SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0525/2025-S4

El marco normativo relacionado con el personal eventual no permitió definir de manera precisa su naturaleza; es decir, la norma en la que se basará la relación laboral conforme a la primacía de la realidad; dado que, las funciones que se realizan constituyen tareas propias de la institución; y si bien acudió inicialmente ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, el mismo declinó su competencia en la causa.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El impetrante de tutela denunció la lesión de sus derechos al trabajo, al salario, al “seguro social” y a la alimentación, citando al efecto los arts. 46 y 48 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó su reincorporación a su fuente laboral en el cargo que fue contratado, más el pago de todos los salarios devengados.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 20 de enero de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 86 a 91 vta., presentes el impetrante de tutela; así como, la autoridad demandada, ambos acompañados de sus respectivos abogados, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación, ampliación de la acción y modificación de la petición

La parte accionante ratificó los términos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional y ampliándolos manifestó que la entidad demandada no cumplió con las normas contenidas en la Constitución Política del Estado en cuanto se refiere al derecho de estabilidad laboral; toda vez que, habiendo suscrito un contrato de trabajo a plazo fijo, hasta el 31 de diciembre de 2022, incumpliendo el mismo, tomó la decisión de agradecerle sus servicios el 24 de julio de 2022; razón por la cual, en su momento se solicitó su reincorporación laboral; sin embargo, habiendo concluido el plazo del contrato el 31 de diciembre de 2022, mutan su petitorio, solicitando que a partir del 24 de julio del mismo año, día en que fue despedido, se le cancelen todos los sueldos que se le deben hasta la finalización de su contrato; debido a que, su despido fue incausal; puesto que, así sea un contrato, su destitución debió ser por una causa justificada, conforme dispone la Constitución Política del Estado.

Preguntado por los Vocales de la Sala Constitucional, señaló que el segundo contrato no le fue entregado oportunamente sino hasta después de su cesación de funciones, oportunidad en que se enteró de su contenido; y, en cuanto se refiere a la firma del mismo, manifestó que firmaron a la rápida todos los trabajadores en fila.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Elmer Pozo Oliva, Director General Ejecutivo de Navegación Aérea y Administración de Aeropuertos, a través de su representante legal, por memorial presentado el 20 de enero de 2023, cursante de fs. 80 a 84, y en audiencia, informó que: a) NAABOL es una institución pública creada mediante DS 4630; de manera que, los contratos que suscribe con el personal a su cargo son contratos administrativos, conforme se infiere de los arts. 2 y 6 del EFP; de manera que, no puede suscribir contratos laborales, al no estar regida por la Ley General del Trabajo (LGT), como equivocadamente pretende sorprender el accionante, siendo por ello evidente, como afirma el propio impetrante de tutela, que los dos contratos suscritos son de carácter administrativo; b) El solicitante de tutela aceptó como una de las causales de extinción del contrato, la establecida en el numeral 15.5 “Por determinación de la entidad”, que faculta a la entidad a prescindir de los servicios del hoy accionante considerando que los contratos a plazo fijo “eventual”, pueden establecer clausulas extintivas, dando lugar a la desvinculación como lo describe la mencionada Cláusula Décima Quinta de los contratos suscritos, causal que fue invocada expresamente en su notificación de resolución de contrato; de manera que, su desvinculación no vulneró ninguno de los derechos alegados en la causa; c) El impetrante de tutela sostuvo que agotó la vía administrativa de reclamo de su pretensión, sin considerar que al ser un contrato administrativo suscrito con una entidad del Estado, la vía correcta para su reclamo era la contenciosa, regulada por la Ley 620 de 29 de diciembre de 2014, instancia a la que debe acudir de manera previa a la interposición de la acción de amparo constitucional, por lo que no corresponde hacer excepción al principio de subsidiariedad; y, d) En cuanto a la pretensión de pago de sueldos devengados y reincorporación laboral, al quedar demostrada la legalidad de su desvinculación, no corresponde disponer lo impetrado. Sobre la base de lo señalado, solicitó que se deniegue la tutela impetrada.      

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, a través de la Resolución 016/2023 de 20 de enero, cursante de fs. 92 a 96 vta., denegó la tutela impetrada, bajo el fundamento que no se agotaron previamente los procedimientos administrativos; dado que, si bien se reclamó por el ahora accionante su cesación, los mismos no fueron tramitados como recursos, sino como correspondencia que mereció respuesta mediante notas; de otro lado, tampoco se demostró haber acudido a otros recursos previstos en la Ley para resolver la problemática, como es el caso del procedimiento contencioso o contencioso administrativo establecido en la Ley 620; pues, la acción de amparo constitucional no puede actuar como un Tribunal de apelación, casación o fiscalización de lo desarrollado en sede administrativa.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados se establece lo siguiente:

II.1.    Por Contrato Administrativo de Personal Eventual NAABOL-DNJ-CLP-00252/2022 de 25 de febrero, el ahora accionante acordó con NAABOL la prestación de servicios eventuales en el puesto de “Operador SAT I”, a partir de 1 de marzo hasta el 31 de mayo de 2022 (fs. 3 a 5).

II.2.    Mediante Contrato Administrativo de Personal Eventual NAABOL-DNJ-1308/2022 de 1 de junio, el impetrante de tutela acordó con NAABOL la prestación de servicios eventuales en el puesto de “Operador SAT”, a partir de 2 de junio hasta el 31 de diciembre de 2022 (fs. 6 a 8 vta.).

