2022 (fs. 52), habiendo transcurrido hasta la fecha de interposición de la presente acción de amparo constitucional efectuada el 11 de octubre de 2022, tres meses y diecisiete días; más aún si la entidad demandada ya conoce los resultados del recurso de revocatoria interpuesto contra la Conminatoria; consiguientemente, corresponde otorgar la tutela de manera provisional, por la vulneración de los derechos invocados como lesionados.
Por último, en relación a los argumentos de la entidad demandada, que refieren que: 1) No existió despido injustificado sino conclusión del plazo establecido en el contrato de trabajo a plazo fijo, por cuanto era una prestación de servicios de carácter eventual; y, 2) No consideró la SCP 0583/2016-S3 de 20 de mayo, que contiene precedente legal y constitucional respecto a la suscripción de contratos sucesivos de trabajo en el sector público, que no da lugar a que opere la conversión de los contratos de plazo fijo a contratos indefinidos.
Al respecto corresponde señalar que el GAM de La Paz, no consideró que dichos entendimientos fueron superados a partir de la emisión de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, emitida por Sala Plena de este Tribunal, que concluyó que ante la denuncia de incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, a la jurisdicción constitucional estrictamente le corresponde velar por el cumplimiento de dicha conminatoria, encontrándose “…imposibilitada de ingresar a analizar
CORRESPONDE A LA SCP 0313/2025-S1 (viene de la pág. 15).
si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria”; jurisdicción ordinaria laboral que puede ser activada por el empleador con independencia de la concesión de la tutela por la justicia constitucional; pues esta concesión resulta provisional, hasta que la jurisdicción laboral defina la situación de la trabajadora.
En consecuencia, la Sala Constitucional al conceder la tutela impetrada, actuó de forma correcta.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 273/2022 de 10 de noviembre, cursante de fs. 145 a 146, pronunciada por la Sala Constitucional Primera del departamento de La Paz; y, en consecuencia; CONCEDER la tutela solicitada, en los mismos términos dispuestos por la referida Sala Constitucional, conforme a los Fundamentos Jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo
MAGISTRADA
Fdo. Dra. Amalia Laura Villca
MAGISTRADA
[1]El FJ III.4, señala: “… cuando el DS 0495 y la RM 868/10, disponen una única instancia para resolver administrativamente la reincorporación del trabajador, afectan el derecho al debido proceso en su elemento de acceso a una segunda instancia, de las partes que acceden a este mecanismo de resolución de conflictos, que pueden ser el trabajador como el empleador, debiendo por ello expulsarlas del ordenamiento jurídico, para que en aplicación del debido proceso consagrado por el art. 115.II de la CPE, las partes tengan acceso a una segunda instancia administrativa en reclamo de la conminatoria a la reincorporación, sin perjuicio de la vía judicial” (las negrillas son nuestras).