SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0636/2025-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 2 y 21 de marzo de 2023, cursantes de fs. 277 a 298; y, 301 a 306 vta.; el accionante, expresó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En el periodo comprendido entre el 21 de mayo al 20 de octubre de 2018, la Gerencia Nacional de Recursos Humanos (GNRH) de la Contraloría General del Estado (CGE), emitió respecto a su persona (que en ese entonces desempeñaba las funciones de Supervisor en la Subcontraloria de Servicios Legales) tres informes técnicos que reportaron minutos de atraso en marcados, recomendando la remisión de los antecedentes a la Autoridad Sumariante de la entidad para su procesamiento.

La citada gerencia en base a un periodo de corte generó reportes denominados “Mes de pago de sueldos” (sic); sin embargo, de manera unilateral, arbitraria y carente de sustento legal aplicó ese periodo de corte para el cómputo de los minutos de atraso de los servidores públicos de la CGE; Por ejemplo, para reportar los minutos de atraso en el marcado de asistencia del “…mes de pago de sueldos de agosto 2028, consideró las marcadas desde el 21 de julio hasta el 20 de agosto…”. Dicho periodo de corte aplicado al cómputo de minutos de atraso es un ejercicio que no cuenta con respaldo legal alguno, tampoco tiene sustento normativo a nivel institucional, ni toma en cuenta que toda medida disciplinaria respecto al cumplimiento del horario laboral, está estrechamente vinculada al pago de la remuneración del servidor público por los días efectivamente trabajados y es de ese salario de donde se deducen los descuentos por los minutos de atraso en los que pudo haber incurrido.

En base al Informe Técnico CGE/GNRH/430/2018 de 3 de septiembre, se inició en su contra un proceso administrativo interno que dio lugar al pronunciamiento de la Resolución Final del Proceso Administrativo Interno AS-WVV 09/2018 de 15 de octubre, que dispuso la sanción de suspensión temporal sin goce de haberes por diez días. Determinación que fue impugnada a través de la interposición del recurso de revocatoria expresando cinco agravios, emitiéndose la Resolución de Recurso de Revocatoria AS-WVV 09/2018 de 19 de noviembre, confirmó a su predecesor. Posteriormente, como consecuencia del recurso jerárquico planteado se dictó la Resolución Ministerial 237/19 de 15 de marzo de 2019, que anuló obrados hasta la emisión de la Resolución de Recurso de Revocatoria.

En cumplimiento a dicha determinación nuevamente se pronunció la Resolución de Recurso de Revocatoria AS-WVV-RR 03/2019 de 27 de marzo, sin que ninguno de los cinco agravios expuestos fueran atendidos ni resueltos, confirmando en todas sus partes la Resolución Final del Proceso Administrativo interno AS-WVV 09/2018 de 15 de octubre. Dentro de plazo interpuso recurso jerárquico, donde solicitó que al resolver el recurso se repare la vulneración de los derechos conculcados anulando obrados con la finalidad que el Sumariante resuelva en resguardo del debido proceso y emita una resolución debidamente motivada y fundamentada, respecto a todos los agravios expuestos en el recurso de revocatoria. Recurso que fue concedido por el Sumariante mediante Auto de 4 de abril de 2019, por ante la Dirección General de Servicio Civil disponiendo la remisión del expediente.

A través de la Nota CITE: MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-URLel-0364-CAR/19 de 30 de octubre de 2019, Shirley Jazmín Pérez Velásquez, Directora General del Servicio Civil del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social dirigida al Sumariante de la CGE, acusa recepción del recurso jerárquico y con la finalidad de contar con mayores elementos de convicción requirió se remita: “Base normativa u otro instrumento o justificativo, para la aplicación del ‘corte administrativo’ en relación al control de asistencia a la entidad, para los servidores públicos de la Contraloría General del Estado. Base normativa u otro instrumento o justificativo, en relación al ‘corte administrativo’ que se toman en cuenta para los descuentos que se realizan en las planillas salariales de cada mes percibido por los servidores públicos de la Contraloría General del Estado, en el entendido que se computarían desde el día 20 de un mes, hasta el día 20 del mes siguiente” (sic).

