SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0679/2025-S4

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 13 y 20 de abril de 2023, cursante de fs. 1; y, 213 a 222; y, 232 y vta., la parte accionante, expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En el trámite de compensación de cotizaciones solicitado por Leticia Aliaga Quispe, la Comisión Nacional de Prestaciones del Sistema de Reparto SENASIR, emitió el Auto 0000718 de 17 de marzo de 2020, que desestimó la solicitud, que fue confirmado por la Resolución de Comisión de Reclamaciones 258/20 de 22 de octubre de 2020, misma que fue objeto de apelación; instancia en la cual, por Auto de Vista 133/2021 de 9 de abril, revocó la citada Resolución 258/20 de 22 de octubre de 2020 y dejó sin efecto el Auto 0000718 de 17 de marzo, disponiendo que el SENASIR proceda a emitir la Certificación de Compensación de Cotizaciones por Procedimiento Manual a favor de la reclamante; decisión contra la que se interpuso recurso de casación, que mereció el Auto Supremo 151/2022 de 20 de abril, declarándolo infundado.

Refirió que, el Auto Supremo 151/2022 de 20 de abril, vulneró del SENASIR, el derecho al debido proceso en su vertiente de fundamentación; porque si bien, citó normas legales, doctrinales y jurisprudenciales; sin embargo, no contempló lo dispuesto por el art. 15 del Decreto Supremo (DS) 27543 de 31 de mayo de 2004, que establece el límite de aportes certificados bajo modalidad alternativa, tampoco citó norma que permitiere la certificación bajo la modalidad extraordinaria de más de ciento ochenta cotizaciones; no señaló por qué, no debió aplicarse el límite de certificación de aportes bajo modalidad de documentos supletorios por sesenta cotizaciones, tomando en cuenta que SENASIR en ningún momento restringió el derecho de la compensación de cotizaciones, simplemente solicitó el cumplimiento de la normativa que rige el sistema de la seguridad social con la finalidad de precautelar las arcas del Estado.

Refirió que, al declararse infundado el recurso de casación, confirmó el Auto de Vista impugnado que reconoció más de veintisiete años de trabajo de Leticia Aliaga Quispe, omitiendo considerar las limitantes establecidas en la normativa que según la Resolución Ministerial (RM) 550 de 28 de septiembre de 2005, alude a sesenta cotizaciones y el DS 27543 de 31 de mayo de 2004 a ciento ochenta cotizaciones; en consecuencia, los accionados no realizaron una aplicación correcta de la norma que rige el sistema de seguridad social, dando legalidad a reconocer más de trescientas cotizaciones, sin advertir la existencia de norma específica que regula y pone límites al reconocimiento de compensación de cotizaciones bajo la presunción de juris tantum; tomando en cuenta que, Leticia Aliaga Quispe, aunque prestó servicios no figuró en planillas; por otra parte, mediante el citado DS 27543 de 31  de mayo de 2004, se estableció una excepción, que es la certificación con documentación supletoria, que la presentada por la asegurada, evidentemente certifica tiempo de trabajo, más no así aportes efectivamente realizados.

En cuanto a la motivación, la Resolución no hizo mención a cómo debía aplicarse el límite de reconocimiento de cotizaciones mediante documentos acreditables supletorios, omitiendo realizar un razonamiento interpretativo de todos los preceptos legales que tengan similitud en la materia; tampoco dilucidaron, ni argumentaron respecto a la aplicación del límite de la certificación de aportes mediante documentos acreditables o certificación extraordinaria, de acuerdo a lo dispuesto por la RM 550 de 28 de septiembre de 2005.

Respecto a la errónea aplicación e interpretación del ordenamiento jurídico, los accionados no señalaron la norma en la cual basan la disposición de certificar más de trescientas cotizaciones, con el argumento que se estuviere afectando el derecho a la seguridad social de la tercera interesada, sino el SENASIR estaría actuando bajo los parámetros que la normativa en la seguridad social establece; y, el Auto Supremo cuestionado pretende otorgar un ilegítimo beneficio a favor de Leticia Aliaga Quispe, en franca violación del art. 24 de la Ley 065 de 10 de diciembre de 2010 -Ley de Pensiones-.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señaló como lesionado su derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y errónea aplicación e interpretación del ordenamiento jurídico, sin citar al efecto ninguna norma de la Constitución Política del Estado.

