SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0206/2025-S3

Los accionantes denunciaron la lesión de sus derechos, a la petición y a la estabilidad laboral, ello en mérito a que las autoridades demandadas -Rector y Vicerrector de la UAGRM- emitieron la Resolución Vicerrectoral 027/2022 de 3 de agosto y la Resolución Rectoral 328/2022 de 6 de septiembre, respectivamente, por las cuales se dejó sin efecto la programación de su carga horaria para el semestre II/2022 en su calidad de docentes universitarios a modalidad virtual en las materias de contabilidad II, Informática Aplicada I y Macroeconomía, carga horaria que habría sido aprobada por Resolución 02/2022 del Consejo Facultativo de la Universidad; a consecuencia de ello los impetrantes de tutela presentaron una serie de notas dirigidas a las autoridades universitarias demandadas con el fin de que se les restablezca las horas asignadas y el respeto a sus derechos laborales, obteniendo únicamente como respuesta el Informe Vicerrectoral 288/2022, emitido por la Asesora Jurídica de Vicerrectorado y puesta a conocimiento de los accionantes mediante Oficio Vicerrectoral 989 de 1 de septiembre de 2022.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  El principio de subsidiariedad en la acción de amparo constitucional

La acción de amparo constitucional, como garantía jurisdiccional, rige su activación en varios principios constitucionales, uno de ellos es el principio de subsidiariedad, que se encuentra establecido en el art. 54 del CPCo, que dentro su contenido manifiesta que la Acción de Amparo Constitucional no procede cuando existe otro medio o recurso legal para la protección inmediata del supuesto derecho vulnerado, al respecto la Jurisprudencia Constitucional ha reglado los preceptos por los cuales no corresponde la activación de esta acción por improcedencia respecto al principio de subsidiariedad.

Con relación a ello la SCP 1337/2003-R de 15 de septiembre preciso lo siguiente “se extraen las siguientes reglas y sub reglas de improcedencia de amparo por subsidiariedad cuando: 1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución”.

Entendimiento que fue reiterado por las Sentencias Constitucionales 1089/2003-R, 1503/2004-R y 0868/2005-R entre otras.

III.2.      La excepción al principio de subsidiariedad en la acción de amparo constitucional respecto a la inminencia de un daño irremediable e irreparable

          Al respecto, la SCP 2172/2012 de 8 de noviembre, citando a las SSCC 1337/2010-R de 20 de septiembre y 1191/2010-R de 6 de diciembre, señaló que: «“En efecto, aplicando el criterio de interpretación referente a la ‘concordancia práctica’, en un Estado Social y Democrático de Derecho, cuando exista el riesgo de ocasionarse con un acto u omisión indebida un daño tan grave que sea irreparable por equivalencia, frente al cumplimiento de formalidades, debe preferirse la tutela inmediata de bienes jurídicos en grave riesgo de afectación, porque de no resguardarse inmediatamente los derechos, se estaría convalidando o consintiendo situaciones irreversibles que atentarían los cimientos propios del Estado Social y Democrático de Derecho. En este contexto, la irreparabilidad significa que el daño que sea ocasionado por no haberse prestado una tutela constitucional pronta y oportuna, por la naturaleza del bien jurídico afectado, no podría ser restituido ni reparado por ningún medio.

Es imperante establecer que la parte accionante que solicita tutela alegando la causal antes descrita, tiene la obligación de probar mediante medios objetivos el riesgo de daño grave e irreparable que pueda ocasionarse en caso de no operar la tutela constitucional de manera inmediata, no siendo suficiente invocar la aplicación de la excepción al principio de subsidiaridad simplemente describiendo hechos que en criterio del accionante puedan ocasionar daños graves e irreparables”.

Es decir, que al agraviado con el acto ilegal u omisión indebida le incumbe demostrar de manera objetiva que se provocará un daño irreparable de persistir la restricción, supresión o amenaza al derecho fundamental cuya protección se invoca. Dicho de otro modo, de existir mecanismos y recursos legales de defensa previstos en el orden jurídico, y aun cuando estuvieren pendientes de resolución, ante la previsión de un daño inminente e irreparable, se viabiliza la tutela constitucional inmediata, eficiente y oportuna que brinda esta acción; empero, supeditada a que el afectado pruebe el daño a ocasionarse como consecuencia del acto ilegal u omisión indebida» (las negrillas nos pertenecen).