II.3.    A través de nota NI/NAABOL/UNRH-099/2022 de 22 de julio, el Director General Ejecutivo de NAABOL notificó solicitante de tutela con la resolución del contrato, en apego a la cláusula Décima Quinta, señalando como el último día de trabajo el 24 de julio de 2022 (15.5 [fs. 79]).

II.4.    Por nota de 25 de julio de 2022, con constancia de recepción el mismo día, Edwin Antonio Gutiérrez Blanco solicitó al Director General Ejecutivo de NAABOL, dejar sin efecto el memorándum de desvinculación con el que fue notificado (fs. 11).

II.5.    Con nota CITE: NOT/NAABOL/DNAF/URH-101/2022 de 27 de julio, el Director General Ejecutivo de NAABOL respondió a la nota presentada el 25 de igual mes y año por el hoy accionante, señalando que la terminación del contrato se apegó a lo dispuesto en la Cláusula Décima Quinta del contrato (15.5); es decir, por determinación de la entidad (fs. 12).  

II.6.    Mediante nota de 29 de julio de 2022, con constancia de recepción el mismo día, el accionante solicitó al Director General Ejecutivo de NAABOL, dejar sin efecto el memorándum de desvinculación que fue emitido a su nombre, alegando que no incumplió el contrato y tampoco incurrió en una falta que amerite tal determinación (fs. 13).

II.7.    A través de nota con CITE: NOT/NAABOL/DNAF/URH-132/2022 de 3 de agosto, el Director General Ejecutivo de NAABOL respondió a la nota presentada el 29 de julio de igual año por el hoy impetrante de tutela, señalando que su solicitud ya fue respondida por nota CITE: NOT/NAABOL/DNAF/URH-101/2022 de 27 de julio (fs. 14).

II.8.    Por nota de 11 de agosto de 2022, con constancia de recepción el 12 de igual mes y año, reiterada mediante notas presentadas el 18 y 23 de agosto del mismo año, el solicitante de tutela reiteró su solicitud de que se deje sin efecto su cesación de funciones; de las cuales, no se tiene constancia de respuesta que hubiera otorgado la autoridad ahora demandada (fs. 15 a 16, 17 y 18).

II.9.    Mediante memorial presentado el 9 de septiembre de 2022 al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, el accionante denunció la vulneración de sus derechos fundamentales por desvinculación injustificada y solicitó su reincorporación laboral a AASANA (fs. 19 a 21 vta.).

II.10.  A través de nota con CITE: MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-URLeI-VCSC-0378-CAR/22 de 14 de noviembre de 2022, el Director General de Servicio Civil dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social comunicó al impetrante de tutela que dicha repartición pública no tiene competencia para resolver el reclamo formulado, señalando que debe acudir a la vía judicial correspondiente (fs. 24 y vta.).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El solicitante de tutela alegó la lesión de sus derechos fundamentales al trabajo, al salario, al “seguro social” y a la alimentación; debido a que, la autoridad demandada, pese a que su contrato de trabajo comprendía hasta el 31 de diciembre de 2022, el 24 de julio de igual año procedió a notificarlo con la resolución del contrato de trabajo, alegando la causal prevista en la Cláusula Décimo Quinta (15.5) del Contrato; es decir, por determinación de la entidad y sin mayor justificación, y no obstante que presentó distintas solicitudes para que se deje sin efecto dicha decisión, la misma no fue modificada; y aunque denunció tal hecho al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, dicha repartición pública no atendió su solicitud bajo el argumento que no tenía competencia, porque el contrato fue suscrito en el marco del Estatuto de Funcionario Público.  

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. El principio de subsidiariedad y sus excepciones en la acción de amparo constitucional

         El art. 129.I de la CPE, dispone que: “La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”; concordante con tal dispositivo constitucional, el art. 54.I del CPCo, estatuye que: “La Acción de Amparo Constitucional no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo”.

         Los citados dispositivos normativos establecen el principio de subsidiariedad que rige la acción de amparo constitucional, cuyo incumplimiento constituye causal de improcedencia reglada; sin embargo, como toda regla tiene su excepción, el art. 54.II del CPCo, ha establecido como excepción del citado principio, dos supuestos: El primero, cuando la protección pueda resultar tardía; y, el segundo, cuando exista inminencia de un daño irremediable e irreparable a producirse de no otorgarse la tutela.

         La SC 1770/2011-R de 7 de noviembre, refiriéndose al carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional y su excepción, precisó que: “Si bien el amparo constitucional es una vía tutelar de carácter subsidiario, por lo que sólo se activa cuando el accionante agotó las vías legales previstas para el reclamo de sus derechos que consideran vulnerados, sin embargo, conforme este Tribunal ha establecido en su uniforme jurisprudencia, es posible aplicar la excepción a la regla de la subsidiaridad en situaciones en las que los hechos ilegales o indebidos denunciados en una acción de amparo podrían producir efectos irreparables o irremediables de manera que, a pesar de existir vías legales ordinarias para que los accionantes puedan lograr la restitución de sus derechos fundamentales amenazados, restringidos o suprimidos es posible activar inmediatamente esta vía tutelar para que, compulsando los antecedentes y verificando que los hechos ilegales o indebidos denunciados, lesionaron los derechos fundamentales y los efectos de dichos actos podrían ser irreparables o irremediables, se otorgue una tutela provisional o directa, sin exigir el agotamiento de la vía ordinaria de reclamo. En ese sentido, a través de la SC 1743/2003-R de 1 de diciembre, ha establecido las subreglas que permiten determinar de manera objetiva el peligro del perjuicio irreparable o irremediable, al señalar que: 'Para determinar la irremediabilidad del perjuicio hay que tener en cuenta la presencia concurrente de varios elementos que configuran su estructura, como la inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. La concurrencia de los elementos mencionados pone de aliviar la necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medida cautelativa para garantizar la protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran amenazados. Con respecto al término 'amenaza' es conveniente manifestar que no se trata de la simple posibilidad de lesión, sino de la probabilidad de sufrir un mal irreparable y grave de manera injustificada. La amenaza requiere un mínimo de evidencia fáctica, de suerte que sea razonable pensar en la realización del daño o menoscabo material o moral’.

