SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0636/2025-S3

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denuncia la lesión de sus derechos a la fundamentación y motivación como elementos del debido proceso, a la tutela judicial efectiva, al principio non bis in ídem, por parte de las autoridades demandadas que emitieron la Resolución Ministerial 1002/22 de 31 de agosto de 2022, al no considerar las pruebas de reciente obtención presentadas, resolviendo el recurso jerárquico sin pronunciarse sobre el agravio expuesto en el que acusó que el Sumariante no examinó ni resolvió los cinco agravios consignados en su recurso de revocatoria, además de incurrir en errónea interpretación de la legalidad ordinaria sobre el art. 85.I inc. j) del Reglamento Interno de Personal de la CGE.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Jurisprudencia relacionada con el debido proceso y la fundamentación y motivación de las resoluciones en sede administrativa

Consiguientemente el Tribunal Constitucional Plurinacional, adopto las apreciaciones del tribunal anterior mediante la SCP 0275/2012 de 4 de junio, haciendo referencia al debido proceso y la motivación de las resoluciones administrativas señalando que: «La SC 1289/2010-R de 13 de septiembre, expresando que: "La jurisprudencia del Tribunal Constitucional, contenida en la SC 0752/2002-R de 25 de junio, recogiendo lo señalado en la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre, ha establecido que el derecho al debido proceso '…exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una Resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma. Que, consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión de hecho no de derecho que vulnera de manera flagrante el citado derecho que permite a las partes conocer cuáles son las razones para que se declare en tal o cual sentido; o lo que es lo mismo cuál es la ratio decidendi que llevó al Juez a tomar la decisión'.

(…)

Por su parte la SC 1326/2010-R de 20 de septiembre, ha dispuesto que: “La jurisprudencia constitucional ha establecido, que la garantía del debido proceso comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió.

La motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el juez sus convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas”.

En relación a la garantía del debido proceso, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), ha señalado que no sólo es exigible a nivel judicial, sino también es de obligatorio cumplimiento por toda autoridad que ejerza funciones de carácter jurisdiccional en sede administrativa. En este sentido ha señalado: "De conformidad con la separación de los poderes públicos que existe en el Estado de Derecho, si bien la función jurisdiccional compete eminentemente al Poder Judicial, otros órganos o autoridades públicas pueden ejercer funciones del mismo tipo.... Es decir, que cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un 'juez o tribunal competente' para la 'determinación de sus derechos', esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas. Por la razón mencionada, esta Corte considera que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención Americana".

El debido proceso es una garantía constitucional, que en virtud de los efectos de irradiación de la Constitución Política del Estado, es también aplicable a los procesos sancionatorios en sede administrativa, dentro los cuáles se deba decidir respecto a la existencia o no de faltas disciplinarias, que con mayor razón deberá observarse en segunda instancia, con el objeto de garantizar en revisión un fallo justo, razonable y equitativo, que proporcione certeza al administrado respecto a la decisión asumida.

(…)

Esta impronta característica de la doble instancia, es aplicable también al derecho administrativo sancionatorio cuando así corresponda, otorgando al administrado la posibilidad de controvertir una decisión inicial, para en definitiva poder enmendar los errores o distorsiones en la aplicación de la normativa en primera instancia. La garantía de la doble instancia admite el disenso con los fallos, permitiendo que una autoridad distinta de la inicialmente competente, investida además de otra jerarquía administrativa, pueda evaluar, revisar, compulsar y en definitiva corregir los defectos insertos en la decisión inicial, dando lugar de ésta manera a un irrestricto acceso a la justicia, aspecto íntimamente relacionado con el derecho a la defensa.

La eventualidad de impugnar un fallo desfavorable, posibilita que el administrado, reclame aspectos específicos que considera injustos a sus pretensiones, fundamentando en que grado estas omisiones o distorsiones han afectado sus derechos. El responder en segunda instancia todos los agravios denunciados es obligación ineludible de la instancia de alzada.