En respuesta William Vega Vargas, Sumariante de la CGE, mediante nota de 21 de noviembre de 2019, aclaró que el objeto y causal del proceso, se funda en el parágrafo I, inc. j) del art. 85 del Reglamento Interno de Personal de la CGE y como norma aplicable para lo requerido. Añadió que la autoridad sumariante no remitió la documentación requerida por que dicha normativa no existe.

Refiere que tres años después, fue notificado con el Decreto de Radicatoria MTEPS/VESCYCOOP/DGSC/URLel/RD/25/2022 y el Auto de Admisión de Recurso Jerárquico MTEPS/VESCyCOOP/DGSC/RD-AA-18/2022 ambos de 20 de julio de 2022, indicando en el acápite tercero: “…se insta a la autoridad recurrida a remitir dentro del periodo probatorio aperturado: ‘(…) iii) Base normativa o informe pormenorizado sobre la aplicación del ‘corte administrativo’ en relación al control de asistencia de los servidores públicos de la CGE’” (sic). En esta oportunidad, ni el sumariante ni la CGE atendieron el requerimiento de información formulada por el Viceministerio de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas.

Dentro del término probatorio el 28 de julio de 2022, presentó pruebas con las cuales demostró que ya fue procesado y sancionado por los minutos de retraso por los meses de agosto y septiembre de 2018, por otro sumariante de la CGE, e incluso al haber adquirido firmeza el fallo, se procedió a la ejecución de la sanción. Por lo que en caso de proseguir el proceso sometido a recurso jerárquico que comprende también minutos de retraso de marcado por días del mes de agosto de 2018, se lesionaría el principio non bis in ídem.

A través de la Resolución Ministerial 1002/22 de 31 de agosto de 2022, se confirmó totalmente la Resolución Final del Proceso Administrativo Interno AS-WVV 09/2018 de 15 de octubre, en total incongruencia, puesto que la resolución impugnada en su recurso jerárquico fue la Resolución de Recurso de Revocatoria AS-WVV-RR 03/2019 de 27 de marzo. Por ello el 7 de septiembre de 2022, solicitó aclaración y complementación, disponiéndose por Auto de 22 de similar mes y año, la improcedencia de su solicitud.

La Resolución Ministerial 1002/22, no evaluó los argumentos ni las pruebas de reciente obtención, no fueron recibidas o admitidas, pese a que fueron presentadas posterior a la apertura del término de prueba y con anterioridad a la emisión de la citada Resolución, por lo que debieron ser examinadas en atención al principio de verdad material y prevalencia del derecho sustancial sobre el formal; no se aclaró los motivos por que las pruebas no fueron recibidas o admitidas como tampoco expusieron los fundamentos que podrían sustentar su no consideración. La valoración de sus pruebas hubiera incidido a su favor, puesto que la instancia jerárquica pudo haber advertido que la Comunicación Interna CGE/GNRH/CI-0150 de 14 de febrero de 2015, único instrumento en el que justificó la aplicación del corte administrativo la GNRH, no tuvo respaldo legal ni gozaba de valor normativo.

La Resolución Ministerial 1002/22, tácitamente reconoció como válido el cómputo de minutos de atraso con base al corte administrativo tantas veces observado y no citó norma legal que respalde tal afirmación. Se resolvió el recurso jerárquico sin pronunciarse sobre el agravio expuesto en el numeral dos en el que acusó que el Sumariante no examinó ni resolvió los cinco agravios consignados en su recurso de revocatoria presentado el 7 de noviembre de 2018; tampoco emitieron criterio sobre la vinculatoriedad de las sentencias constitucionales invocadas; incurrieron en errónea interpretación de la legalidad ordinaria sobre el art. 85.I inc. j) del Reglamento Interno de Personal de la CGE que dispone como causal de inicio de proceso interno “…la acumulación de 135 minutos o más de atraso dentro de un mes” (sic); no pudo ser interpretado para definir la comprensión de la expresión “dentro de un mes”, no basta con afirmar como lo hizo la Resolución Ministerial en su Considerando (5) numeral 2 que: “…el mencionado artículo no señala específicamente que se deberá computar el mes completo, al contrario establece que el atraso debe estar  ‘dentro de un mes’” (sic), afirmación que no tiene sustento legal alguno, ni es el resultado de una argumentación lógica-jurídica.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la lesión de sus derechos a la fundamentación y motivación como elementos del debido proceso, a la tutela judicial efectiva, al principio non bis in ídem, citando al efecto los arts. 115 y 117 de la Constitución Política del Estado.