         De acuerdo con lo que se ha esbozado sobre el perjuicio irremediable, se deduce que hay ocasiones en que de continuar las circunstancias de hecho en que se encuentra una persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo transitorio”.

         En ese mismo sentido se razonó la SC 0428/2010-R de 28 de junio, cundo señaló que: “En efecto, aplicando el criterio de interpretación referente a la 'concordancia práctica', en un Estado Social y Democrático de Derecho, cuando existe el riesgo de ocasionarse con un acto u omisión indebida un daño tan grave que sea irreparable por equivalencia, frente al cumplimiento de formalidades, debe preferirse la tutela inmediata de bienes jurídicos en grave riesgo de afectación, porque de no resguardarse inmediatamente los derechos, se estaría convalidando o consintiendo situaciones irreversibles que atentarían los cimientos propios del Estado Social y Democrático de Derecho. En este contexto, la irreparabilidad significa que el daño que sea ocasionado por no haberse prestado una tutela constitucional pronta y oportuna, por la naturaleza del bien jurídico afectado, no podría ser restituido ni reparado por ningún medio”.

         Aplicando las indicadas reglas de excepción al principio de subsidiariedad que rige la acción de amparo constitucional, la SCP 0763/2019-S2 de 4 de septiembre, razonó que, en los casos relacionados con el derecho al salario justo como complemento inseparable del derecho al trabajo, opera la excepción a la subsidiariedad porque el incumplimiento a la justa remuneración deriva de una decisión unilateral, una medida de hecho asumida por la parte patronal, prescindiendo de todo procedimiento interno, administrativo o judicial para privar al trabajador de la contraprestación comprometida en la celebración del contrato laboral y que no fue honrada oportunamente. De esa manera aplicó la excepción a la subsidiariedad cuando se está frente a un reclamo de pago de salarios, precisando que no es imprescindible que la persona afectada interponga los recursos previstos en sede administrativa ante la negativa del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, de considerar el reclamo y salvar los derechos reclamados a la jurisdicción laboral.

         Similar razonamiento fue expresado en la SCP 0209/2018-S2 de 22 de mayo, al haberse aplicado la excepción a la subsidiariedad porque la acción de tutela constitucional se encontraba relacionada con derechos laborales que inicialmente fueron reclamados ante las dependencias del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que concluyó que no tenía competencia para resolver asuntos emergentes de la relación laboral, precisando al respecto que dicho mecanismo se torna: “…inadecuado para la protección de sus derechos fundamentales (…), por consiguiente conforme lo desarrollado en la amplia jurisprudencia constitucional -SC 0651/2003-R de 13 de mayo-, se tiene que si el medio ordinario o mecanismo de protección de los derechos resulta inidóneo o se constituye en un obstáculo; la justicia constitucional, se abre inmediatamente a fin de brindar la tutela en consideración al principio de favorabilidad y las implicancias que importa el derecho al trabajo, siendo en el presente caso, la protección de los derechos sociales y laborales, como es la determinación de transferencia horizontal del accionante, por cuanto no es aplicable el principio de subsidiariedad”.

         Razonamiento que también fue expresado en la SC 0651/2003-R de 13 de mayo, al señalar que: “…el principio de subsidiariedad que el orden constitucional informa al recurso de amparo constitucional, cede al principio de inmediata en los supuestos en que no existen otros medios o recursos idóneos o eficaces para la protección de los derechos o garantías invocados como restringidos, suprimidos o amenazados; esto determina que, en los casos en que el agotamiento de las vías ordinarias existentes se constituya en un obstáculo formal para acceder a la protección con la inmediata que el caso singular exige, en razón a que la apertura posterior de la tutela resultaría irreparable por tardía; atendiendo al fin de protección de la norma ya la eficacia que reclama todo derecho o garantía fundamental; en tales supuestos no es exigible el agotamiento de las vías ordinarias, abriéndose, consecuentemente la jurisdicción constitucional para otorgar en su caso, la tutela invocada”.

         De manera, en tratándose de los derechos al trabajo, estabilidad laboral y salario, al constituirse en derechos cuya lesión conlleva la vulneración de otros derechos primordiales de la persona y el grupo familiar que depende de él, como ser el derecho a la vida y su subsistencia misma, en consecuencia, corresponde prescindir del principio de subsidiariedad, para que sea la justicia constitucional la que analice el fondo del problema planteado, y con ello, otorgue una tutela directa o provisoria.

III.2. Sobre la posibilidad de ampliar o modificar la acción de amparo constitucional con posterioridad a su presentación

         En toda demanda o acción, los hechos alegados y los derechos invocados constituyen dos elementos que sustentan la petición del demandante o accionante ante el órgano de justicia correspondiente; así, los primeros se trasuntan en la narración detallada de los acontecimientos que originaron el conflicto jurídico, sea ordinario o constitucional; y, en tanto que los derechos constituyen las normas que el demandante o accionante considera que sustentan su pretensión y justifican la acción o demanda judicial interpuesta.