(…)

La motivación de las resoluciones administrativas, es un deber ineludible del tribunal o autoridad de segunda instancia, que por delegación se le asigna la tarea de enmendar, cuando correspondiere las vulneraciones de derechos surgidas en el tribunal o autoridad de origen. La motivación de las resoluciones debe ser comprensible, puntual, concreta y en todos los casos lógica, incluyendo el análisis de todos los aspectos relacionados al asunto principal y de aquellos otros derivados del eje central en cuestión (mínima petita), correspondiendo efectuarse una relación de causalidad estrecha entre los hechos y la normativa inherente al caso específico.

Toda autoridad administrativa que emita una resolución en segunda instancia, debe mínimamente exponer en la resolución: 1) Los hechos, citando las normas que sustentan la parte dispositiva de la resolución, efectuando la relación de causalidad entre los hechos y la norma aplicable; 2) Pronunciamiento sobre todos y cada uno de los aspectos impugnados en el recurso de alzada, actuando en mínima petita, considerando cada aspecto de manera puntual y expresa, desarrollando una valoración lógica de los puntos impugnados, efectuar lo contrario, elimina la parte fundamental de la resolución, lesionando efectivamente el debido proceso, derivando en el extremo inaceptable que los procesados no puedan conocer cuáles son las razones del fallo y cuál es la posición del tribunal de alzada en relación con los puntos impugnados.

(…)

En conclusión, corresponde afirmar rotundamente, que la ausencia de una suficiente y adecuada motivación en las resoluciones de segunda instancia, efectivamente vulnera los derechos al debido proceso y a la defensa, impidiendo que la tutela jurisdiccional administrativa sea cierta, dando lugar al extremo inaceptable de la arbitrariedad, aclarándose que la obligación de motivar las resoluciones no significa que las decisiones adoptadas necesariamente deban satisfacer al administrado, lo que si es trascendental, es que la decisión sea justificada y versé sobre la totalidad de los aspectos contenidos en el memorial de impugnación, permitiendo que el imperio de la justicia constitucional garantice el ejercicio pleno de sus derechos constitucionales para el “Vivir Bien”» (las negrillas nos corresponden).

III.2. Análisis del caso concreto

En la presente acción de defensa el accionante denuncia la lesión de sus derechos a la fundamentación y motivación como elementos del debido proceso, a la tutela judicial efectiva y al principio non bis in ídem, por parte de las autoridades demandadas que emitieron la Resolución Ministerial 1002/22 de 31 de agosto de 2022, sin considerar las pruebas de reciente obtención presentadas, resolviendo el recurso jerárquico sin pronunciarse sobre el agravio expuesto en el que acusó que el Sumariante no examinó ni resolvió los cinco agravios consignados en su recurso de revocatoria; e incurriendo en errónea interpretación sobre el art. 85.I inc. j) del Reglamento Interno de Personal de la CGE.

Conforme los antecedentes que ilustran el expediente se colige que a Carlos Ariel Arenas Pérez -hoy accionante- como servidor público en el cargo de Supervisor “C” dependiente de la Subcontraloria de Servicios Legales de la CGE, mediante el Auto de Apertura de Proceso Administrativo Interno AS-WVV 09/2018, se le inicio proceso por contravención del art. 85 inc. j) del Reglamento Interno de Personal, en el que habría incurrido por la acumulación de doscientos cincuenta y tres, doscientos ocho y trescientos veinte minutos de atrasos durante los meses de junio, julio y agosto de 2018 respectivamente (Conclusión II.1).

A se efecto, la Autoridad Sumariante de la CGE, pronunció la Resolución Final del Proceso Administrativo Interno AS-WVV 09/2018 de 15 de octubre, resolviendo declarar la existencia de responsabilidad administrativa contra el peticionante de tutela, por haber contravenido en tres ocasiones consecutivas el art. 8 inc. d) de la Ley 2027 Estatuto del Funcionario Público y los arts. 17 inc. i), 21, 30, 76 y 85.I inc. j) del Reglamento Interno de Personal de la CGE, al haber acumulado doscientos cincuenta y tres, doscientos ocho y trescientos veinte minutos de atrasos durante los meses de junio, julio y agosto de 2018; disponiendo como sanción la suspensión temporal sin goce de haberes de diez (diez) días del cargo de Supervisor “C” dependiente de la Subcontraloria de Servicios Legales de la CGE (Conclusión II.2). Determinación que fue confirmada mediante la Resolución de Recurso de Revocatoria AS-WVV-RR 03/2019 de 27 de marzo (Conclusión II.3).