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada disponiendo: a) Dejar sin efecto la Resolución Ministerial 1002/22, que las autoridades demandadas resuelvan su recurso jerárquico debiendo pronunciarse expresamente sobre los agravios expuestos en sus numerales 1 y 2 de su recurso de revocatorio; y, b) Resuelvan nuevamente su recurso jerárquico debiendo adoptar en la aplicación del art. 85.I inc. j) del Reglamento Interno de Personal de la CGE, una interpretación razonable recurriendo al efecto, a los criterios normativos legales vigentes que regulan el cómputo del tiempo.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 12 de abril de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 809 a 814 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El accionante a través de su abogado, ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar.

I.2.2. Informe de los demandados

Verónica Patricia Navia Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a través de su apoderada en audiencia de garantías virtual manifestó que: 1) La Resolución Ministerial 1002/22 se encuentra debidamente fundamentada, habiéndose realizado una revisión y análisis de los documentos que cursan en el expediente administrativo, el accionante fue sometido a un proceso interno dentro su institución en aplicación del Reglamento Interno de Personal de la CGE, la misma establece de forma clara las sanciones por los constantes atrasos del ahora accionante y el mismo tuvo pleno conocimiento de las sanciones aplicables ante su incumplimiento; 2) El Reglamento Interno de Personal de la CGE, establece la modalidad del cómputo de atraso en el ingreso a la institución, así el art. 76 señala que acumulados treinta minutos de tolerancia al mes, se aplicaran descuentos del haber básico mensual de treinta y uno a cuarenta y cinco minutos acumulados en el mes, medio día de haber, de cuarenta y seis a sesenta minutos, un día de haber, así sucesivamente; por otro lado, el inc. J) parágrafo I del art. 85 del citado reglamento establece como causal de inicio de proceso interno la acumulación de 135 minutos o más por atraso dentro de un mes, sancionando con multa de 20 % del haber básico, suspensión temporal hasta treinta días calendario o destitución. Bajo ese marco la GNRH de la CGE emitió la Comunicación Interna 0150/2015 de 4 de febrero, que de manera clara comunicó al personal de la Contraloría: “El cómputo de los atrasos, así como las sanciones establecidas en los artículos mencionados se aplicarán una vez concluido el periodo de corte establecido por la GNRH el mismo comprende del 21 del mes anterior al 20 del mes en curso” (sic); 3) El peticionante de tutela al formar parte de la CGE, se encontraba sometido a la normativa interna y demás regulaciones de la entidad, si consideraba que se vulneró sus derechos, pudo activar los medios de impugnación de la normativa administrativa para dejar sin efecto la Comunicación interna 0150/2015; por otro lado, todo servidor público bajo la dependencia del Estado, debe desempeñar sus funciones regido por los principios establecidos en el art. 232 de la CPE que prevé que la administración pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad entre otros; en el caso presente de los antecedentes del proceso administrativo, por los constantes y reiterados atrasos, demostró de manera clara y evidente el incumplimiento a lo establecido en la Norma Suprema; 4) La autoridad Sumariante de la CGE consideró para el análisis y fundamentación de la Resolución Final del Proceso Administrativo, lo señalado en el Informe Técnico, respecto a la sumatoria de minutos de atraso dentro los meses de junio, julio y agosto de 2018, en cumplimiento al Comunicación interna 0150/2015, por lo que los fundamentos expresados en el recurso de revocatorio fueron debidamente considerados, valorados y analizados por la entonces autoridad sumariante de la CGE; 5) La Resolución Ministerial 1002/22 objeto de amparo, fue emitida en resguardo de los derechos del accionante, realizando una revisión integra de los antecedentes, verificó que el Reglamento Interno de Personal de la CGE se enmarque en el inc. f) del art. 21 del Decreto Supremo (DS) 23318-A modificado por el DS 26237 de 29 de junio de 2001; por lo que la facultad de imponer sanciones no deviene únicamente del reglamento de la CGE, sino de la Ley 1178 y el DS 23318-A; y, 6) La supuesta doble sanción aludida por el impetrante de tutela no es evidente, ya que este fue sancionado a través de la Resolución 056/2018 de 30 de noviembre, por el periodo del 21 de agosto al 20 de septiembre de 2018, por acumulación de 537 minutos de atraso y la Resolución Final del Proceso Administrativo 09/2018 de 15 de octubre, determinó responsabilidad administrativa, por el periodo del 21 de julio al 20 de agosto de 2018, por lo que no existió la doble sanción alegada, correspondiendo denegar la tutela solicitada.