         Es así que, en el ámbito de la jurisdicción constitucional, el art. 33 del CPCo establece los requisitos que debe contener toda acción, entre otros, “la relación de los hechos”, “la identificación de los derechos fundamentales y garantías constitucionales que se consideran vulnerados” y “la petición”; normas comunes aplicables a todas las acciones de defensa constitucional que marcan la relación jurídico procesal a la cual deben sujetarse las partes del proceso y la autoridad jurisdiccional.

         Es una realidad procesal que se observa en la jurisdicción constitucional, que algunos accionantes alegan nuevos hechos o derechos, o modifican su petitorio en forma posterior a la presentación de la demanda tutelar correspondiente; lo cual, ha merecido su análisis por la justicia constitucional; así, la SC 0345/2011-R de 7 de abril, al referirse a la acción de amparo constitucional, precisó que: “…en acciones de amparo constitucional, de manera posterior a su presentación no pueden alegarse nuevos hechos y derechos como vulnerados, alterando de manera relevante los hechos expuestos y que sirvieron de fundamento fáctico del ‘recurso’. Actuar de esa forma, resultaría incompatible con el sistema de garantías procesales prefijado en la Ley Fundamental, que impide cualquier forma de sorpresa en los procesos; y, de hecho, cualquier ampliación o modificación del contenido de la acción, situación que determinaría que el demandado esté frente a hechos nuevos, situándolo en una virtual indefensión, lesionando su derecho a la defensa y demás normas conexas del sistema de garantías procesales” (las negrillas son agregadas). Sentencia aplicada en la SCP 0745/2020-S3 de 23 de octubre.

         Si bien la indicada jurisprudencia sostiene la inviabilidad de alegar nuevos derechos en forma posterior a la presentación de la acción de tutela constitucional, dicho razonamiento no es absoluto; tomando en cuenta, que son los hechos los que motivan la pretensión, consiguientemente la aplicación del derecho al caso concreto; de manera que, la señalada limitación únicamente se aplica respecto a los hechos, no así al derecho, que bajo el principio de iura novit curia, que significa “el juez conoce el derecho”, obliga al Juez constitucional aplicar las disposiciones jurídicas pertinentes en una causa, aun cuando las partes no las invoquen expresamente, en el entendido que se dará siempre a las partes la posibilidad de presentar los argumentos y pruebas que estimen pertinentes para apoyar su posición frente a todas las disposiciones jurídicas que se examinan (art. 36.4 y 5 del CPCo); hecho que se observa en la tramitación de las distintas acciones tutelares, entre otros supuestos, cuando el Tribunal Constitucional Plurinacional asume la decisión de reconducir una determinada acción de tutela a la que corresponde correctamente, en base a los hechos y derechos alegados, materializando de esa manera el derecho sustantivo de la persona afectada con la lesión.

         En cuanto al petitorio en una acción de tutela constitucional, que debe guardar coherencia con los hechos alegados y el derecho aplicable, no puede limitarse únicamente al realizado en el planteamiento inicial de la acción de defensa, pudiendo este ser modificado hasta la audiencia pública fijada al efecto; tomando en cuenta, que su modificación no cambia los hechos y no genera indefensión de la parte contraria, por no estar relacionada a los hechos que deben ser desvirtuados, sino al efecto de los mismos; de modo que, corresponde al accionante decidir lo que se pide en base a los hechos alegados.

En ese sentido, se concluye que la parte impetrante de tutela en amparo constitucional tiene plena potestad de modificar el derecho alegado; así como, su petitorio, hasta la audiencia pública fijada al efecto, siempre que los mismos guarden coherencia con los hechos que sustentan la acción y se establezca la debida relación entre hechos, derecho y petitorio.

III.3. El derecho al trabajo en el nuevo orden constitucional y los instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos

         El derecho al trabajo se encuentra regulado en la Primera Parte, Título II, Capítulo Quinto, referido a los Derechos Sociales y Económicos, Sección III, sobre el Derecho al Trabajo y al Empleo, de la Constitución Política del Estado. Así, el art. 46 establece que: “I. Toda persona tiene derecho: 1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna. 2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias. II. El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas”.

         Por su parte, las normas del bloque de constitucionalidad también reconocen este derecho; así, el art. 23.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH), dispone que: “Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo (...) a una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana...” (las negrillas son añadidas). Similar disposición se observa en el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, cuyo art. 6.1 señala lo siguiente: “Toda persona tiene derecho al trabajo, el cual incluye la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada” (las negrillas son nuestras).

         Por su parte, el art. 6 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (DESC) prevé el derecho a trabajar, definiéndolo como aquel “…que comprende el derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado…” (las negrillas nos pertenecen); estableciendo luego, como una obligación de los Estados parte, el tomar las medidas adecuadas para garantizar este derecho.

         La jurisprudencia constitucional también asumió un entendimiento propio respecto a este derecho; así, la SC 1132/2000-R de 1 de diciembre, ha definido que el derecho al trabajo es: “...la potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona para desarrollar cualquier actividad física o intelectual tendiente a generar su sustento diario como el de su familia”; y, la SC 0883/2010-R de 10 de agosto, ha señalado que: “…significa la potestad o derecho que tiene toda persona según su capacidad y aptitudes, a buscar un trabajo, postularse o acceder al mismo, y mantenerlo, claro está, de conformidad a las circunstancias y exigencias del mismo, y según el orden normativo que lo regula…” (las negrillas nos corresponden).