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia ordenar: Se deje sin efecto el Auto Supremo 151/2022 de 20 de abril, debiendo los Magistrados accionados emitir uno nuevo.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia el 13 de junio de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 248 a 255 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogado, ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar, puntualizando que: a) El Auto Supremo 151/2022 de 20 de abril, si bien mencionó la aplicación de las Resoluciones Ministeriales 550 de 28 de septiembre de 2005 y 559 de 3 de octubre de 2005, que regulan la aplicación de la compensación de las cotizaciones cuando no se tiene documental o planillas en el archivo de SENASIR; siendo al respecto prioritario señalar que esta se realiza en base a la revisión de planillas de aportes que los empleadores y las empresas reportan a la institución y con base a ello, se realiza el cálculo y se emite la certificación de compensación de cotizaciones; sin embargo, en el presente trámite se cuenta con las planillas pero la interesada asegurada Leticia Aliaga Quispe, no figura en las mismas; y es así que, la RM 559 de 3 de octubre de 2005, establece y reconoce como de igual manera el DS 27543 de 31 de mayo de 2004, que ante la imposibilidad que existan o se puedan revisar y sacar el cálculo de las planillas existentes en archivos, se utilizará documentación supletoria y el art. 15 del citado DS 27543, señala una lista de los documentos que son considerados como documentación supletoria, la que debe ser estimada siempre y cuando no hubiere planillas o cuando la persona interesada no esté en las listas; y el Auto Supremo impugnado, reiteró que si bien alude a ambas Resoluciones Ministeriales, no explicó por qué no consideró las limitantes que tienen las mismas; toda vez que, si bien la ley dispone que el SENASIR debe emitir la certificación y realizar el cálculo con documentación acreditable o supletoria, también señala la existencia de límites para considerar esa documentación; y, por su parte, la RM 559 de 3 de octubre de 2005, determina que no se deben calcular más de sesenta cotizaciones, aspecto que no consideró el Auto Supremo, al no explicar qué norma o disposición se aplicó para indicar que se deben considerar más de las sesenta cotizaciones, así como tampoco señaló por qué inaplicó esta Resolución Ministerial que establece las sesenta cotizaciones; puesto que, los Autos Supremos 169 y 360 (no aludieron años), han aplicado esta Resolución Ministerial que establece que no se pueden calcular más de sesenta cotizaciones, porque en el presente caso la documentación presentada, acredita que la interesada habría trabajado y prestado sus servicios por más de veintisiete años, lo que les llevó a un cálculo de más de trescientas cotizaciones; existiendo una normativa limitante; empero, el Auto Supremo cuestionado no indicó, qué normativa se va aplicar o por qué SENASIR no aplicaría esas Resoluciones Ministeriales; y no obstante esta omisión por parte de los accionados, ellos contrariamente argumentaron que la Resolución Ministerial que limita el cálculo a sesenta cotizaciones, vulneró el art. 45 de la CPE, considerando al respecto que esa norma constitucional establece el derecho a la seguridad social bajo principios de solidaridad, unidad de gestión, economía y oportunidad; es decir, con la aplicación de la RM 550 de 28 de septiembre de 2005, no se lesionó ese derecho, sino se valoró la documentación que no acreditó si se aportó o no; por cuanto, en esa documentación presentada no se estableció de manera fehaciente y certera la existencia de esos aportes o que se hubieren realizado al SENASIR, razón por la cual, la citada Resolución Ministerial consideró esta limitante de las sesenta cotizaciones, sin tener un fin vulneratorio a ningún derecho; toda vez que, vulnerar el derecho a la seguridad social o a la jubilación, sería que no se considere ninguna otra documental; reiterando que, la misma reporta datos sobre el tiempo de servicio de los asegurados y no así de los aportes que efectivamente hubiere efectuado; razón por la cual, el entonces Ministerio de Hacienda emitió las referidas dos Resoluciones Ministeriales para favorecer a los asegurados, considerando esta documentación supletoria, favorecimiento que no puede ser amplio; existiendo por ello, las limitaciones precedentemente señaladas al no tener certeza plena si se aportó o no; y, b) El Auto Supremo impugnado estaría instando a SENASIR a vulnerar el art. 48 de la CPE, que establece que las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio; y en este caso, como entidad se estaría incumpliendo con las disposiciones sociales -como son las contenidas en las dos resoluciones ministeriales-, advirtiendo que su fundamentación fue confusa; puesto que, por una parte reconoció que las referidas resoluciones fueron creadas como parámetros técnicos legales y administrativos enmarcados en principios de especialidad y verdad material; empero, luego de manera confusa las desconoce e ignoró su aplicación, sin fundamentar legalmente por qué, no consideraron la limitante para que SENASIR actúe de esa forma.

