SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0484/2025-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 9 de noviembre y 2 de diciembre, ambos de 2022, cursantes de fs. 591 a 602; y, 605 a 608, el accionante manifiesta lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro del proceso coactivo fiscal seguido a instancias de la Caja Nacional de Salud (CNS), Carmen Rosa Ticona Mamani, Jueza Administrativa Coactiva Fiscal y Tributaria Segunda de la Capital del departamento de La Paz, giró Nota de Cargo 82/11 de 23 de agosto de 2011 contra los coactivados Grace Ponce de Loza y su persona bajo el régimen de solidaridad, por apropiación y disposición arbitraria de bienes patrimoniales del Estado, regulado por el art. 77 inc. h) de la Ley del Sistema de Control Fiscal -aprobada por Decreto Ley (DL) 14933 de 29 de septiembre de 1977-. Este proceso tuvo como resultado la Sentencia Inicial 11/2017 de 12 de junio que declaró probada la demanda, resolviendo girar el Pliego de Cargo 11/2017 de 12 de junio por la suma de Bs3 307 000.- (tres millones trescientos siete mil bolivianos), más intereses legales y manteniendo las medidas precautorias dispuestas por la Nota de Cargo 82/11.

Ante ello, promovió recurso de apelación, el cual fue resuelto mediante el Auto de Vista 161/2020 de 29 de septiembre, por Iván Ramiro Campero Villalba y Lourdes Martha Núñez Flores, Vocales de la Sala Social Administrativa, Contencioso y Contenciosa Administrativa Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, resolviendo ratificar en su integridad la Sentencia Inicial 11/2017 apelada.

Contra el Auto de Vista 161/2020 interpuso recurso de casación, argumentando los siguientes agravios: a) Falta de compulsa del dictamen e informes de auditoria, puesto que el Dictamen CGE/DRC-063/2010 de 31 de diciembre, junto con los Informe Especial EL/EP10/G09-R1 de 31 del mismo mes de 2009 e Informe Complementario EL/EP10/G09-C1 de 30 de diciembre de 2010 fueron valorados de forma deficiente, en cuanto a los arts. 31 inc. c) de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG) -Ley 1178 de 20 de julio de 1990- y 71 inc. h) de la Ley del Sistema de Control Fiscal, por excluir sin respaldo alguno a tres mil trescientos cuarenta y siete personas que participaron en el mismo acto juntamente las exautoridades, sobre las que se hubiese establecido indicios de responsabilidad civil, cuando en el informe concluyó que el pago de Bs1 000.- (mil bolivianos) no fue utilizado para la adquisición de ropa de trabajo debido la ausencia de documentación. Además el Dictamen CGE/DRC-063/2010 se constituye en una opinión técnica sin valor jurídico absoluto y no puede ser considerado una verdad jurídica inamovible; b) Falta de individualización de responsabilidades y exclusión injustificada de otros participantes, dado que, mediante el Dictamen referido, se atribuyó la responsabilidad civil exclusivamente a exautoridades superiores, pese a que participaron también tres mil trecientos cuarenta y siete “funcionarios”, lo que evidencia una aplicación desigual y discriminatoria, debido a que se fijó como único objetivo emitir opinión sobre el cumplimiento de disposiciones para verificar el pago, sin considerar su utilización y descargo; además, de referir de forma general al daño económico sin individualizar la conducta de cada beneficiario ni justificar la exclusión de su responsabilidad, invocando genéricamente el art. 31 inc. c) de la LACG; c) Omisión en la valoración de descargos, siendo que, conforme a los arts. 5 y 16 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal (LPCF) -DL 14933 de 29 de septiembre de 1977-, los descargos no fueron debidamente considerados ni en la Sentencia Inicial 11/2017 ni en el Auto de Vista 161/2020, responsabilizando exclusivamente a exautoridades, pese a que participaron también la mencionada cantidad de “funcionarios”; d) Desconocimiento del rol de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), se omitió considerar que Grace Ponce de Loza, ex Gerente General de la CNS, fue quien instruyó mediante el Memorándum 2089 de 23 de abril de 2007, la elaboración de la planilla para la dotación de ropa de trabajo, actuando de forma directa y al margen de la normativa aplicable. La responsabilidad principal recae en ella, pero no en los funcionarios que solo ejecutaron esa orden. Este acto implicó una disposición arbitraria de bienes públicos, con posibles consecuencias penales conforme a los arts. 144 y 153 del Código Penal (CP); y, e) No se consideró la jurisprudencia que afecta la validez del Dictamen CGE/DRC-063/2010 como ser a SC 1591/2005-R de 9 de diciembre y el Auto Supremo 490/2013 de 22 de agosto, donde se cuestiona la retroactividad en la aplicación de responsabilidades civiles y se anulan dictámenes por defectos similares a los presentes.