         De lo expresado se puede establecer como contenido esencial del derecho al trabajo, por una parte, la libertad de toda persona para escoger una actividad lícita que le permita el sostenimiento económico individual o familiar, y de postularse o acceder al mismo; y, por otro lado, el de mantener su fuente laboral, protegiéndolo contra el desempleo a quien ya accedió a un trabajo, de manera que su desvinculación solo podría adquirir eficacia si obedece a causas legales o justificadas; entendimiento que resulta aplicable tanto en el ámbito privado como en el sector público, claro está, respetando la normativa que regula cada sector.

III.4. El derecho fundamental a la estabilidad laboral en el marco de la Constitución Política del Estado. Contratos a plazo fijo o eventuales en el ámbito público

         La Norma Suprema reconoce a la estabilidad laboral como un derecho fundamental de toda persona, cuando en su art. 46.I, dispone lo siguiente: “Toda persona tiene derecho: 2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias”; así también, le otorga la categoría de principio de protección de las trabajadoras y trabajadores, cuando el art. 48.II, establece que: “Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador”.

         La jurisprudencia constitucional, a través de la SCP 0177/2012 de 14 de mayo, con relación al principio de estabilidad laboral, ha señalado lo siguiente: “El principio de la estabilidad laboral denominado también como principio de la continuidad de la relación laboral, que manifiesta el derecho que tiene el trabajador de conservar su empleo durante su vida laboral, salvo que existan causas legales que justifiquen el despido.

         Constituyen causas legales que justifican el despido según nuestra legislación vigente, las establecidas en el art. 16 de la Ley General del Trabajo y el art. 9 de su Decreto Reglamentario (DR). Este principio encuentra su fundamento en que la estabilidad de la relación laboral da seguridad y confianza al trabajador al permitirle continuar con su trabajo que le genera un salario para la satisfacción de sus necesidades familiares, al mismo tiempo beneficia a la parte empleadora porque contribuye al mayor rendimiento del trabajador como resultado de su experiencia laboral. Finalmente beneficia a la sociedad mejorando el bienestar social, ya que la inestabilidad en el trabajo crea problemas sociales colaterales como la desocupación, pobreza, delincuencia y otros.

         Este principio expresa la necesidad social de atribuirle una larga duración a las relaciones de trabajo y de proteger al trabajador contra el despido arbitrario e injustificado por parte del empleador, protege uno de los derechos fundamentales del trabajador cual es el derecho al trabajo, que precisamente es atacado por el fenómeno de la globalización ya que los empleadores exigen el libre despido para hacer frente a las fluctuaciones del mercado (Quintanilla Calvimontes Gonzalo, Pizarro Patricia, Quintanilla Alejandra, Derecho Individual del Trabajo)” .

         Si bien el indicado razonamiento fue realizado en el marco de una relación laboral sujeta a la Ley General del Trabajo y su Reglamento; empero, bajo una interpretación sistemática de la Ley Fundamental, resulta plenamente aplicable también a los servidores públicos en general, por cuanto los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral resultan transversales a todo ámbito, sea este público o privado; pues, ambos son derechos fundamentales cuya regulación se encuentra ubicada en la parte dogmática de la Norma Suprema; de manera que, no es posible su abstracción para quienes no se encuentren dentro del ámbito de protección de la normativa laboral; sin embargo, el análisis correspondiente debe ser realizado en el marco de la normativa propia que regula cada sector.

         En cuanto se refiere al ámbito público, el art. 5 del EFP clasifica a los servidores públicos en: Electos, designados, de libre nombramiento, de carrera e interinos; a los cuales debe agregarse la condición de funcionario provisorio, prevista en el art. 71 del mismo cuerpo normativo citado; los mismos que prestan sus servicios en la administración pública bajo un ítem asignado por la entidad correspondiente; sin embargo, también es un hecho que la administración pública suscribe contratos eventuales para la prestación de servicios específicos y propios de la entidad, sea a través de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal (NBSAP) o las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NBSABS).

         Así, el art. 6 del EFP, refiriéndose a “Otras personas que prestan servicios al Estado”, en el marco de las NBSABS, dispone que: “No están sometidos al presente Estatuto ni a la Ley General del Trabajo, aquellas personas que, con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyos procedimientos, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios”. Texto normativo idéntico al comprendido en el art. 60 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal –aprobado por DS 26115 de 16 de marzo de 2001–, con el agregado que: “El personal eventual contratado para programas y proyectos, está exceptuado del alcance del presente artículo”.

         De otro lado, el art. 18.2 inc. e).5 de las NBSAP, refiriéndose al nombramiento como parte de la etapa de selección de personal, dispone que: “Para el caso de personal eventual, la relación de trabajo se establecerá mediante el respectivo contrato, suscrito entre la entidad y el servidor público contratado”, precisando dicha normativa en su art. 32.n, a la “rescisión” del contrato de trabajo del personal eventual como una causal de retiro del servidor público de la entidad correspondiente.

         En ese mismo sentido, las normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, en su art. 65 inc. c) se refiere a la resolución de contrato, precisando que la contratación por excepción, procede, única y exclusivamente, entre otros casos, ante la resolución de contrato por las causales establecidas en el mismo; y coherente con ello, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas aprueba los Documentos Base de Contratación, y con ello, el modelo de contrato para licitaciones públicas, incorporando en su contenido, causales específicas que pueden ser aplicadas en caso de terminación del contrato de forma extraordinaria, sea a requerimiento de la entidad o a requerimiento del contratista.