III.3.  El derecho de petición y su diferencia con una pretensión

Al respecto la SCP 249/2017-S3 de 22 de marzo establece “Para la resolución de la presente problemática se hará necesario precisar la diferencia entre el derecho de petición y el recurso de impugnación, a cuyo efecto, es necesario señalar que según el Diccionario de la Lengua Española, impugnación es: “Acción y efecto de impugnar” e impugnar es: “Combatir, contradecir, refutar/2. Der. Interponer un recurso contra una resolución judicial”, denotándose que la impugnación se utiliza para objetar una determinación asumida en sede judicial o administrativa.

En el ámbito judicial y/o administrativo para controvertir o refutar las decisiones se lo realiza a través del instituto jurídico de la impugnación que en cada materia fueron diseñados por el legislador para materializar la tutela efectiva. Roberto Dromi, con propiedad, indica que: “… a través de la impugnación se intenta restablecer la legalidad administrativa cuando ella ha sido violada u obtener su restablecimiento, conjugándola con la observancia de las situaciones jurídicas subjetivas particulares. (…). La impugnación administrativa es, en general, requisito previo a la impugnación judicial, pues deben haberse agotado todas las instancias administrativas para poder acceder a la acción procesal”.

Un elemento de transcendental importancia en el ámbito jurídico es sin duda el petitorio pues en el ámbito procesal delimita el accionar de las autoridades judiciales o administrativas que están obligadas a resolver los recursos o impugnaciones conforme a lo solicitado, caso contrario se produce una decisión ultra o infra petita. Sin embargo, debido a que puede confundirse con el derecho de petición pura y llana corresponde diferenciarla.

En ese sentido, en toda impugnación existe una petición, que -dentro de un proceso- forma parte de la pretensión pero no toda petición involucra una impugnación. Así, en materia administrativa, el recurso de impugnación surge contra la decisión de la administración pública, en el que el administrado se sujeta a un procedimiento pre-establecido, en cambio en el derecho de petición no requiere la existencia de un proceso administrativo, debido a que tiene una autonomía propia, siendo únicamente exigible la identificación del peticionante para su procedencia, así lo determina el art. 24 de la CPE “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”.

Los contrastes antes referidos advierten claramente una diferenciación entre el derecho de petición y la pretensión que puede contener una demanda o un recurso de impugnación dentro un proceso administrativo; mientras la primera es un derecho autónomo que se protege de manera directa vía acción de amparo constitucional ante su vulneración, con excepción claro está, en casos en que la administración de la entidad, haya establecido procedimiento para el tratamiento del derecho de petición, en este último corresponde previamente observar la misma; en el segundo caso, es decir, cuando se trata de una pretensión dentro un proceso administrativo corresponde que tanto los plazos como la pretensión misma sea tratada de acuerdo a procedimiento, en observancia de los elementos del debido proceso; en consecuencia, no puede ser tratada con los alcances del derecho de petición, sino, corresponde que el procedimiento administrativo sea observado con todo lo que incumbe: plazos y etapas procesales establecidas en la misma, regulados bajo la garantía del debido proceso.”

III.4.  Sobre el valor de los informes legales y el derecho de petición

El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 1906/2014 de 25 de septiembre, sobre el valor de los informes legales y el derecho a la petición, en el Fundamento Jurídico III.2 señaló lo siguiente:

[E]n este punto, es menester hacer referencia a la Nota 174/2013 de 18 de diciembre, enviada por la Directora Nacional Administrativa del Comando General de la Policía Boliviana, a Pedro Ledezma Salinas, a través de la cual adjunta el informe legal 1620/2013 de la misma fecha, emitido por Asesoría Legal con relación a la solicitud de reposición del Bono al cargo (fs. 67 a 68). Sin embargo, es necesario aclarar al respecto que un informe legal contiene un criterio u opinión de la Unidad de Asesoría Jurídica, que no puede constituir un pronunciamiento Institucional; es decir, que sobre la base de un criterio legal, deberá emitirse una Resolución que defina una determinada situación o de respuesta a una solicitud. Por consiguiente, en el caso concreto, con el informe legal 1620/2013, no se dio respuesta oficial al pedido formulado por la parte accionante, dado que las autoridades demandadas no formularon un pronunciamiento expreso al respecto.

Consiguientemente, ante esas omisiones, se concluye que las autoridades policiales demandadas, no respetaron el núcleo esencial del derecho de petición; el cual, según se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.1, consiste en la obligación de dar respuesta a una solicitud expresamente formulada dentro de un plazo razonable y de manera motivada, lo que no ocurrió en el caso concreto, siendo evidente la vulneración del derecho de petición.