Gonzalo Omar Zambrana Ávila, Viceministro de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas, no presentó informe escrito alguno, ni asistió a la audiencia de garantías, pese a su notificación cursante a fs. 309.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Nora Herminia Mamani Cabrera, Contralora General del Estado a.i., a través de su representante legal mediante informe escrito presentado el 11 de abril de 2023, cursante de fs. 800 a 808, solicitó se deniegue la tutela impetrada, en mérito a los siguientes argumentos: i) En lo que respecta a la CGE, asumimos que la pretensión del accionante es dejar sin efecto el registro que existiría en el sistema CONTROLEC, en cuanto a la resolución ejecutoriada que dispuso la suspensión del funcionario; en tal sentido, aclarar que la disposición inmersa en el art. 27 de la Ley de Administración y Control Gubernamental (SAFCO) –Ley 1178 de 20 de julio de 1990- expresa que todas las entidades públicas, así como las autoridades sumariantes que conocen procesos administrativos y emiten resoluciones que adquieren ejecutoria, tienen la obligación de registrar los procesos y determinaciones asumidas ante la CGE; ii) En el presente caso, la autoridad sumariante emitió la Resolución Final del Proceso Administrativo Interno AS-WVV 09/2018, que fue confirmada por la Resolución Ministerial 1002/22 y estando ejecutoriada esta última resolución, la sanción adquirió firmeza por lo que se notificó a la CGE para su registro en el sistema CONTROLEC, y al tratarse de un ex servidor público la sanción de suspensión no se efectivizo; iii) La Resolución Ministerial 1002/22 fue pronunciada el 31 de agosto de 2022, que fue notificada al accionante el 2 de septiembre de igual año, y el 7 del referido mes y año, presentó su renuncia al cargo de Inspector dependiente de la CGE, posteriormente fue notificado con la improcedencia de la complementación y enmienda solicitada, lo que significa que la suspensión de Carlos Ariel Arenas Pérez, no surtió efecto en virtud a la renuncia presentada; antecedentes que deben ser considerados en la presente acción de defensa a efecto de establecer si existe relevancia constitucional para analizar el fondo de la acción; iv) La determinación que se vaya a tomar no tendría ningún efecto en cuanto a la situación del accionante, porque como se señaló el mismo presentó su renuncia al cargo que ejercía en la CGE; por otro lado, asumiendo que la pretensión del peticionante de tutela radica sobre el registro en la CGE, sobre ello existen los mecanismos establecidos para solicitar la eliminación del registro sea por medio de la baja o exclusión que se encuentra regulados en  los instrumentos normativos de la Contraloría en cuanto a los requisitos y oportunidades de su presentación; y, v) Finalmente, respecto al cómputo de los días para considerar el atraso, el Reglamento Interno de Personal de la CGE señala que para el cómputo de los minutos de atraso y establecer las sanciones pecuniarias u otras que correspondan, deberá darse dentro de un mes de ejercicio de las funciones, aspecto que fue aclarado por la Gerencia Nacional de Recursos Humanos, en el entendido de que el cómputo se realiza del 20 de un mes al 20 del siguiente mes, tal como se hizo y procedió en el caso del accionante, es así como se considera para el procesamiento de todos los servidores públicos de la CGE, ya que una vez que se establecen sanciones relacionadas a atrasos, este tiene que efectivizarse con el descuento incorporado en las planillas respectivas de sueldos que tiene un plazo para presentar ante el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 55/2023 de 12 de abril, cursante de fs. 815 a 820 vta., denegó la tutela solicitada, en base a los siguientes fundamentos: a) No estableció cual fuera la trascendencia para analizar la apertura de plazo extraordinario que reclamó el accionante en el memorial de amparo constitucional, ya que de antecedentes se observó que el recurso jerárquico y revocatorio fueron atendidos por las autoridades en su momento oportuno, analizando el fondo de los argumentos planteados; la otorgación o no de mayor plazo para activar el recurso jerárquico, independientemente del análisis abordado por la autoridad sumariante respecto al hecho de no proceder esa ampliación de plazo, se advierte que la Resolución Ministerial 1002/22 ingresó al análisis de fondo del recurso; en consecuencia, no se evidencia que se hubiera generado un quiebre o afectación del derecho de impugnación o la doble instancia, por lo que ese reclamo carece de relevancia constitucional; b) Remitiéndose al recurso jerárquico el accionante planteó que la autoridad sumariante no se hubiera pronunciado en relación a todos los agravios expuestos en el recurso de revocatoria, de la revisión del recurso a más de hacer referencia, no identificó cuales fueron los agravios omitidos de consideración. En consecuencia, el reclamo vinculado a la Resolución Ministerial 1002/22 carece de la necesaria y suficiente carga argumentativa relacionada con el recurso jerárquico; ya que a partir de ese recurso el peticionante de tutela tenía la facultad de hacer conocer a la MAE del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, todo el yerro en que hubiese incurrido la autoridad sumariante, pero conforme se evidenció del pliego de recurso jerárquico, ese argumentó no está precisado, entonces cuál fuera la trascendencia que pudiese provocar la no atención a todos los argumentos planteados en el recurso de revocatoria. Sin embargo, se observa de los antecedentes materiales, no se establece cuales fueron esos agravios que fueron omitidos en su análisis; c) Respecto al ofrecimiento de prueba que no hubiera sido analizada, se observa que la Resolución 56/2018, así como la Resolución Ministerial 358/2019, ya fueron ofrecidas en calidad de pruebas en el proceso administrativo, fueron parte inicialmente de una Resolución Ministerial y la Resolución Final del Proceso Administrativo Interno, y conforme se evidenció estos fueron objeto de análisis por la autoridad ahora demandada; d) El peticionante de tutela en su recurso jerárquico se limitó al hecho de expresar un doble procesamiento y que no se atendió los reclamos efectuados en su recurso de revocatoria; note el accionante independientemente del análisis efectuado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, esta Sala Constitucional se encuentra impedida de analizar si el análisis asumido, vinculado al cálculo del cómputo de atrasos que realizó la CGE estuviese acorde al ordenamiento jurídico o no, pues tiene a bien reiterar que el pliego de recurso jerárquico no dio el suficiente insumo para que el Ministerio citado asuma un lineamiento en uno u otro sentido; por lo que es inviable por parte de la justicia constitucional un análisis vinculado a la correcta o incorrecta interpretación del art. 85.I inc. j) del Reglamento Interno de Personal de la CGE; y, e) Si bien el accionante en la acción de amparo constitucional cumple con la carga argumentativa que se requiere para su análisis, este debe remontarse a lo plasmado en el recurso jerárquico y de manera directa no se puede asumir su análisis, a no ser que en el desarrollo de ese proceso se haya efectuado una afectación grosera y evidente al derecho a la defensa o la igualdad de las partes, aspectos que no se evidenciaron en el presente caso.