         Retornando a las Normas Básicas de Sistema de Administración de Personal, si bien estas disponen que la relación de trabajo se establece mediante el respectivo contrato, precisando la “rescisión” del contrato como una causal de retiro del servidor público, la aplicación de tal regla, en cuanto concierne específicamente a la “rescisión” del contrato, no está sujeta al libre arbitrio de la entidad, sino a causales específicas que deben encontrarse expresamente establecidas en el mismo documento, como el interés público, caso fortuito o fuerza mayor, incumplimiento del contratista o incumplimiento de la administración, entre otras; de modo que las partes suscribientes conozcan los motivos que pueden dar lugar a la rescisión del contrato y las eviten si está en sus manos.

         En ese sentido, cuando la Norma Básica del Sistema de Administración de Personal se refiere a la “rescisión” del contrato de trabajo del personal eventual como causal de retiro del servidor público de la entidad, la misma debe entenderse que es de manera causal; es decir, para aplicar la indicada figura, el contrato debe prever causas específicas de rescisión; ello tomando en cuenta que al estar involucrado el derecho al trabajo y su correspondiente remuneración del servidor público contratado por esta vía, su aplicación debe estar sujeta a los arts. 46.I y II de la CPE, 23.1 de la DUDH y 6.1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en el entendido que toda persona tiene derecho al trabajo digno libremente escogido y aceptado, que le asegure para sí y su familia una existencia digna, a una fuente laboral estable y a la protección contra el desempleo, conforme se tiene glosado en el Fundamento Jurídico III.3. de este fallo constitucional, vinculados con el principio de razonabilidad, de modo que la decisión sea razonable y justificada, y no lesione derechos y garantías constitucionales.

         Un razonamiento contrario en el que se concluya que, en aplicación de la facultad de la administración pública de rescindir un contrato de trabajo con un servidor público eventual, de manera unilateral y sin mediar causa justificada y razonable al respecto, sería contrapuesta al derecho fundamental de estabilidad laboral, por el tiempo que dure el contratado, así como el deber del Estado de proteger del desempleo al servidor público contratado eventualmente; pues se entiende que la contratación fue realizada en el marco del subsistema de dotación de personal de las NBSAP; es decir, siguiendo los procesos de clasificación, valoración y remuneración de puestos, cuantificación de la demanda de personal, análisis de la oferta interna de personal, formulación del plan de personal, y reclutamiento y selección de personal; entre otros; de manera que, la persona contratada tenga certeza respecto al tiempo de duración de su contrato, consiguientemente, de los ingresos que percibirá por los servicios prestados, salvo causa justificada y razonable que amerite la rescisión del contrato.

         En ese sentido, la rescisión del contrato de trabajo del personal eventual contratado en el marco de las NBSAP, como causal de retiro del servidor público, debe ser ejercida por la entidad pública correspondiente en el marco de las causales específicas establecidas en el contrato y atendiendo al principio de razonabilidad y los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral, de modo que la decisión al respecto se encuentre debidamente justificada.

III.5. Análisis del caso concreto

         En el caso de análisis, el accionante alegó la lesión de sus derechos fundamentales al trabajo, al salario, al “seguro social” y a la alimentación; debido a que, la autoridad demandada, pese a que su contrato de trabajo comprendía hasta el 31 de diciembre de 2022, el 24 de julio de igual año procedió a notificarlo con la resolución del contrato de trabajo, alegando la causal prevista en la Cláusula Décimo Quinta (15.5) del Contrato; es decir, por determinación de la entidad y sin mayor justificación; y, no obstante que presentó distintas solicitudes para que se deje sin efecto dicha decisión, la misma no fue modificada; y aunque denunció tal hecho al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, dicha repartición pública no atendió su solicitud bajo el argumento que no tenía competencia, porque el contrato fue suscrito en el marco del Estatuto de Funcionario Público.

         De manera previa al análisis de la problemática de fondo identificada, corresponde resolver dos cuestiones, la primera referida a la subsidiariedad alegada por la parte demandada, y el segundo sobre la posibilidad de modificar el petitorio en la audiencia de amparo constitucional, conforme al siguiente razonamiento:

III.5.1. Cuestiones previas

a)  Subsidiariedad

La autoridad demandada alegó que la parte accionante no cumplió con el principio de subsidiariedad que rige la acción de amparo constitucional; debido a que, al ser el contrato suscrito con el impetrante de tutela, uno administrativo, las controversias derivadas del mismo debían ser resueltas previamente en la jurisdicción contenciosa y contenciosa administrativa, En el marco de la Ley 620.

Al respecto, como fue precisado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, si bien el amparo constitucional es una vía tutelar de carácter subsidiario, lo que significa que sólo se activa cuando el solicitante de tutela agotó las vías legales previstas para el reclamo de sus derechos que considera vulnerados; sin embargo, conforme este Tribunal ha establecido en su jurisprudencia, es plenamente posible aplicar la excepción a la regla de la subsidiaridad en situaciones en las que los hechos ilegales o indebidos denunciados en una acción de amparo podrían producir efectos irreparables o irremediables; de manera que, a pesar de existir vías legales ordinarias para que los accionantes puedan lograr la restitución de sus derechos fundamentales amenazados, restringidos o suprimidos es posible activar inmediatamente esta vía tutelar para que, compulsando los antecedentes y verificando que los hechos ilegales o indebidos denunciados, lesionaron los derechos fundamentales y los efectos de dichos actos podrían ser irreparables o irremediables, se otorgue una tutela provisional o directa, sin exigir el agotamiento de la vía ordinaria de reclamo.