I.2.2. Informe de las autoridades accionadas

María Cristina Díaz Sosa y Carlos Alberto Egüez Añez, Magistrados de la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, remitieron informe escrito de 13 de junio de 2023, cursante de fs. 242 a 247, solicitando deniegue la tutela, con los siguientes argumentos: 1) Remitiéndose a los alegatos expuestos por el  SENASIR en su recurso de casación, y en consideración a que debían ser considerados para su resolución, el derecho a la seguridad social y la compensación de cotizaciones para una jubilación digna, habiendo el Estado emitido normativa para su protección como son el DS 27543 de 31 de mayo de 2004, las Resoluciones Ministeriales 550 de 28 de septiembre de 2005 y 559 de 3 de octubre de 2005, ambas del entonces Ministerio de Hacienda en aplicación de las mismas, fundamentaron y motivaron el Auto de Supremo 151/2022 de 20 de abril, reconocieron que el SENASIR no aplicó esa normativa técnica para la acreditación de los aportes de la asegurada, disposiciones legales emitidas como respuesta a las dificultades logísticas e información incompleta que impedía la acreditación de aportes al sistema de reparto con la consiguiente vulneración de su derecho a la jubilación, a cuyo efecto se remitieron a lo que dispone el art. 83 del Manual de Prestaciones de Rentas en Curso de Pago y Adquisición, art. 14 del citado DS 27543, que establece en casos de inexistencia de planillas y comprobantes de pago en los archivos de SENASIR, certificará los aportes con la documentación que cursa en el expediente del asegurado, señalando los documentos a ser requeridos, artículo ratificado por el art. 2 de la RM 550 de 28 de septiembre de 2005, referido al certificado de aportes mediante documentos acreditables, que fue complementado posteriormente, ante la existencia de asegurados que no estaban consignados en planillas quienes contaban con documentación que acreditaba su prestación de servicios en empresas e instituciones sujetas a la seguridad social a largo plazo, con la emisión de la RM 559 de 3 de octubre de 2005 que en su Artículo Único, instruyó a SENASIR proceder a la certificación de aportes bajo la modalidad de documentos supletorios, cuando el asegurado no figure en planillas; concluyendo por ello, el Tribunal Supremo de Justicia, que resultó evidente que el Tribunal de alzada al disponer que el SENASIR emita la Compensación de Cotizaciones Mensual (CCM) de la asegurada, utilizando la documentación acreditable presentada, no vulneró lo dispuesto en el art. 24.I de la Ley 065 de 10 de diciembre de 2010, concordante con los arts. 1 y 48.I incs. a) y b) del DS 0822 de 16 de marzo de 2011 (Reglamento de Desarrollo Parcial a la Ley 065 de 10 de diciembre de 2010), dejando constancia que la normativa aplicada son disposiciones que contienen los parámetros técnicos legales y administrativos enmarcados en los principios de especialidad y verdad material; 2) Respecto a la interpretación errónea y aplicación indebida del art. 14 del DS 27543 de 31 de mayo de 2004, denunciado por la entidad recurrente, se señaló que esa disposición fue complementada por el artículo único de la RM 559 de 3 de octubre de 2005, facultando al SENASIR a certificar aportes, bajo la modalidad de documentación supletoria, aún si la asegurada no figure en las planillas con las que cuenta el ente gestor; al haberse constatado, que las planillas no estaban completas; más si la documentación presentada por la asegurada eran finiquitos, contratos de trabajo, certificados de trabajo y record de servicios, documentos que sin lugar a dudas demostraron que Leticia Aliaga Quispe, prestó sus servicios en las Empresas Mineras Pabón, Alameda y Quioma (Mina Cascabel), aclarando además que la afiliación o no del trabajador