En vía de explicación, complementación o enmienda, la parte accionante manifestó que requirió en su acción de amparo constitucional el examen excepcional sobre la valoración de la prueba de reciente obtención presentada el 10 de agosto de 2022, no con relación al memorial de presentación de prueba que examinaron en audiencia.

La Sala Constitucional Tercera de El Alto del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, refirió que es evidente que el 10 de agosto de 2022 presentó memorial de prueba de reciente obtención consistente en instructivo para el formato y presentación de documentos de la CGE; instructivo, tipología contenido y formato de instrumentos normativos y formularios; y, pliego probatorio que hubiera sido omitido por la autoridad demandada. La Sala constitucional se remite nuevamente a los antecedentes, ya que tanto el Auto de admisión del recurso jerárquico y el Decreto de radicatoria ambos de 20 de julio de 2022, otorgaron un plazo de seis días hábiles a las partes para el ofrecimiento de prueba, así se tiene que el 10 de agosto de igual año, el accionante presentó prueba, apartándose del plazo otorgado, en consecuencia conforme los principios que rigen a la administración pública de acuerdo al art. 4 de la Ley 2341 de 23 de abril de 2002, no es pertinente la complementación en el fondo, por cuanto se estableció que la prueba fue presentada fuera del plazo aperturado por el Auto de admisión del recurso jerárquico.