El recurso de casación que fue resuelto por el Auto Supremo 202 de 26 de abril de 2022, emitido por José Antonio Revilla Martínez y Esteban Miranda Terán, Magistrados de la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia -ahora demandados-, quienes declararon infundado su recurso de casación, manteniendo firme el Auto de Vista 161/2020; no obstante, dicho Auto Supremo fue insuficientemente fundamentado y motivado, omitiendo además la valoración integral de la prueba, sin compulsar adecuadamente los agravios denunciados y plasmados en su recurso, conforme lo descrito ut supra.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El impetrante de tutela alega la lesión de sus derechos a la igualdad y al debido proceso en sus vertientes fundamentación, motivación, congruencia y falta de valoración probatoria; citando al efecto los arts. 115.II de la Constitución Política del Estado (CPE); 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada; y, en consecuencia, se disponga: 1) Se deje sin efecto el Auto Supremo 202 y se instruya que los demandados emitan una nueva resolución debidamente motivada; y, 2) Se deje sin efecto las medidas precautorias dispuestas por Sentencia Inicial 11/2017.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 13 de marzo de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 708 a 715, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El impetrante de tutela, a través de su abogado, ratificó in extenso los argumentos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional y, ampliando señaló que: i) En su condición de Director Financiero a.i. de la CNS, si bien autorizó el pago de Bs1 000.- en favor de tres mil trecientos cuarenta y siete “funcionarios” de la CNS por concepto de ropa de trabajo, el desembolso tuvo su origen en un acuerdo de entendimiento suscrito entre el Directorio de la CNS y los representantes sindicales de los trabajadores de dicha Caja, aprobado mediante Resolución de Directorio 71/2005 de 15 de septiembre, a pesar de que dichos eventos ocurrieron dos años antes del ingreso de su persona a la institución; ii) Si bien expresó su conformidad con el pago del bono, este fue ejecutado por instrucción directa de Grace Ponce de Loza, en su calidad de MAE de la CNS en ese entonces; este pago no fue un hecho aislado, ya que también se realizó durante las gestiones 2008, 2009 y hasta el año 2012, por lo que correspondía verificar si en esas gestiones se emitieron dictámenes de responsabilidad de los directivos financieros involucrados; iii) Las autoridades demandadas no valoraron adecuadamente las planillas de pago que evidencian que cada trabajador percibió el bono de Bs1 000.-, extremo reconocido por las propias autoridades demandadas; iv) Mediante el Memorándum 2089, “la Carta 309/2007”, así como otros memorándums dirigidos a Eliodoro Martínez, se demostró que no autorizó de manera discrecional el referido pago; y, v) Si bien el convenio fue autorizado por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, no fue homologado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, circunstancia que compromete la credibilidad del dictamen de responsabilidad, al tratarse de un defecto atribuible al propio Estado.

Ante las preguntas efectuadas por la Sala Constitucional, señaló que: a) Los trabajadores no justificaron la utilización de dichos recursos en la compra de uniformes; b) Las autoridades ahora demandadas no valoraron las planillas de pago, de las cuales se evidencia que más de tres mil personas recibieron estos montos de manera personal; y, c) Las pruebas presentadas en primera instancia fueron desestimadas por tratarse de fotocopias simples, sin realizar un análisis de fondo sobre su contenido ni valorar su relevancia en el contexto del caso.