Congruente con dicho entendimiento, la jurisprudencia constitucional citada en el indicado Fundamento Jurídico, ha aplicado las reglas de excepción en casos relacionados con el derecho al salario justo como complemento inseparable del derecho al trabajo, precisando que opera la excepción a la subsidiariedad porque el incumplimiento a la justa remuneración deriva de una medida de hecho unilateral asumida por la parte empleadora, prescindiendo de todo procedimiento interno, administrativo o judicial para privar al trabajador de la contraprestación comprometida en la celebración del contrato laboral y que no fue honrada oportunamente, señalando que no es imprescindible que la persona afectada interponga los recursos previstos en sede administrativa ante la negativa del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, de considerar el reclamo y salvar los derechos reclamados a la jurisdicción laboral.

En ese sentido, considerando que lo alegado por la parte accionante tiene que ver con los derechos al trabajo, al salario, al seguro social y a la alimentación; debido a que, la entidad empleadora rescindió el contrato administrativo como personal eventual, de manera intempestiva y sin justificación razonable, afectando de esa manera sus ingresos y los de su grupo familiar, con dos hijos menores en edad escolar y deudas pendientes, conforme fue expresado en las notas presentadas a AASANA en las que solicitó que se deje sin efecto su cesación, es evidente tales aspectos, hacen viable la aplicación de la excepción al citado principio de subsidiariedad; dado que, ante el despido intempestivo por rescisión del contrato de trabajo, antes de que este concluya su término, se requiere de una medida inmediata, porque afecta los ingresos familiares y con ello, su subsistencia; aspecto que, incide en los derechos a la alimentación, a la vida y a la salud, cuya tutela tardía o previo agotamiento de los mecanismos ordinarios, puede resultar irremediable; más aún, si el accionante ya acudió al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que en respuesta simplemente decidió declinar el conocimiento del caso a la jurisdicción ordinaria laboral.

De otro lado, si bien es evidente que las controversias derivadas de los contratos administrativos suscritos por una entidad pública con una persona individual o colectiva, pública o privada, deben ser resueltas por la jurisdicción contenciosa, en el marco de lo regulado en la Ley 620 y el Código de Procedimiento Civil, no es menos cierto que dicho mecanismo ordinario no resulta idóneo en el caso de examen, debido precisamente a la necesidad de una tutela inmediata por la inminencia de un daño irremediable e irreparable a producirse de no otorgarse la tutela; tomando en cuenta, que la problemática tiene que ver con el salario que ha dejado de percibir el ahora accionante, y con ello, la afectación al grupo familiar que depende del mismo.  

b)  Modificación del petitorio en audiencia

De la revisión de los antecedentes se establece que, el accionante, una vez relatados los antecedentes de hecho y los fundamentos que sustentaban su pretensión, solicitó inicialmente su reincorporación laboral al cargo que fue contratado, más el pago de los salarios devengados; sin embargo, en audiencia de amparo constitucional mutó su petición, a simplemente el pago de sus salarios devengados desde el 24 de julio de 2022, día en que fue despedido, hasta la finalización de su contrato; debido a que, su despido fue sin causa, de manera que corresponde precisar al respecto lo siguiente.

Conforme fue señalado en el Fundamento Jurídico III.2. de este fallo, la parte impetrante de tutela tiene plena potestad de modificar el derecho alegado; así como, su petitorio, hasta la audiencia pública fijada al efecto, siempre que los mismos guarden coherencia con los hechos que sustentan la acción y se establezca la debida relación entre hechos, derecho y petitorio; supuesto que acontece en la causa de análisis; debido a que, si bien el accionante mutó en audiencia de amparo su petitorio, que inicialmente era la reincorporación laboral y pago de salarios devengados, para luego en audiencia solo impetrar el pago de salarios devengados porque el plazo del contrato de trabajo ya había concluido, es evidente que los hechos alegados no fueron modificados, como tampoco el derecho, y siendo que lo impetrado en audiencia guarda coherencia entre los hechos y el derecho alegado, dicha modificación no afecta el derecho a la defensa de la autoridad demandada.

III.5.2. Análisis del problema de fondo

De la revisión de los antecedentes que cursan en el expediente constitucional y conforme con las Conclusiones del presente fallo, se tiene que, Edwin Antonio Gutiérrez Blanco suscribió dos contratos de trabajo como personal eventual con NAABOL, en el cargo de Operador SAT; el primero del 1 de marzo al 30 de mayo, y el segundo del 1 de junio al 31 de diciembre, todos de 2022; así se tiene del Contrato Administrativo de Personal Eventual NAABOL-DNJ-CLP-00252/2022 y Contrato Administrativo de Personal Eventual NAABOL-DNJ-1308/2022.

En vigencia del segundo contrato anotado, concretamente el 24 de julio de 2022, la oficina de RR.HH. de NAABOL, mediante nota NI/NAABOL/UNRH-099/2022, hizo conocer al ahora accionante la resolución de su contrato, sustentado en la Cláusula 15.5 del mismo; es decir, que por determinación de la Entidad el contrato podía resolverse simplemente mediante nota formal; acto que fue representado por el hoy impetrante de tutela al Director Ejecutivo de NAABOL, mediante nota de 25 de julio de 2022, y que mereció como respuesta la nota CITE: NOT/NAABOL/DNAF/URH-101/2022 de 27 de julio; por la cual, la indicada autoridad le comunicó que la terminación del contrato se apegó a lo dispuesto en la Cláusula Décima Quinta del Contrato (15.5); es decir, por determinación de la entidad; y no obstante que posteriormente también presentó distintas notas con análogo contenido (29 de julio y 12, 18 y 23 de agosto de 2022), las mismas no modificaron la señalada decisión de rescisión contractual.