III.5.   Análisis del caso concreto

  Ahora bien, de la revisión de antecedentes que cursan en el expediente, se evidencia que mediante Resolución de Consejo Facultativo de la UAGRM 02/2022 resolvió aprobar la programación de la carga horaria de Contaduría Pública y la carrera de Información y Control de Gestión correspondiente a semestre I/2022 (Conclusión II.5); y la Resolución del Consejo Facultativo de la UAGRM 005/2022 resuelve aprobar la programación de la carga horaria de Contaduría Pública y la carrera de Información y Control de Gestión correspondiente a semestre II/2022 (Conclusión II.8); y que de manera total para la Gestión 2022, semestres I y II, el Consejo Facultativo de UAGRM aprobó la carga horaria para los docentes de las carreras de Contaduría Pública y carrera de Información y Control de Gestión sin realizar ninguna modificación.

Por otra parte, a través de la Resolución Vicerrectoral 027/2022 de 3 de agosto ratificada por la Resolución Rectoral 328/2022 de 6 de septiembre, disponen que la oferta de materias de la modalidad virtual a partir del periodo académico II/2022 deberán figurar a nombre de los Directores de Carrera o Coordinadores de Área de Conocimiento y que las materias de enseñanza virtual no podrán tener horas institucionales asignadas en la oferta de materias y un límite en la carga horaria de doscientas cuarenta horas académicas para los asistentes de catedra y que a partir del período académico II/2022 se asigna un máximo de doscientas cuarenta horas de apoyo académico para seguimiento virtual distribuidas entre los docentes responsables de realizar el seguimiento de aprendizaje virtual ( Conclusiones II.6 y II.9).

También se advierte que los impetrantes de tutela el 13 de abril de 2022, acudieron a la Jefatura Departamental del Trabajo de Santa Cruz debido a la disminución que percibían en su salario por la reducción de su carga horaria que habría sido instaurada de manera ilegal y arbitraria por la decanatura de Contaduría Pública en diciembre de 2021, en ese sentido en la audiencia los impetrantes de tutela manifestaron y llegaron a la conclusión de que acudirían a la instancia jurisdiccional correspondiente; es decir, que iniciarían su demanda ante la judicatura laboral (Conclusión II.4).

  En ese contexto, resulta evidente que la Resolución Vicerrectoral 027/2022 y la Resolución Rectoral, emitidas en base a la normativa interna de la UAGRAM; es decir, su Estatuto Orgánico, modificaron la programación de la carga horaria con relación a los docentes de las carreras de Contaduría Pública e Información y Control de Gestión, resoluciones de carácter administrativo y al no tener la institución universitaria mecanismos de impugnación más específicos, ante una supuesta vulneración a derechos subjetivos deberá aplicarse de manera supletoria el procedimiento administrativo establecido en la Ley 2341 de Procedimiento Administrativo para agotar las vías de impugnación correspondientes, antes de acudir a la jurisdicción constitucional.

En ese sentido, es importante mencionar que uno de los principios rectores de la acción de amparo constitucional es el principio de subsidiariedad, que establece la obligatoriedad para que de manera previa a la interposición de la acción de amparo el impetrante de tutela agote todos los mecanismos idóneos de impugnación y así cuando se evidencie que a pesar de la interposición de los recursos necesarios continúa la vulneración a sus derechos fundamentales, pueda activar la acción de amparo constitucional para la protección de los mismos; por otro lado, se entiende que la interposición de la acción de amparo constitucional cuando existen medios de impugnación en la jurisdicción ordinaria o administrativa constituye una activación paralela de mecanismos de defensa, en ese sentido es necesario aplicar la Jurisprudencia Constitucional citada en el Fundamento Jurídico III.1, estableciendo que los impetrantes de tutela debieron agotar la vía administrativa antes de interponer la acción de amparo constitucional.

Es necesario aclarar que en este tipo de casos, la impugnación debe ser en la vía administrativa y en caso de no encontrar solución en dicha jurisdicción corresponde acudir a la judicatura laboral, que se constituye en la jurisdicción competente para dilucidar sobre una supuesta vulneración de su derecho a la estabilidad laboral y más específicamente lo relacionado a las horas académicas asignadas en su condición de docentes, que se vio afectada; sin embargo, resulta claro que los impetrantes de tutela en momento alguno presentaron recurso de revocatoria, ni mucho menos recurso jerárquico en contra de la Resolución Vicerrectoral, que ahora identifican como el acto que supuestamente lesionó sus derechos laborales.