En tal circunstancia, el impetrante de tutela interpuso el recurso jerárquico mediante memorial de 4 de abril de 2019, contra la Resolución de Recurso de Revocatoria AS-WVV-RR 03/2019 (Conclusión II.4).

Como se advierte el Viceministro de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas admitió el recurso jerárquico a través del Auto MTEPS/VESCyCOOP/DGSC/RD-AA 18/2022 de 20 de julio, disponiendo la apertura de término de prueba de seis días hábiles comunes a las partes; Auto que fue notificado al accionante en la misma fecha (Conclusiones II. 5 y 6).

Posteriormente, por escrito de 10 de agosto de 2022, (Conclusión II.7) el peticionante de tutela, presentó al Viceministro de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas, prueba de reciente obtención entre ellos Instructivo para el Formato y Presentación de Documentos de la Contraloría General del Estado; Resolución Final de Proceso Administrativo Interno AS/FHH/056/2018 de 30 de noviembre; y Resolución Ministerial 358/19 de 24 de abril de 2019.

Finalmente, se pronunció la Resolución Ministerial 1002/22, por Verónica Patricia Navia Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social y Gonzalo Omar Zambrana Ávila, Viceministro de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas -ahora demandados- los que resolvieron el recurso jerárquico interpuesto el 4 de abril de 2019 por Carlos Ariel Arenas Pérez contra la Resolución de Recurso de Revocatoria AS-WVV-RR 03/2019, que confirmó en todas sus partes la Resolución Final del Proceso Administrativo Interno AS-WVV 09/2018; determinando en el por tanto: “…CONFIRMAR TOTALMENTE la Resolución Final del Proceso Administrativo interno AS-WVV N° 09/2018 de 15 de octubre de 2018 emitido por la entonces Autoridad sumariante de la Contraloría General del Estado, que determina la existencia de responsabilidad administrativa contra el servidor público CARLOS ARIEL ARENAS PÉREZ” (Conclusión II.8).

En el caso concreto se advierte del análisis del memorial de recurso jerárquico planteado por el accionante contra la Resolución de Recurso de Revocatoria AS-WVV-RR 03/2019, el mismo expresa como agravios:

“1° En el primer considerando, último párrafo indica erradamente el Sumariante que: ‘no debió otorgarse un plazo adicional en razón de distancia para interponer recurso jerárquico a Carlos Ariel Arenas Pérez que tiene como domicilio la ciudad de La Paz, lugar de la sede de la citada Dirección General’

(…).

Es este sentido, mi persona al encontrarse domiciliada en la ciudad de La Paz y la Autoridad Sumariante que conoció la causa en la ciudad de Cochabamba, expresamente debió disponer que se tenían a favor del procesado los 5 días adicionales a efecto de la presentación del eventual recurso jerárquico, ello en aplicación del artículo 21, parágrafo III de la Ley N° 2341…” (sic).

Como segundo agravio expone:

“2° Con relación a la Resolución de Recurso de Revocatoria AS-WVV-RR N° 03/2019 de 27 de marzo de 2019, al igual que su precedente, en su página 3 indica que, la Resolución del Proceso Administrativo Interno AS-WVV N° 009/2018, no ocasiona ningún agravio, sino por el contrario, es beneficiosa al recurrente, pues fue procesado con un proceso y no con tres ‘y por 20 días en lugar de 30’, asimismo, indica que la sanción no es agravio si se considera que el recurrente es ‘reincidente en la falta’, finalizando con un lacónico ‘por la inexistencia de agravios, resulta infundado el recurso revocatorio interpuesto…’.

Como puede advertirse, las simples afirmaciones que integran la Resolución de Recurso de Revocatoria AS-WVV 09/2018 de 19 de noviembre de 2018, de ninguna manera atienden conforme a derecho ninguno de los cinco acápites en los que se expuso los agravios en el Recurso de Revocatoria presentado por mi persona el pasado 7 de noviembre, más al contrario vulnera flagrantemente mi derecho a la defensa y al debido proceso al no haberse emitido una resolución fundada y motivada...” (sic).