                       Ante dicha negativa, el 9 de septiembre de 2022 presentó al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, denuncia de vulneración de sus derechos fundamentales, por desvinculación injustificada, y solicitando su reincorporación laboral a NAABOL; sin embargo; tal denuncia fue respondida a través de nota con CITE: MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-URLeI-VCSC-0378-CAR/22; por la cual, el Director General de Servicio Civil dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, comunicó al solicitante de tutela que dicha repartición pública no tenía competencia para resolver el reclamo formulado, señalando que debe acudir a la vía judicial correspondiente.

                       Ahora bien, conforme fue precisado en el Fundamento Jurídico III.3. de esta Resolución Constitucional, toda persona tiene derecho al trabajo y a la protección contra el desempleo; lo cual, incluye la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada; derecho que en el caso de análisis no fue respetado por NAABOL, porque a pesar de que Edwin Antonio Gutiérrez Blanco, ahora accionante, tenía un contrato suscrito y aceptado con plazo de vigencia desde el 1 de junio al 31 de diciembre de 2022, la señalada entidad, a través de sus autoridades, y el hoy demandado, el 24 de julio del mismo año le notificó con la resolución de su contrato, sin especificar el motivo de tal decisión, solo acogiéndose a la Cláusula Décimo Quinta del Contrato suscrito (15.5), “Por determinación de la entidad”, sin precisar causal razonable al respecto.

                       Si bien la Cláusula Décima Quinta del Contrato Administrativo de Personal Eventual NAABOL-DNJ-1308/2022, establece causales de extinción del contrato, entre otras, “Por determinación de la entidad”, dicha figura no tiene sustento en la Norma Básica del Sistema de Administración de Personal, que fue la modalidad bajo la cual fue contratado el ahora accionante, ello porque no se probó que su contratación hubiera sido mediante las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, al ser NAABOL una entidad pública, conforme se tiene del DS 4630 de 30 de noviembre de 2021; de manera que, la señalada causal de extinción del contrato, debe ser aplicada en el marco de los arts. 46.I y II de la CPE, 23.1 de la DUDH y 6.1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en el entendido que toda persona tiene derecho al trabajo digno libremente escogido y aceptado, que le asegure para sí y su familia una existencia digna, a una fuente laboral estable y a la protección contra el desempleo, conforme se tiene glosado en el Fundamento Jurídico III.3. de este fallo constitucional, vinculados con el principio de razonabilidad; de modo que, la decisión sea razonable y justificada, y no lesione derechos fundamentales y garantías constitucionales.  

                       En ese sentido, la resolución del contrato comunicada por NAABOL al ahora impetrante de tutela, a través de nota NI/NAABOL/UNRH-099/2022, no resulta razonable; tomando en cuenta, que la “resolución del contrato” fue incausal; debido a que, la decisión de la entidad no constituye una causal de resolución, sino una decisión unilateral que, al no estar justificada, se considera arbitraria, en consecuencia, lesiva de los derechos fundamentales alegados por el servidor público ahora solicitante de tutela, quien aceptó y suscribió el referido contrato con la entidad, para la prestación de sus servicios por un periodo determinado, plazo que no podía ser afectado sino concurre causa justificada que deje sin efecto lo pactado al respecto.

                       Si bien no corresponde en vía de acción tutelar establecer la constitucionalidad o no del DS 4630 de 30 de noviembre de 2021, como pretende en parte el accionante al sostener que la creación de NAABOL a través de un Decreto Supremo es inconstitucional, y que por ello serían nulas todas las normas que regulan su ejercicio, por tanto, el contrato de trabajo suscrito con su persona; no deja de ser evidente que este Tribunal puede ejercer el control constitucional mediante esta vía tutelar en la medida en que se afecten derechos fundamentales y garantías constitucionales, lo aconteció anteriormente, al establecer que la aplicación de la facultad de recisión establecida en las NBSAP y la facultad de resolución contenida en el Contrato suscrito por el impetrante de tutela, deben ser ejercidas en el marco del principio de razonabilidad, y al estar vinculados al derecho al trabajo y la estabilidad laboral, por el tiempo del contrato, deben sujetarse a las clausulas constitucionales que regulan tales derechos fundamentales.

                       En ese sentido, la rescisión o resolución, considerando sus diferencias, del contrato de trabajo del personal eventual contratado en el marco de las NBSAP, como causal de retiro del servidor público, debió ser ejercida por la entidad pública correspondiente en el marco del principio de razonabilidad y los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; de modo que, la decisión al respecto se encuentre debidamente justificada; lo que en el caso de análisis no ocurrió; debido a que, NAABOL procedió a resolver el contrato de trabajo eventual suscrito con el ahora accionante, sin precisar causal razonable, afectando con ello su derecho al trabajo y a mantener el mismo hasta el límite del tiempo pactado, salvo causa justificada que amerite su acortamiento, y con ello, los demás derechos alegados como lesionados; por lo que, corresponde conceder la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, no efectuó un correcto análisis de los antecedentes.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 016/2023 de 20 de enero, cursante de fs. 92 a 96 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, disponiendo que Navegación Aérea y Aeropuertos Bolivianos (NAABOL), a través de su representante legal, cancele los salarios devengados correspondientes a Edwin Antonio Gutiérrez Blanco, en el marco del Contrato Administrativo de Personal Eventual NAABOL-DNJ-1308/2022 de 1 de junio, desde el 25 de julio hasta el 31 de diciembre de 2022. Todo conforme a los Fundamentos Jurídicos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

René Yván Espada Navía                 MSc. Isidora Jiménez Castro

MAGISTRADO                                     MAGISTRADA