I.2.2. Informe de la parte demandada

Esteban Miranda Terán, Magistrado de la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, mediante informe, cursante de fs. 704 a 706 vta., solicitó se deniegue la tutela con base en los siguientes argumentos: 1) La dotación de ropa de trabajo constituye un derecho adquirido de los trabajadores, conforme los arts. 6 y 371 de la Ley General de Higiene, Seguridad Ocupacional y Bienestar -DL 16998 de 2 de agosto de 1979-; sin embargo, dicho derecho fue desnaturalizado por los coactivados al disponer su pago en efectivo, en contravención a las normas que regulan la provisión de ropa de trabajo. Esta actuación dio lugar a la responsabilidad civil solidaria de los directivos, pero no de los trabajadores de la CNS, toda vez que los primeros tenían la obligación de verificar la legalidad de la modalidad de entrega. Esta irregularidad fue corroborada por el accionante, quien reconoció que muchos beneficiarios no presentaron descargos que acrediten la adquisición de la indumentaria correspondiente, lo cual evidencia que no se cumplió con el destino específico del beneficio; y, 2) Cuando el impetrante de tutela pretende incluir a los beneficiarios dentro del examen de auditoría, incurre en un reconocimiento tácito del gasto indebido realizado, razón por la cual no puede alegarse falta de valoración probatoria alguna.

José Antonio Revilla Martínez, Magistrado de la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia no presentó informe escrito, ni se apersonó a la audiencia de garantías, pese a su notificación cursante a fs. 701.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Nora Herminia Mamani Cabrera, Contralora General del Estado a.i., a través de su representante, mediante escrito, cursante de fs. 639 a 645 vta., y en audiencia de garantía solicitó se deniegue la tutela impetrada, manifestando que: i) El accionante no precisó la fecha de su notificación con el Auto Supremo 202, lo que impide verificar el cumplimiento del principio de inmediatez en la interposición de la acción tutelar, en contravención a lo dispuesto por los arts. 33.4 y 55 del Código Procesal Constitucional (CPCo); ii) La Contraloría General del Estado sometió el informe preliminar al procedimiento de aclaración previsto en los arts. 39 y 40 del Reglamento para el Ejercicio de las Funciones de la Contraloría General de la República -Decreto Supremo (DS) 23215 de 22 de julio de 1992-, oportunidad en la que se evaluaron los descargos presentados por el accionante. Como resultado, se emitió el Informe Complementario EL/EP10/G09-C1, en el que se fundamentaron de manera específica cada una de las conclusiones asumidas; y, iii) Lo resuelto en el Auto Supremo 490/2013, referido al pago del bono de riesgo profesional -establecido por los Decretos Supremos (DDSS) 26533 de 5 de marzo de 2002; y, 27151 de 5 de septiembre de 2003-, no resulta aplicable al caso de autos, toda vez que, en el presente proceso se analiza la legalidad del pago en efectivo efectuado a funcionarios de la CNS por concepto de dotación de ropa de trabajo, situación fáctica y normativa distinta.

Uzziel Boris Claure Ignacio, Gerente General de la CNS, a través de su representante por escrito, cursante de fs. 725 a 727 vta., solicitó se deniegue la tutela con base en los siguientes argumentos: a) Al sostener que los descargos presentados frente a la Nota de Cargo 82/11 no fueron debidamente valorados en las distintas instancias, el accionante busca eximirse de la responsabilidad civil emergente de la inobservancia de normas vigentes, omisión que ocasionó un daño económico a la institución; b) Los argumentos expuestos por el peticionante de tutela no se ajustan al marco normativo aplicable a la dotación de ropa de trabajo, toda vez que, la Ley General de Higiene, Seguridad Ocupacional y Bienestar establece como obligación del empleador la provisión directa de ropa de trabajo y equipos de protección adecuados, sin prever en ningún caso la posibilidad de sustitución por un pago en efectivo; y, c) El accionante debió solicitar el asesoramiento del departamento jurídico institucional a fin de verificar la legalidad del pago efectuado; en consecuencia, la observación formulada por la Contraloría General del Estado, se realizó dentro del marco legal; por lo que, el Auto Supremo 202 cuenta con la debida fundamentación y motivación.

I.2.4. Resolución