En el Otrosí 1° de su memorial de recurso jerárquico el accionante refirió que: “Alternativamente, ratificando in extenso todos los agravios contenidos en el recurso de revocatoria de 7 de noviembre de 2018…” (sic).

En ese orden de cosas se contrastará los agravios expuestos por el peticionante de tutela con la Resolución Ministerial 1002/22 que dio respuesta al recurso jerárquico planteado contra la Resolución de Recurso de Revocatoria AS-WVV-RR N° 03/2019, así se tiene que:

“1. Respecto al primer agravio señalado por el recurrente se tiene que (…) ‘ANULAR obrados hasta la emisión de la Resolución del Recurso de Revocatoria AS-WVV N° 09/2018 de 19 de noviembre de 2018, por medio del cual la Autoridad Sumariante de la Contraloría General del Estado, William Vega Vargas, determinó otorgar el plazo de 10 días hábiles por distancia al interesado para la interposición del Recurso jerárquico respectivo’ (sic) (…). En este entendido, señalar que el parágrafo II del artículo 33 del Decreto Supremo N° 26319, establece que: ‘El recurso jerárquico deberá ser interpuesto por el interesado ante la misma autoridad administrativa que dictó el recurso de revocatoria conteniendo mínimamente lo señalado en el Artículo 22 del presente Decreto, dentro del plazo de cinco días siguientes a su notificación o de vencido el plazo para dictar el recurso de revocatoria’

2. Respecto al segundo agraviante señalado por el recurrente se debe establecer que conforme a la Resolución Final de Proceso Administrativo Interno AS-WVV 09/2018 de 15 de octubre de 2018 emitido por la entonces Autoridad sumariante de la Contraloría general del Estado (…). La mencionada Resolución es fundada en el Informe Técnico CGE/GNRH/430/2018 de 03 de septiembre de 2018, con base al Reporte de Recursos Humanos que establece: ‘Al respecto, en cumplimiento a lo señalado en los Autos de Rechazo emitidos por la autoridad competente en cuanto al conteo de minutos de atraso dentro de un mes, se tiene que de la sumatoria realizada del 01 de 30 de junio de 2018, el servidor público habría acumulado un total de 253 minutos de atraso y del 01 al 20 de agosto un total de 320 minutos de atraso (…)’. Asimismo, se detalla una tabla comparativa en minutos de atraso de acuerdo al periodo de corte establecido para pago de sueldos (…).

Que, en ese entendido, se puede evidenciar que la entonces Autoridad Sumariante consideró para el análisis y fundamentación de la Resolución Final del Proceso Administrativo interno AS-WVV 09/2018 lo señalado en el Informe Técnico CGE/GNRH/430/2018 de 03 de septiembre de 2018 respecto a la sumatoria de minutos de retraso dentro de un mes de junio, julio y agosto (hasta el 20). Respecto a la observación del recurrente sobre que la sanción correspondiente el mes de agosto del 2018 no es congruente y no tiene sustento legal siendo que el Reglamento Interno de Personal de la Contraloría General del Estado en el inciso j) del artículo 80 señala que para el inicio de un proceso interno se deberá acumular ciento treinta y cinco minutos o más de atraso dentro de un mes. Es menester señalar que el mencionado artículo no señala específicamente que se deberá computar el mes completo, al contrario, establece que el atraso debe estar ‘dentro de un mes’ en el entendido que el cómputo fue realizado del 1 al 20 de agosto de 2018 y el mismo sobrepaso superabundantemente los ciento treinta y cinco minutos, se concluye que la tipificación realizada por la entonces autoridad Sumariante de la Contraloría General del Estado fue correcta.