Los impetrantes de tutela manifiestan que la razón para la interposición de esta acción de amparo constitucional de manera directa y prescindiendo de los mecanismos legales de protección a sus derechos, se debe a la existencia de un daño y perjuicio evidente e irremediable; además, de la existencia de acciones que configuran en vías de hecho que le darían el carácter excepcional de prescindir de la subsidiariedad; en tal sentido, el Código Procesal Constitucional (CPCo) en su art. 54.II, así como la Jurisprudencia Constitucional señalada en el Fundamento Jurídico III.2 establece que para configurar esta excepcionalidad respecto a un daño y perjuicio irremediable debe demostrarse de manera fundamentada las razones para considerar la existencia evidente de un daño irreparable e irremediable y no es suficiente con solo hacer mención a dicho presupuesto.

Respecto a las supuestas medidas o vías de hecho, en las que hubieren recurrido las autoridades demandadas, es evidente que la jurisprudencia constitucional ha establecido una excepción a la aplicación del principio de subsidiariedad; pero también, es necesario advertir que no es suficiente invocar una supuesta medida o vía de hecho, sino que  los impetrantes de tutela tienen la obligación de acreditar de manera objetiva la existencia de las medidas de hecho denunciadas, como así lo establece la referida SCP 0998/2012 de 5 de septiembre; sin embargo, dentro del presente caso no se ha acreditado ni demostrado tal extremo más allá de una cita referencial, que por sí sola resulta totalmente insuficiente para probar tal extremo, por lo que ante la total falta de pruebas sobre dicha denuncia, no corresponde considerar el aplicar la excepción a la subsidiariedad pedida por los impetrantes de tutela.

  Con relación al derecho a la petición, respecto al Rector y Vicerrector de la Universidad Autónoma Gabriel Rene Moreno, se evidencia que los impetrantes de tutela solicitaron al Vicerrector de la UAGRM la restitución de sus horas y el pago retroactivo de sus salarios mediante una serie de oficios enviados al mismo (Conclusión II.1), también se evidencia la misma solicitud por parte de los accionantes dirigida al Rector de la universidad (Conclusión II.2).

En ese sentido, debe precisarse la diferencia entre una petición y una pretensión, respecto a la primera constituye un derecho aislado y autónomo que se reconoce por sí para la interposición directa de acciones de amparo constitucional ligada a una petición simple, en cambio la solicitud contiene como finalidad una pretensión procesal, como en el caso presente “pedir la restitución de horas, el pago retroactivo de salarios” constituye en sí una pretensión que va mucho más allá de obtener una respuesta motivada y fundamentada; en el presente caso, las notas presentadas por su texto claramente tienen una configuración de un recurso administrativo de impugnación que no podría ser tratado bajo los presupuestos del derecho a la petición, porque se debe de considerar requisitos procesales concernientes al procedimiento administrativo, todo lo manifestado está sujeto al entendimiento expresado en el Fundamento Jurídico III.3.

Respecto a la Decana de la Facultad de Ciencias Contables, Auditoría, Sistemas de Control de Gestión y Finanzas, se evidencia que los impetrantes de tutela solicitaron “apoyo para hacer respetar sus derechos laborales de la materia modalidad virtual” mediante una serie de oficios enviados a la misma (Conclusión II.3), al respecto aclarar que la petición en este caso si bien tiene estricta relación con el problema jurídico que inmiscuye a los peticionantes de tutela no configura en una pretensión como tal.

Por ello se considera su análisis en base a los presupuestos para el derecho a la petición, solamente se tiene que existe el Informe Vicerrectoral 288/2002, emitido por Ana María Fischer Lijeron, en su calidad de asesora jurídica de Vicerrectorado (fs. 92 a 94), y el Oficio Vicerrectoral 989 de 1 de septiembre de 2022 que pone dicho informe a conocimiento de los docentes de contaduría pública (Conclusión II.7), en ese sentido respecto al contenido de las notas presentadas a la Decana de la Facultad de Ciencias Contables, Auditoría, Sistemas de Control de Gestión y Finanzas se evidencia la solicitud y la intención de pedir que “interponga sus buenos oficios” ante las autoridades universitarias para hacer valer los derechos supuestamente vulnerados y ante ello puede establecerse que el Informe Vicerrectoral 288/2022 emitido por Asesoría Jurídica del Vicerrectorado manifiesto que la Decana suscribió el Oficio 845/2022, a objeto de que se emita dicho informe; tal extremo, se puede considerar que no existe una respuesta directa y formal por parte de la misma, correspondiendo aplicar la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.4 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, que claramente determina que los informes no satisfacen el derecho a obtener una respuesta formal y fundamentada de parte de la autoridad demandada, lo que implica en este caso que la Decana demandada, al omitir dar respuesta directa a los requerimientos de los accionantes, ha vulnerado su derecho a la petición, correspondiendo en su caso conceder la tutela impetrada

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela solicitada, aunque con otros fundamentos, obró de forma parcialmente correcta.