al ente gestor de salud, no demostraba de ninguna manera, que el empleador de la asegurada no hubiere realizado las cotizaciones a la seguridad social de corto plazo; menos inferir que, esa falta de filiación a la Caja, demostraba el no pago de aportes a la seguridad social a largo plazo; toda vez que, se trataba de aportes diferentes, precisando que los aportes a la seguridad social de corto plazo es obligatoria para el empleador, más la afiliación del trabajador es voluntaria; con relación a las sesenta cotizaciones determinadas en el art. 2 de la RM 550 de 28 de septiembre de 2005, como Tribunal de casación se argumentó que desde la promulgación de la Constitución Política del Estado de 7 de febrero de 2009, el derecho a la jubilación se encuentra garantizado por la Norma Suprema, con carácter universal, solidario y equitativo; bajo este entendimiento, una Resolución Ministerial, no pude limitar el derecho que asiste a Leticia Aliaga Quispe a una futura jubilación que debe ser resultado de los aportes realizados durante su actividad laboral, en su calidad de dependiente de las citadas empresas mineras, no otra cosa se pudo extraer de la limitación a las sesenta cotizaciones, si la certificación de aportes se la realiza con documentación acreditable (art. 2 de la RM 550 de 28 de septiembre de 2005), limitación que vulneró el derecho a la jubilación de la asegurada; puesto que, como se expresó, la CMM, es uno de los componentes de la pensión de vejez y las prestaciones que deriven de éstos; por lo cual, el argumento del ente gestor de limitar los aportes realizados por la asegurada al sistema de reparto a sesenta cotizaciones, no fue atendible por vulnerar un derecho constitucionalmente reconocido en el art. 45 de la CPE; 3) Se dejó expresa constancia que, al evidenciar el SENASIR el incumplimiento por parte de los empleadores de la asegurada del pago de aportes a la seguridad social de largo plazo, con los que se financia la CCM, era su deber iniciar las acciones administrativas y jurisdiccionales para el cobro de estos adeudos a la seguridad social de largo plazo del sistema de reparto, más aun si el art. 48.IV de la CPE, dispone que los aportes a la seguridad social no pagados son inembargables e imprescriptibles; evidenciándose por lo expuesto que el Auto Supremo fue pronunciado con la debida fundamentación y motivación; y, 4) En cuanto a la vulneración del debido proceso como derecho, por alegar el SENASIR que estaría desprotegido por haberse realizado una errónea aplicación e interpretación del ordenamiento jurídico, señalando que el Auto Supremo cuestionado otorgó un ilegítimo beneficio a la asegurada, no es evidente por lo expuesto precedentemente, que demostraron no vulneraron ningún derecho y garantía fundamental del SENASIR, habiendo actuado correctamente.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Leticia Aliaga Quispe, tercera interesada, no concurrió a la audiencia de consideración de esta acción tutelar ni remitió alegato alguno, no obstante su legal citación de fs. 240.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, mediante Resolución 0072/2023 de 13 de junio, cursante de fs. 256 a 259, denegó la tutela, con los siguientes fundamentos: i) Se advirtió que la aplicación de la normativa efectuada por los accionados respecto a los arts. 13.I, 45 y 48 de la CPE; 24.I de la Ley 025 de 24 de junio de 2010; 1 y 48.I inc. a y b) del DS 822 16 de marzo de 2011; 83 del Manual de Prestaciones de Rentas en Curso de Pago y Adquisición aprobado por Resolución Secretarial 10.0.0.087 de 21 de julio de 1997-; 14 del DS 27543 de 31 de mayo de 2004 y su correspondencia con los arts. 9, 15; y, 21 de la Ley 025 de 24 de junio de 2010, conjuntamente lo dispuesto en la RM 550 de 28 de septiembre