3. Si bien es cierto que la entonces Autoridad Sumariante de la Contraloría General del Estado señaló que el recurrente habría contravenido en tres ocasiones consecutivas el inciso j) del artículo 85 del mencionado Reglamento (…). En la Resolución de Recurso de Revocatoria AS-WVV 09/2018 de 19 de noviembre de 2018, la entonces Autoridad Sumariante aclaró que: ‘Que, la Resolución Final del Proceso Administrativo Interno AS-WVV N° 009/2018, no ocasiona ningún agravio al recurrente, por el contrario resulta beneficiado, debido a que en lugar de ser procesado por tres veces consecutivas como razona, fue  procesado con un proceso y por 20 días en lugar de 30, cuando el presupuesto exigido para la apertura del proceso es de 135 minutos o más de atrasos dentro de un mes conforme establece el inciso j) del artículo 85 del citado Reglamento Interno de Personal’ (sic).

En esa lógica, se entiende que la entonces Autoridad Sumariante en el marco del principio de economía procesal acumuló en un solo proceso interno las contravenciones del recurrente conforme lo establece la Resolución final de Proceso Administrativo Interno AS-WVV 09/2018 de 15 de octubre de 2018.

4. (…) En este contexto, el Reglamento Interno de Personal de la Contraloría General del Estado en su artículo 86 señala que: ‘La autoridad sumariante competente de la Contraloría General del Estado aplicará, según la gravedad de la falta, las sanciones de multa hasta un veinte (20%) del haber básico mensual; suspensión temporal hasta un máximo de treinta (30) días calendario; o destitución’.

En ese sentido, la entonces Autoridad Sumariante en uso de competencia señaló que la sanción es la suspensión temporal sin goce de haberes de diez (diez) días del cargo de Supervisor “C” dependiente de la Subcontraloria de Servicios Legales de la Contraloría General de Estado.

5. Sobre la supuesta doble sanción que el recurrente arguye ya habría sido sancionado por el mes de agosto de 2018 (…) En tanto, las supuesta doble sanción por la misma contravención aseverado por el recurrente no es correcta, en el entendido que en el presente caso se pretende sancionar la sumatoria de la acumulación de los minutos de retraso del 1 al 20 de agosto de 2018, y no así como el recurrente arguye que correspondiese a todo el mes, más en el entendido que el recurrente hubiese sido sancionado  por la Resolución Final de Proceso Administrativo Interno N° AS/FHH-056/2018 de 30 de noviembre de 2018, referente a su acumulación de atrasos del 21 de agosto al 20 de septiembre de 2018” (sic).

Como se observa de lo precedente, las autoridades demandadas en la emisión de la Resolución Ministerial 1002/22 dieron respuesta a los agravios expuestos en el recurso jerárquico planteado por el peticionante de tutela, así también absolvieron los cuestionamientos sobre la respuesta a los agravios extrañados en el recurso de revocatoria, resolución que absuelve punto por punto de manera fundamentada y motivada cada agravio, explicando las razones de la decisión asumida por la Autoridad Sumariante que determinó la responsabilidad administrativa del accionante y la sanción impuesta; asimismo, la Resolución cuestionada contiene normativa legal vigente que sustenta su decisión, por lo que no se advierte  la falta de fundamentación o motivación denunciada; en tal sentido, conforme la jurisprudencia descrita en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo Constitucional se debe tomar en cuenta que: “…La motivación de las resoluciones administrativas, es un deber ineludible del tribunal o autoridad de segunda instancia, que por delegación se le asigna la tarea de enmendar, cuando correspondiere las vulneraciones de derechos surgidas en el tribunal o autoridad de origen. La motivación de las resoluciones debe ser comprensible, puntual, concreta y en todos los casos lógica, incluyendo el análisis de todos los aspectos relacionados al asunto principal y de aquellos otros derivados del eje central en cuestión (mínima petita)” (SCP 0275/2012); consecuentemente, se tiene que la Resolución Ministerial 1002/22 contiene una estructura conforme establece la línea jurisprudencial describiendo los motivos de su determinación de confirmar la Resolución Final del Proceso Administrativo Interno que concluyó con la existencia de responsabilidad administrativa del accionante por contravenir el art. 85.I inc. j) del Reglamento Interno de Personal de la CGE, por lo que corresponde denegar la tutela impetrada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 55/2023 de 12 de abril, cursante de fs. 815 a 820 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, conforme lo expuesto en el presente fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Paola Verónica Prudencio Candia

MAGISTRADA

Fdo. Ángel Edson Dávalos Rojas

MAGISTRADO