de 2005 y RM 559 de 3 de octubre de 2005; no infringió la regla de interpretación o el principio de legalidad establecido en el art. 180.I de la CPE, porque en relación a las disposiciones regulatorias del Régimen de Pensiones, particularmente bajo la previsión del art. 14 del DS 27543 de 31 de mayo de 2004, la norma previene que los documentos elegibles ante la inexistencia de planillas en archivos del SENASIR, son uno o más de los señalados por esta normativa, lo cual hace incidir que estos documentos no son limitativos en sí, porque conforme al mismo artículo y concordante con el art. 13 del citado decreto Supremo, la certificación del régimen básico que rige bajo presunción juris tantum; es decir, que la documentación sujeta a ellos según la petición del asegurado y del SENASIR admite prueba en contrario porque efectivamente no estamos ante una presunción jure et de jure, es decir, de puro derecho, sino que esta presunción que establece el decreto supremo tiene efectos diferentes; y ante ello, corresponde aplicar la norma constitucional referida al principio de proteccionismo a favor del trabajador prevista en el art. 48.II de la CPE, siendo que en este caso la tercera interesada, tiene en su poder documentación que entre otros aspectos acredita una liquidación de finiquitos sobre un determinado periodo de funciones que ha ejercido en una particular fuente laboral, sobre la cual se solicita sea extendida la liquidación y los beneficios sociales; por lo cual, la presunción juris tantum por imperio de la Constitución se aplica precisamente en su favor, más aun considerando lo dispuesto por la RM 559 de 3 de octubre de 2005, que amplió precisamente los alcances del art. 14 del referido DS 27543 de 31 de mayo de 2004 en relación a la documentación a hacer valer para las cotizaciones; ii) Aclararon que tanto el Auto de Vista como el Auto Supremo, no establecieron una disposición que obligue a SENASIR, cotizar los trescientos aportes; el SENASIR bajo la consideración juris tantum, debe hacer una ponderación en relación al art. 15 del DS 27543 de 31 de mayo de 2004 y respecto a la limitación establecida en la Resolución Ministerial respecto a la cotización de aportes y esta es una función exclusiva del SENASIR y tanto el Tribunal Supremo de Justicia como este Tribunal de garantías, más allá de poder establecer esta razonabilidad respecto al fallo, tal determinación es una potestad privativa de la administración pública para poder establecer los límites a las cotizaciones que está solicitando por la tercera interesada; iii) Al momento de efectuar la compensación de cotizaciones que incluso en el actual régimen de pensiones no superan las ciento ochenta cotizaciones, el SENASIR tiene que establecer esta ponderación de acuerdo a la documentación que se ha presentado para poder proceder al pago y eso es lo que ha señalado el Auto Supremo y ha dado validez a documentación adjuntada por la tercera interesada en cuanto a su liquidación y beneficios sociales, que efectivamente acreditan el tiempo de trabajo ejercido en una determinada fuente laboral y que esto tiene que ser considerado por el SENASIR a efectos de su cotización; entonces, con base a esta decisión del Auto Supremo es que el SENASIR aplicará el límite de cotizaciones correspondientes tomando en cuenta la documentación presentada por la asegurada; y, iv) El fallo emitido por los accionados no carece de fundamentación ni motivación, debido a que los razonamientos expresados en el apego a la normativa aplicable al caso concreto y que fue desarrollado en el Auto Supremo, bajo cánones de logicidad al momento de ejercer el control como la potestad del Tribunal Supremo de Justicia respecto al Auto de Vista impugnado, al no constatarse las vulneraciones alegadas.